數字經濟影響地方財政環保支出的內在機理及政策建議

趙 琪 梅輝揚

（中國財政科學研究院，北京 100142）

內容提要：本文在考察我國地方財政環保支出狀況的基礎上，從優化資源要素配置、推動產業結構轉型升級、政府數字化治理、數字經濟“綠色盲區”四個方面分析了數字經濟影響地方財政環保支出的內在機理，圍繞推動數字經濟發展、推進政府治理模式數字化、以人力資本作為數字經濟的驅動力三個方面，提出了優化地方財政環保支出的政策建議。

一、引言

在生態文明建設背景下，中國經濟逐漸由粗放式發展向綠色、高質量發展模式轉變（邵帥，2019）。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，對生態環境保護和實現碳達峰碳中和目標具有重要的支撐和保障作用。習近平總書記強調，“生態環境保護該花的錢必須花，該投的錢決不能省”。近年來，我國政府高度重視環境治理工作，地方財政環保支出由2007年的961 億元增加到2019 年的6969 億元，達到了歷史峰值，隨后兩年該指標出現明顯的連續性下降。與其他領域財政支出相比，地方財政在環境保護領域的支出規模還處于較低水平，部分環境污染問題尚未得到徹底解決，推動如期實現“雙碳”目標仍然任重道遠。

數字經濟是以大數據作為關鍵生產要素，以互聯網平臺作為重要載體的一系列經濟活動。作為繼土地、勞動力、資本、技術之后的第五大核心要素，數據資源在參加經濟活動中具有低自然資源消耗、低污染排放的環境友好型特征。在數字時代，伴隨著互聯網、大數據等數字技術的快速發展，數字經濟已經成為產業結構升級和經濟高質量發展的新動能。根據中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展白皮書（2021）》，2020 年中國數字經濟增加值達到39.2 萬億元，占GDP 的比重達到38.6%，相比于2019 年，其產值和比重均有所增長。從數字經濟對財政支出的影響來看，數字經濟的快速發展可以有效提升地方財政的可持續能力（鄧達，2021）。借助數字經濟快速發展的契機來優化財政支出結構，有助于環境污染治理和支持“雙碳”目標實現。

本文在數字經濟視角下，考察我國地方財政環保支出狀況，從資源要素配置、產業結構轉型升級、政府數字化治理、數字經濟“綠色盲區”四個方面分析數字經濟影響地方財政環保支出的內在機理，并圍繞推動數字經濟發展、推進政府治理模式數字化、以人力資本作為數字經濟的驅動力三個方面，提出優化地方財政環保支出的政策建議，以期為政府決策提供有益參考。

二、我國地方財政環保支出現狀

地方政府是我國生態環境保護領域的重要責任主體。從2007 年到2020 年，地方政府環境保護支出占全國環境保護支出的比重一直維持在95%左右①結合國家統計局《中國統計年鑒》數據，按照地方財政環保支出占全國財政環保支出的比重來計算地方政府環境保護事權與支出責任，結果顯示，2007 年—2021 年，地方政府始終承擔著全國環境保護95%左右的事權與支出責任。，地方政府長期承擔著生態環境保護的主要事權與支出責任。整體看，我國地方財政保持投入強度，強化生態環境保護治理，支持打好藍天、碧水、凈水保衛戰，推進長江、黃河等重點流域水污染防治，深化山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，生態環境質量持續改善。但與高質量發展的要求相比，我國地方財政環保支出在支出總量、比重、效率等方面還存在一定差距和不足。

（一）地方財政環保支出總量較小

長期以來，在綠色低碳發展理念的指引下，我國各級政府不斷加大生態環保領域的財政投入力度，地方財政環保支出規模逐年遞增。受新冠病毒感染影響，2020 年、2021 年支出規模有所下降，但仍保持在5000 億元以上（見圖1）。從環境治理壓力和社會整體需求看，我國地方財政環保支出的環境治理尚未達到理想效果，環境污染問題仍然存在，支出總量相對偏低。有研究發現，財政環保支出的改變方向與預期相反，隨著空氣污染程度增加，地方財政環保投入金額反而出現降低的現象（席鵬輝，2015），反映出我國財政環境保護方面的投入增長機制還需加快完善。

圖1 2007 年—2021 年地方財政環保支出總量

當前，我國經濟發展由高速增長進入高質量發展階段，意味著社會經濟的發展不是僅追求經濟規模的增長，而是更加關注生態環境和污染的治理。黨的二十大報告強調，要深入推進環境污染防治，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰。在這樣的戰略背景下，相比于生態環境保護在我國社會經濟發展中逐步提升的戰略地位，地方財政環保支出總量仍需提升。

（二）地方財政環保支出比重偏低

財政環保支出作為地方政府改善生態環境質量的重要手段（Thomas,2013），發展中國家的財政支出往往側重于維持宏觀經濟穩定和推動經濟快速發展，導致生態環境保護領域的財政支出比重一般較低（Fulai，1997），在我國，地方財政環保支出占一般公共預算支出和地方GDP 的比重長期處于較低水平。從理論上看，財政環保支出比重應當與階段性生態環境需求和國家經濟發展水平相適應（Pearce,2001），當前我國正面臨經濟發展向綠色低碳方向轉型的階段性發展目標，地方財政環保支出相對規模問題亟待引起關注。

具體來看，魏吉華（2018）根據十九大報告中提出的推進綠色發展，加快生態文明建設的要求，結合綠色財政支出理論和實踐分析指出，節能環保支出、綠色轉移支付和綠色消費補償作為我國綠色財政支出方式中的直接支出，長期以來占財政支出和GDP的比重較低，難以有效保障環境污染治理目標的實現。陳鵬（2016）將中國與歐盟地區處于類似發展階段的環保投資（支出）比重進行對比分析發現，盡管2002 年—2013 年處于中國治理環境污染的重要時期，但是中國財政環保支出始終處于較低水平，占GDP 的比重均值為1.14%，比歐盟國家治污高峰時期各國的平均值還低1.01%。從我國財政環保支出比重的變化趨勢和橫向對比看，2007 年—2019 年，國家財政環保支出占全國財政支出和全國GDP 的比重均呈現遞增的態勢，于2019 年達到峰值，分別為3.09%和0.75%。隨后兩年，這兩項相對規模指標出現明顯的連續性下降現象，其中國家財政環保支出占全國財政支出的比重下降到了2021 年的2.25%，遠低于同期教育（15.25%）、社會保障和就業（13.75%）、醫療衛生（7.79%）等民生性領域的支出比重；國家財政環保支出占全國GDP 的比重下降到了2021 年的0.48%，遠低于美國（2%）、德國（2.1%）、日本（2%—3%）等發達國家在20 世紀70年代的政府支出水平（徐順青，2018）。綜合來看，在當前深入推進環境污染治理，促進綠色低碳發展的重要階段，我國財政環保支出相對規模較小，還存在進一步拓展的空間，只有逐步提高環境保護支出在我國財政支出中的比重，才有可能從根本上扭轉生態環境惡化的趨勢（盧洪友，2012）。

（三）地方財政環保支出效率不高

雖然地方財政保護支出促進降污減排和推動綠色發展的效果得到了學者們的廣泛認可（張征宇，2010；王華春，2019；張騰飛，2019），但是在以“經濟分權、政治集權”作為中國經濟快速發展特有組合的中國式分權背景下，我國長期以來實行的是以GDP為核心指標的地方政府官員績效考核機制，地方政府更加關注財政支出的經濟增長效益，對生態環境效益的重視程度不夠，地方財政保護支出存在明顯的重投資、輕效益問題，導致環保支出效率偏低。盡管從2005 年開始，我國陸續將二氧化硫、化學需氧量等污染物作為約束性考核指標納入了官員考核體系①國務院于2005 年發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，首次明確提出將環境保護納入政績考核體系，國家“十一五”規劃要求二氧化硫和化學需氧量排放總量比2005 年減少10%。，但是地方政府為了避免競爭過程中的政績落后，仍然將經濟增長作為主要的發展動機（袁凱華，2014）。所以，地方政府會更加關注收益高、周期短的經濟建設項目的經濟效益，往往忽視了通過有效配置公共資源來提高公共服務水平與政府治理效率（吳一平，2008；龔鋒，2009），從而降低對環境污染管制的努力程度（張克中，2011），影響地方財政環保支出效率。

從已有研究看，大多數學者的研究證實了我國地方財政環保支出效率偏低（趙佳佳，2020；梅輝揚，2023），并且這種現狀存在顯著的區域差異，表現為我國地方財政環保支出效率呈明顯的東部地區>中部地區> 西部地區的區域分布特征（燕洪國，2015；梅輝揚，2023）。因此，我國地方財政環保支出效率仍存在較大的優化空間。

三、數字經濟影響環保支出的內在機理分析

數字經濟作為推動經濟高質量發展的“新引擎”，在推動社會經濟發展和實現生態環境保護過程中發揮著重要作用。結合已有研究可知，數字經濟發展可以通過資源要素配置、產業結構轉型升級、政府數字化治理以及數字經濟“綠色盲區”四條路徑對地方財政環保支出規模、偏向和效率等方面產生影響。

（一）數字經濟優化資源要素配置

從優化資源要素配置的角度看，數字經濟是以數據為核心生產要素的一種平臺經濟，這種數字化平臺經濟顛覆了傳統的商品交換模式，提高了商品交易的效率與生產分工的靈活性。在數字化平臺上，數據要素與勞動、土地、資本、技術等傳統生產要素的關系在于，雖然數據要素不能直接生產商品，但是運用數字化平臺能夠實現數據要素與傳統要素融合，促進傳統要素跨空間流動，解決信息壁壘導致的傳統資源要素信息不對稱問題，保障傳統生產要素在更大空間流動。此外，借助數據信息優勢，還有助于優化產業分工和調整要素分配結構，提高傳統要素的有效產出效率，減少生產過程中的非期望產出，實現傳統要素投入產出的倍增效應（郭炳南，2022），進而防止資源錯配與市場扭曲（余文濤，2020），減少資源與環境損耗（郭家堂，2016），以此降低地方財政保護支出壓力。

除此之外，數據要素與實體經濟、傳統資源要素深度融合過程中，可以通過創新經濟發展方式，培育新的經濟增長點，促進經濟體量擴大。經濟體量的擴大有助于地方政府涵養稅源，獲得更多稅收收入，從而拓寬政府財政空間，緩解財政壓力。在經濟體量擴大，地方政府具備更加豐厚的財力，為支持生態環境保護和“雙碳”目標的實現提供充足的資金保障（傅志華，2023）。因此，數字經濟快速發展可能會進一步促進地方財政環保支出偏向提高，推動實現階段性生態環境目標。

（二）數字經濟推動產業結構轉型升級

數字經濟發展在推動產業結構轉型升級方面發揮著重要作用，主要表現在兩個方面，一方面，數字經濟可以對原有產業結構進行改造，推動傳統產業轉型升級；另一方面，數字技術與傳統產業融合過程中可以衍生出新業態，為企業創造低成本的交流合作與服務平臺。數字經濟促進產業結構轉型升級可以通過發揮替代效應與賦能效應兩種方式實現，其替代效應表現為通過高附加值產業替代傳統的高污染、高能耗產業；賦能效應表現為傳統產業通過技術創新發展新業態與新模式，開拓新的要素流通渠道（周曉輝，2021），從而降低對能源消耗與環境破壞的依賴。

在現實生產活動中，數字經濟推動產業結構轉型升級明顯提高了我國第三產業的占比（劉姿均，2017）。以互聯網為代表的的數字技術的發展，有效帶動了產業結構向合理化與高級化轉型升級（彭繼增，2018），產業結構合理化是根據市場需求來調整產業結構，對傳統生產要素進行優化配置，減少資源的浪費；產業結構高級化是提高產業的附加值，通過運用先進的技術提高生產要素的產出效率，推動以第一產業為主導的產業格局向以第二、第三產業為主導的產業格局變化升級。整體來看，產業結構的轉型升級能夠提高能源利用效率以降低排放強度（于斌斌，2017），在保持經濟增長的情況下，使產業朝著低污染、低能耗的方向發展，從而在一定程度上緩解地方財政保護支出壓力。

（三）數字經濟推動政府數字化治理

隨著我國經濟快速發展以及城鎮化規模不斷擴大，生態環境事務日趨復雜，生態環境監管難度大、管理對象復雜等問題日益突出，傳統的監管模式無論是時效性還是有效性都難以滿足當前的環境監管需求。在數字經濟快速發展背景下，互聯網、大數據、人工智能等數字技術的廣泛運用，為優化政府環境監管模式提供了契機與技術支持。一方面，政府運用數字技術可以實現對空氣質量、河流水質、污染排放等環境數據的實時動態監控（Shin and Choi,2015），提高政府環境監控的精準性、全面性和有效性。而且，數字技術在環境保護領域的應用，可以將碎片化的數據整合到一起，實現政府各部門間信息互聯互通，打破“信息孤島”的現象，有助于生態環境保護的科學決策。在此基礎上，傅志華（2023）從政府治理的角度，進一步探索了數字技術對地方財政環保支出效率的影響，研究發現，數字技術在生態環境領域的使用有助于提高地方財政環保支出效率。

另一方面，數字技術在現實生活中的廣泛運用，擴大了社會公眾了解環境事務的知情權，強化了公眾參與環境保護的監督權。社會公眾具有分布廣、查情快的特點，數字媒介的運用在一定程度上實現了政府部門與社會公眾之間信息互通共享，為社會群眾獲取環境信息，增強環保意識提供契機，有助于提高社會公眾在生態環境保護事務中的參與程度（魏斌，2015），政府可以根據群眾的反饋和舉報對環境污染行為及時作出處理（解春艷，2017；盧福財，2021）。因此，數字經濟快速發展能夠強化政府對環境問題的監督和管理，可能對地方財政環境保護支出的使用方向產生影響。

（四）數字經濟發展的“綠色盲區”

在數字經濟時代，數字經濟自身對環境產生的負外部效應可能影響地方政府環境保護支出。在推動經濟高質量發展的過程中，數字經濟會對環境產生負外部性作用，形成“綠色盲區”。“綠色盲區”主要存在于數字產業發展引致的大量能源需求，具體表現為，數字經濟的運營和發展依賴于能源密集型基礎設施提供支撐，從而導致大量的能源消耗。其中，數據中心、云計算中心等大型互聯網基礎設施的電力使用為主要能耗來源，而我國的煤電比例較高，這些數字技術基礎設施日常運轉過程中會消耗大量的煤炭（Salahuddin，2015；蔣金荷，2020），從而對生態環境造成破壞和污染。而且，樊軼俠（2021）的研究進一步發現，數字經濟的快速發展存在“能源回彈效應”，這種效應表現為數字經濟與能源消耗強度間呈“U 形”曲線關系，當前階段我國數字經濟的發展處于“U 形”曲線的右側，數字經濟的擴張會造成資源的大量消耗和生態環境的破壞與污染。數字經濟發展的“能源回彈效應”屬于“綠色盲區”的重要表現形式，即雖然數字技術進步和數字產業發展提高了能源使用效率，但是這些技術和產業在發展建設過程中會帶來更多的能源消耗。

此外，“綠色盲區”的形成還與電子垃圾問題密切相關，在數字經濟快速發展背景下，電子產品的更新換代速度也隨之加快，電子產品的生產制造需要消耗大量金屬、塑料等資源，隨著電子產品使用周期結束，大量廢棄電子設備和電子垃圾的產生，會對生態環境構成一定威脅。綜合來看，數字經濟發展形成的“綠色盲區”有可能引致地方政府環境保護支出的增加。

四、優化地方財政環保支出的政策建議

當前，為了更加有效實現生態環境的保護和治理，支持“雙碳”目標實現，在考慮優化財政支出結構過程中，需要充分認識到依托數字經濟快速發展契機的重要性。本文從以下三個方面提出了政策建議：

第一，繼續加快推進數字基礎設施建設，努力實現數字產業化、產業數字化，提高數字化應用水平。在5G 時代，政府、企業等主體應當牢牢把握當前發展機遇，充分利用“數字化+”的手段，一方面加大技術創新投入，充分發揮數字經濟的要素配置作用，提高對傳統要素的利用效率，通過數字經濟發展促進產業結構優化，降低經濟發展對自然資源的依賴和對生態環境的破壞，挖掘數字經濟的“綠色潛力”；另一方面借助數字經濟發展契機，從“開源”方面著手做大經濟體量，以此提高全社會的福利水平，夯實政府的財政收入來源基礎，從而為政府進一步優化財政支出結構提供充足的資金保障。

第二，加快推進政府治理模式數字化。一是發揮數字經濟發展與數字政府建設的協同作用，數字政府建設需要將互聯網、大數據等數字技術運用到政府的管理服務中來，具體到環境治理領域，一方面政府可以運用數字技術對環境污染進行實時監管，提高政府環境事務管理的精準性；另一方面利用互聯網、大數據等技術加大政府環保信息公開力度，為社會公眾參與環境監督提供渠道，提高社會公眾共同參與環境事務的積極性，通過數字政府建設來激發數字經濟的“綠色潛力”。二是推進數字財政建設。一方面將互聯網、大數據等數字技術運用到環保財政資金的管理中來，對財政資金實施全面跟蹤、公開透明化管理，提高財政資金的使用效率；另一方面將環保財政資金的投入方向同環境事務數字化監管結果充分結合，確保財政資金投入于環境事務管理中的精準性，減少不必要的資金浪費。

第三，將人力資本作為數字經濟發展的主要驅動力。要意識到數據要素的使用僅能實現產能的擴張而不能推動產能的更新，能夠創造附加值的只有人力資本。盡管如此，我國不能因為數字經濟發展的能源回彈效應就給能源使用設置過多限制，這會抑制數字經濟發展的積極性。人力資本驅動數字經濟發展，強調研發與技術創新，從而優化能源結構，減少對不可再生資源的依賴，提高可再生能源的占比。此外，可以從能源使用本身來考慮，關注能源的市場價格，根據市場定價來調節能源的使用，讓能源價格更為真實地反映能源稀缺性與環境成本。