地方政府補貼“長護險”模式探析
——基于第一批試點城市的比較分析

張潤強 陳子韜 鄭長旭

（1.西安交通大學，陜西 710049；2.上海交通大學，上海 200240；3.華東政法大學，上海 200042）

內容提要：財政補貼是社會保險實踐中的重要推手，反映出地方政府對于社會保障的政策意圖和參與策略。本文構建了“政府—政策—市場—社會”的分析框架，以第一批“長期護理保險制度”試點城市為樣本，采用模糊集定性比較分析方法（fsQCA），研究地方政府補貼“長護險”的問題。研究發現，地方政府采取怎樣的財政補貼模式是多因素組態影響的結果，地方政府采取財政補貼存在“政府主推型”“二元驅動型”兩種路徑，地方政府不采取財政補貼存在“市場主導型”“訴求回應型”兩種路徑。這對于呈現地方政府在社會保險中的參與策略、助力“長護險”在全國進一步推廣具有參考價值。

一、引言

在中國經濟進入高質量發展階段的當下，中國社會不得不面對老齡化的客觀現實。預計到2050年，中國老年人口將達到3.66 億。[1]高齡往往與失能相伴而生，根據全國老齡委預測，到2030 年失能老人將進一步增加到6168 萬人，2050 年則達到9750萬人。[2]面對如此嚴峻的民生保障難題，中國適時提出了建立長期護理保險制度（下稱“長護險”）的政策目標，并開展了相關試點。2016 年，人力資源社會保障部辦公廳印發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發〔2016〕80 號），確定了首批15 個試點城市。2020 年，試點地區進一步擴展為49個城市（區），在全面推行“長護險”的道路上更進一步。

社會保險的運行和推廣需要有良好的政策設計做支撐，但實際政策設計往往會面臨“社保不可能三角”的困境，即如何實現提高保障水平、降低繳費成本、控制財政支出三大約束的最優解。[3]財政支出是政府參與社會保險的重要渠道，財政補貼被認為是驅動“長護險”高質量發展的重要手段。[4-6]但是，政府資源并非無限。面對有限的財政約束和巨大的民生期待[7]，亟須優化“長護險”政策設計以在更大范圍內推廣應用。由于地方實際的差異，為了平衡財政支出、市場供給、民生保障等約束條件，現有試點已經采取了差異化的政策補貼模式，呈現出不同的內在邏輯。如在首批15 個試點城市中，上海、寧波等城市僅采用醫保基金籌資而沒有進行財政補貼，但青島、承德、南通等則采用了包括財政補貼等多元籌資途徑，且各城市的財政補貼率也并不相同。

隨著老齡化社會的持續發展，全面推廣“長護險”已成為民生保障的“必需品”，迫切需要探索形成既滿足全國統一規范體系、又符合地方實際情況的制度設計。面對各地社會經濟發展情況的客觀差異，從已有試點中提煉具有代表性的制度模式，為全國層面的推廣提供政策參考。因此，本文從政府理性決策視角出發，圍繞“長護險”試點中的財政補貼模式，嘗試分析其中地方政府的政策設計邏輯，為“長護險”采取合適財政補貼模式以更好地在全國推廣具有重要價值。

二、文獻回顧和分析框架

（一）文獻回顧

隨著全球人口老齡化急劇增長和長期護理的高成本，“長護險”在全球范圍內已經得到了推廣和發展。[8]世界各國政府都靈活發揮財政補貼作用，依據各國的實際情況，推動“長護險”制度的可持續發展，并得到了學者的關注，如強制保險、政府補貼的新加坡模式，國家運營、全民參與的韓國模式等。[9-10]面對中國正在試點的“長護險”，國內學者也積極展開分析，補貼制度和財政負擔成為相關的切入點。一方面，學者探究了財政補助對“長護險”的積極作用。陳凱（2021）考察了不同補貼政策驅動“長護險”市場演化的過程，認為實行產品創新補貼政策時可形成健康有序的“長護險”市場競爭格局。[5]鄭軍、張琦雪（2022）分析財政補貼對“長護險”需求影響的作用機制和影響效應，認為增加財政補貼額度能夠提供幫助，滿足公眾對“長護險”的需求，且在經濟水平低的地區補貼效果會優于經濟水平高的地區。[11]另一方面，學者也關注到財政補助所造成的政府負擔。田勇（2020）研究了中國“長護險”財政負擔能力，認為應采取“個人繳費+醫療保險基金補助+財政補助”的模式。[12]李佳（2020）測算了中國2000 年到2050年間17 種“長護險”試點方案財政負擔情況，認為大部分試點方案財政負擔具備可持續性。[13]整體而言，已有研究重點關注政府補貼模式的實施效果與可持續性，缺少對政策設計的內在邏輯進行分析，難以為“長護險”在發展水平不同城市中推廣提供因地制宜的設計參考。

雖然現有研究較少關注到“長護險”影響因素，但已有文獻從不同角度揭示出地方政府的行動邏輯。一方面，政府作為公共組織，政府內部要素和社會公眾是影響地方政府決策和行動的重要因素。馬亮（2014）探討了政府采用社交媒體的驅動因素，認為政府資源與能力、公民需求與壓力、政府規范、府際競爭與學習效應均是重要因素，并對實際效果進行了實證檢驗。[14]趙彤（2018）研究了中國地方政府社會保障支出的影響因素，認為從供給側方面來看，主要是經濟增長、財政能力及轉移支付是推動社會保障支出的主要動力；從需求側來看，人口老齡化和城鎮化能夠拉升社會保障支出水平。[15]另一方面，企業等私人部門能夠通過在技術、信息、市場上的優勢，為政府服務社會提供有效支持。鄧金霞（2019）通過梳理上海市職業培訓社會化發展歷程，發現市場發育程度是影響政府與社會力量合作的重要因素。[16]具體到社會保險領域，房連泉（2019）通過研究德國“長護險”制度發現，德國的護理服務市場化對其發展有重要影響。[17]并且政策應用范圍（政策受眾范圍）同樣是政府在政策設計中的重要考慮因素。李明（2016）認為政策的受眾是政策制定和執行的出發點和落腳點[18]；曲正偉（2021）聚焦教育政策領域，認為政策受眾在政策議程設置的科學性方面具有作用，要基于政策受眾視角審視和設計教育政策。[19]

綜上所述，已有文獻主要從政策效果或制度運行的角度探討“長護險”的制度設計，但缺乏對其中政策設計原因的挖掘。與此同時，已有研究已經揭示出政府在政策設計中的影響因素，主要包括政府、市場、社會及政策的影響，這為后續分析提供了理論基礎。

（二）框架構建

在社會保障領域，財政補貼工具是政府設計和推行社會保險政策的重要抓手[20]，其主要作用是財政補貼能夠與社會保險和社會服務市場形成相互促進的良性關系[21]，市場發育成熟程度則成為影響財政補貼的重要因素。尤其對于“長護險”而言，由于老年人長期照護的高成本，老年人雖有照護需求但因高額費用而沒有能力購買，相關照護機構由于盈利空間小或難以盈利而不愿提供照護服務，但隨著政府補貼的進入則有利于供需雙方達成均衡以形成老年人長期照護保險市場。因此，地方政府對“長護險”的財政補助決策并非單一由政府本身決定，而是多方因素交互影響的結果。

本文借鑒多源流理論[22]，搭建影響地方政府采用財政補貼工具的分析框架。從問題流來看，隨著失能老人照料的社會問題日益凸顯，社會因素成為問題流的重要內容；從政策流來看，市場組織是“長護險”制度順利運行的承載主體，影響政策實施的效果，政策覆蓋不同也能夠反映出政策推行的難易程度，政策因素和市場因素成為政策流的重要內容；從政治流來看，政府關注和利益權衡是其關鍵組成部分，政府因素成為政治層面的重要內容。[23]綜上，本文搭建“政府—政策—市場—社會”的理論分析框架來分析“長護險”的財政補貼模式，具體如圖1 所示。

圖1 理論分析框架

1.政府因素

財政是公共治理的基礎和支柱，財政能力是衡量政府獲取財政收入并為公共服務提供資金支撐的重要指標。[24]通常一個地方的財政能力越強，其越有能力來回應當地民生性公共服務。財政補貼在社會保障領域具有保障生活效應、收入分配效應、促進消費效應及參保激勵效應。作為財政補貼的支撐條件和能力基礎，財政能力應是地方政府在推行“長護險”政策中是否采用財政補貼工具的重要解釋變量。

2.政策因素

地方政府作為理性的決策主體，財政能力更多體現為政府“有多少錢”，而政策范圍則體現為政府擬“給多少人分”。政策試點范圍越大就預示著試點事項要在更大的區域內開展，此時所涉及調整的利益面就會更廣，利益相關者數量會越多類型就會越豐富，進而會對試點的政策執行產生更多的阻礙。城鎮職工和廣大城鄉居民既有的社會保障利益結構有所差異，導致兩者對“長護險”的接受度會不同，影響其政策推行。因此，對政策的實施范圍影響著政府在推行“長護險”制度的難易程度，進而影響地方政府是否進行補貼的決策。

3.市場因素

在社會保障領域，保險和服務市場能夠推進社會保障的社會化發展和社會保障的產業化發展。對于“長護險”而言，其不僅需要政策支持，更多是需要保險公司和各類服務機構參與，其參與程度可以通過地方市場發育情況所展現。當其市場發育水平高時，相關保險公司和服務機構能夠有效地回應市場需求，自發協助“長護險”的推行，降低政策推行難度。因此，市場發育情況有利于“長護險”的推廣與發展，政府無須額外通過財政補貼推行政策。

4.社會因素

社會因素是政策決策的重要考慮因素，對于與社會公眾切身利益密切相關的社會保險而言，公眾訴求表現得最為突出。公眾訴求作為公眾自身“急難愁盼”問題的重要呈現方式，是推進政策議程的重要驅動力。[25]在“長護險”領域，當公眾對于老齡服務需求的訴求表達多時，地方政府出于回應性，會通過財政補貼等手段有效推動“長護險”產品的快速供給。因此，不同地區的公眾訴求是影響地方政府是否采取財政補貼的重要解釋變量。

三、研究設計

（一）方法與案例

本文旨在揭示地方政府采取財政補貼政策的實踐模式。由于這些因素并非獨立發揮作用，而是組態影響地方政府的政策設計。本文選擇定性比較分析方法（QCA），該方法能夠通過案例間的比較，找出條件組態與結果間的因果關系，回答“條件的哪些組態會導致期望的結果出現”“哪些組態導致結果不出現”這類問題，能夠為回答本文研究提供有效的分析工具。具體而言，考慮到條件測量和校準的方式，本文使用模糊集定性比較分析方法（fsQCA）。

在案例選取方面，本文以第一批“長護險”試點城市為分析樣本，其具體情況如表1 所示。以第一批試點城市作為分析樣本的原因是，各城市在地理區位、人口規模、經濟體量、行政級別等方面差異性較大，并且先前沒有相應的實踐基礎，政策文件強調“要堅持因地制宜”的試點原則，地方政府主要由自主探索進行政策設計，能夠更好地反映出政策設計的自主性。

表1 “長護險”第一批試點城市基本情況

（二）變量測量與校準

1.結果變量

本文的結果變量為是否采用財政補貼，特指地方政府是否在“長護險”籌資繳費層面提供財政補貼，主要根據15 個城市分別發布實施“長護險”的文件內容采集而得，詳見表2。由于本文研究目的旨在揭示地方政府主動性的政策設計邏輯，故選取的文件集中在“十三五”期間且大多是各地市第一份試行文件。結果變量為二分變量，若采取財政補貼則賦值為1，若不采取財政補貼則賦值為0。在穩健性檢驗中，借鑒李佳（2020）關于試點城市財政補貼率的計算結果[13]，對于不采取財政補貼的賦值為0，對于小于0.1%的低水平補貼率賦值為0.5，對于大于0.1%的高水平補貼率賦值為1。

表2 “長護險”第一批試點城市文件概覽

2.條件變量

（1）財政能力。選擇各試點城市一般公共預算支出與一般公共預算收入比值進行測量。此處重在反映試點城市財政收支平衡的能力，實質上體現出地方政府運用和配置財政資金的能力。為降低數據的波動性，本文使用各試點城市2011 年到2015 年一般公共預算收支比的平均值進行測量。在變量校準方面，同樣將財政能力數值進行從大到小排序，分別以第1、第8 和第15 位數字作為95%、50%、5%作為交叉點進行校準。數據來源于《中國城市統計年鑒》《新疆統計年鑒》。

（2）政策范圍。選擇各試點城市推行“長護險”政策面向人群的覆蓋范圍，主要從試點城市發布的政策文件中采集而得，詳見表2。在變量校準方面，若一個地區僅覆蓋城鎮居民（包括城鎮職工）則賦值為0，若覆蓋城鄉居民則賦值為1。該指標能直接反映出“長護險”政策覆蓋的受眾范圍。

（3）市場發育。選擇中國分省市場化指數進行測量。為進一步貼近試點城市市場發育的真實情況、降低數據的波動性，本文使用2008 年到2015 年中國分省市場化指數的平均值進行測量。該指數從政府與市場關系、非國有經濟的發展、產品市場的發育程度、要素市場的發育程度及市場中介組織的發育和法律制度環境六方面綜合評價市場發育程度，相對能夠全面且有效地反映出試點城市推行“長護險”制度時面對的市場發育情況。在變量校準方面，同樣將試點城市的市場發育數值進行從大到小排序，分別以第1、第8 和第15 位數字作為95%、50%、5%交叉點進行校準。數據來源于《中國分省份市場化指數報告（2016）》。[26]

（4）公眾訴求。選擇2011 年到2015 年期間各城市以“失能”“失能老人”“看護”“護理”為檢索詞的百度指數總和進行測量。為剔除各城市人口規模的影響，用上述詞條的百度指數總和除去2011 到2015 年期間平均人口數。百度指數是以百度海量網民行為數據為基礎的數據觀測平臺，能夠通過研究網民搜索的關鍵詞來反映網民的興趣和需求、輿情動向等內容。當群眾有失能照護需求時，往往會在百度檢索諸如“如何照護失能老人”等詞條來獲取相關知識，其檢索的數量能夠反映出當地公眾的訴求。在變量校準方面，參考學界主流的校準方式[27]，將各試點城市的公眾訴求值從大到小排序，分別以第1、第8 和第15 位數字作為95%、50%、5%交叉點進行校準。數據來源于百度指數官網和《中國城市統計年鑒》《新疆統計年鑒》。

相關變量的測量方式、校準方式及數據來源詳見表3。為避免在案例隸屬度恰好為0.50 的組態歸屬問題，本文參考通常做法將其加上0.001 的常數值以使其邊界清晰[28]。

表3 變量的測量、校準與數據來源

四、結果分析

（一）必要條件分析

單個條件的必要性分析實質是判斷單個條件解釋獨立解釋結果變量的程度，通常認為一致性數據超過0.9，則表明單個條件變量是結果變量的必要條件[28]。如表4 所示，無論是政府采用財政補貼還是不采用財政補貼，其條件變量的一致性數值均小于0.9，這表明公眾訴求、市場發育、財政能力及政策范圍單獨并非政府采取或不采取財政補貼的必要條件，而是組合發揮作用的。

表4 必要條件分析

（二）條件組態分析

條件組態分析即多因素的組合分析，用于探究不同條件變量組合產生結果的充分性程度，即在怎樣的條件組合下會導致結果變量發生。參考已有研究，本文研究案例屬于中等樣本數，故在真值表分析時將案例頻數閾值設置為1，原始一致性閾值默認設置為0.8。[27,28]對于QCA 解的結果選擇，本文采用Fiss（2011）推薦的方式，先用中間解確定導致結果的組態數量和邊緣條件，再用簡約解來確定組態結果的核心條件。[29]由此得到如表5 所示的6 種組態類型。組態分析顯示，不論是單個組態解還是總體解的一致性分值都不低于最低標準0.75，這表明符合組態分析要求。在結果組態分析中，采取財政補貼和不采取財政補貼的方案一致性分別達到0.93和0.92，表明組態分析是有效的；其覆蓋率分別為0.48 和0.49，表明其具有較好的解釋力。

表5 條件組態分析

結果顯示，導致地方政府采取財政補貼結果的共有三種組態。在組態1 中，政策范圍作為核心條件存在，公眾訴求作為邊緣條件存在，市場發育作為核心條件缺失，財政能力可有可無。在組態2 中，政策范圍仍作為核心條件存在，財政能力作為邊緣條件存在，市場發育作為核心條件缺失，公眾訴求可有可無。在組態3 中，政策范圍作為核心條件，市場發育作為邊緣條件存在，公眾訴求和財政能力缺失。

地方政府不采用財政補貼工具的也有三種組態。在組態4 中，公眾訴求和市場發育作為核心條件存在，財政能力和政策范圍缺失。在組態5 中，市場發育和財政能力作為核心條件存在，政策范圍和公眾訴求缺失。在組態6 中，公眾訴求是核心條件，財政能力是邊緣條件，市場發育和政策范圍缺失。

（三）穩健性檢驗

本文參照主流的三項穩健性檢驗策略進行檢驗[28]：一是將一致性門檻閾值由原先的0.80 提高到0.85；二是調整校準方式，即在結果變量是否采取財政補貼而進行0 或1 的校準基礎上，進一步區別了補貼率，校準調整為0、0.5 和1；三是去掉了部分案例，由于石河子市是縣級市及所處新疆的特殊性，故將其刪去。經過上述三種方法檢驗，所得到的組態結果與現有結果基本一致或為現有結果的子集。表6呈現了第三種檢驗方法的組態結果，首先不論是單個組態解還是總體解的一致性分值都遠大于最低標準0.75，這表明符合組態分析要求；且采取財政補貼和不采取財政補貼的方案一致性均達到0.92，說明組態分析是有效的。具體到組態路徑而言，在采取財政補貼的三條組態路徑和不采取財政補貼的三條組態路徑和表5 基本一致。由此表明本研究組態結果較為穩健。

表6 穩健性檢驗的組態結果

（四）路徑解釋

根據組態結果，地方政府采用和不采用財政補貼是四種因素綜合作用的結果，反映出其內在的行為邏輯。在采取財政補貼的情況下，地方政府對“長護險”采取了一種積極的推廣行為取向，分為“政府主推型”和“二元驅動型”兩種路徑。

“政府主推型”路徑對應組態1 和組態2，其內在邏輯是：面對一定的公眾訴求或在一定的財政能力支持下，當地方政府想要在城鄉范圍內建立“長護險”制度且當地市場發育嚴重不足時，則會采取財政補貼工具，以期充分調動社會各方力量。對于上饒、荊門、石河子等城市來說，其2015 年的地區生產總值處于所有試點的后三位，市場化發育水平相對較差。地方政府為著力解決失能人員長期護理保障問題，提高人民群眾生活質量和人文關懷水平，則需通過政府主導、主動、主推來探索一種契合當地社會經濟發展水平的“長護險”制度，而政策補貼則是其發揮主推作用的重要抓手。如在上饒2016 年12 月印發的《關于開展長期護理保險試點工作實施方案》中，提出要“堅持政府主導，充分調動社會力量，建立社會互助共濟的多渠道籌資模式”基本原則。

“二元驅動型”路徑對應組態3，其內在邏輯是：當公眾訴求嚴重缺失但有一定市場發育基礎時，地方政府欲在城鄉范圍內推廣“長護險”制度，則會使用財政補貼工具，這樣既可以提高當地公眾的參保意愿，又可以通過財政補貼的“信號效應”來刺激已有市場基礎。南通市在2015 年10 月印發的《關于建立基本照護保險制度的意見（試行）》中強調，“大力發展社會化照護服務市場，符合規定的照護型床位，政府給予建設、運營補貼”。在具體實踐中，以南通市通州區為例，其建立了“一站式”照護中心，該中心將照護服務中心、評定公司、輔具公司、照護服務企業聚集起來進行集中辦公，可接待群眾政策咨詢、失能失智申請、上門服務實時監控、信訪接待等綜合性業務。①省醫保局肯定通州區長期護理保險工作成效 [EB/OL].(2022-09-07) [2023 -02 -08].http://www.nantong.gov.cn//ntsrmzf/sxcz/content/6fb13833-8514-45af-b890-93109853a5a2.html.

在不采取財政補貼的情況下，地方政府對“長護險”采取了一種謹慎的試驗行為取向，分為“市場導向型”和“訴求回應型”兩種路徑。

“市場導向型”路徑對應組態4 和5，其內在邏輯是：當試點城市具有良好的市場發育基礎時，地方政府則在小范圍內（城鎮）探索充分發揮市場作用的政策設計，市場組織已然可以自發地協助推動政策，政府無須進行額外補助。以重慶市為例，其在2017年12 月印發的《重慶市長期護理保險制度試點意見》詳細規定了“長護險”服務管理的市場化運作機制，強調“長護險”由社會保險經辦機構負責經辦管理服務。如重慶銀保監局積極推進在巴南、大渡口、石柱、墊江4 個區縣開展“長護險”試點，指導5 家承辦保險公司在服務體系構建、運營模式提升、服務流程規范等方面探索實踐。②社保之外的“第六險”長護險試點取得五大成效[EB/OL]. (2022-03 -02) [2023 -02 -08].https://baijiahao.baidu.com/s?id =1726186301 885169305&wfr=spider&for=pc.并且，在重慶市醫療保障局指導下，中國人壽重慶市分公司先后在巴南、大渡口、墊江、璧山試點區建立“長護險”服務中心，織密與醫保局、街道、護理機構、失能人員等相關主體的服務網。①國壽壽險積極參與重慶市長護險試點工作 [EB/OL].(2023-01-05)[2023-02-10].https://www.financialnews.com.cn/bx/jg/202301/t2023010 5_262791.html.

“訴求回應型”路徑對應組態6，其內在邏輯是：面對當地群眾的強烈訴求，由于面臨財政能力不足或市場發育水平不夠的制約，地方政府會秉承“先做能做的、先做好做的”邏輯，先在小試點范圍（城鎮）內出臺推行“長護險”制度的政策，既回應地方群眾訴求，又留出調適發展的空間。以吉林長春為例，根據國家統計局2010 年和2020 年的人口普查數據，2010 年吉林省60 歲以上人口占比為13.21%（全國平均水平為13.32%），老齡化程度排在全國第11位；但其2020 年60 歲以上人口占比為23.06%（全國平均水平為18.73%），老齡化程度上升到全國第4 位；與此同時其60 歲以上人口的撫養比由2010年的17.66%攀升到2020 年的35.87%，排在全國第2 位。但從工資收入水平來看，2015 年吉林省城鎮私營單位就業平均工資為27774 元，比全國平均收入39589 元低11815 元，處于全國倒數第1（西藏數據缺失）②數據來源于《中國城市統計年鑒（2016）》。。由此對比可知當地居民養老壓力之大，切實面臨著“一人失能、全家失衡”的局面。面對強烈的民生訴求，先于人社部2016 年印發的指導意見，在2015 年4 月就出臺了《關于建立失能人員醫療照護保險制度的意見》，提出“堅持整體設計，分步實施，量力而行，逐步完善”的實施策略。

五、結論與討論

（一）主要結論

財政補貼是推動地方社會保險高質量發展的重要工具，是地方政府優化政策設計、體現政策意圖的重要抓手[5-6,11-13]。本文基于已有文獻基礎，構建了“政府—政策—市場—社會”理論分析框架，以第一批“長護險”試點城市作為研究對象，運用fsQCA 方法從政策范圍、公眾訴求、市場發育及財政能力四方面分析了地方政府在民生與市場之間選擇財政補貼模式的內在邏輯。研究發現，地方政府采取怎樣的財政補貼模式是多因素組態影響的結果，具體如下：（1）對于采用財政補貼的“政府主推型”路徑而言，在面對一定的公眾訴求或在一定的財政能力支持下，當地方政府欲在城鄉范圍內建立“長護險”制度且當地市場發育嚴重不足時，地方政府積極主動地推行相關政策。（2）對于采用財政補貼的“二元驅動型”路徑而言，當群眾訴求嚴重缺失但有一定市場發育基礎時，地方政府欲在城鄉范圍內推廣“長護險”制度，也會積極主動地推行相關政策。（3）對于不采用財政補貼的“市場導向型”路徑而言，當試點城市具有良好的市場化條件時，地方政府會在小范圍（城鎮）內探索充分發揮市場作用的政策設計。（4）對于不采用財政補貼的“訴求回應型”路徑而言，當面臨強烈群眾訴求但財政能力不足或市場發育水平不夠時，地方政府同樣只會先選擇在小范圍（城鎮）內推行“長護險”制度。

（二）實踐啟示

一是對于市場發育嚴重不足，社會公眾對“長護險”訴求較低的城市，在籌資層面可使用財政補貼工具在全市城鄉范圍內推廣。這一類城市具備調整和布局養老護理產業發展的空間和潛力，各類政策具有整合、疊加及騰挪的空間，可將“長護險”政策同當地社會經濟發展高度協同聯動。如將“長護險”政策同鄉村振興戰略、全域旅游示范區建設等有機聯動，推動形成養老、醫療、保險、旅游等互為一體的康養產業鏈。此時，采取財政補貼工具能夠獲得更廣泛的公眾支持、有力培育康養類新型產業發展，能夠更加便利地實現各類政策的整合與疊加，是地方政府在追趕型增長體制背景下一項具有“換道超車”特點的戰略性、長期性、聯動性發展規劃。

二是對于群眾對“長護險”產品訴求很低，但具有一定市場發育水平的城市，在籌資層面可采用財政補貼工具在城鄉范圍內推廣。對于這一類城市而言，可充分發揮政府與市場的“二元驅動”作用，通過財政補貼工具既提高社會公眾的參保意愿形成“長護險”市場需求，又通過財政補貼的“信號效應”“杠桿效應”來吸引社會資本進入長期照護服務市場，以促進相關衛生院校、培訓機構、服務企業進一步整合資源、提升服務水平，彌補、延伸、強化康養照護產業鏈條，推動當地社會化照護服務市場的高質量發展，以充分發揮市場機制的潛在效能。

三是對于市場發育條件好，公眾訴求相對較低的城市，地方政府可不采用財政補貼工具，而是通過先城鎮試點后全面推廣的方式來逐步引導、完善和激發市場機制的作用。另外，社會公眾對“長護險”產品訴求較高的城市，在籌資層面也不采用財政補貼工具，而是秉承“小步快跑”的思路逐步從試點城鎮推廣到全市城鄉。綜上所述，啟示地方政府在使用財政補貼工具時既要充分認識財政補貼工具在推動市場形成、引導社會資本進入、促進社會經濟發展等方面的作用機制，又要充分認識當地公眾訴求、市場發育水平等實際情況，還要統籌考慮既定政策意圖及政策溢出效應，才能發揮好財政補貼工具的效能。