推進遼寧全面振興的財政政策研究
——基于新一輪東北振興戰略視角

陸成林 張 季 成 丹 郭艷嬌

（1.東北財經大學，大連 116025；2.遼寧省財政科學研究所，沈陽 110032；3.中國大連高級經理學院，大連 116000）

內容提要：黨的十八大以來，黨中央、國務院推動實施新一輪東北振興戰略，陸續出臺多份重磅文件，采取了包括財政支持政策在內的一系列舉措，推動東北振興發展。在新一輪東北振興戰略的帶動下，遼寧全面振興成效明顯，但也面臨著一些深層次矛盾和問題，需要進一步理清財政支持全面振興的路徑，找準財政政策發力點，更好發揮財政職能作用，推動遼寧全面振興。為此，本文基于新一輪東北振興戰略視角，對黨的十八大以來財政支持遼寧全面振興取得的成效進行了簡要總結，對遼寧全面振興面臨的現實問題進行了深入分析，據此提出了財政支持遼寧全面振興的前進路徑和措施建議，以期為推動新時代遼寧全面振興取得新突破提供有益參考。

一、引言

遼寧等東北地區是我國重要的工業和農業基地，資源條件較好，產業基礎比較雄厚，區位優勢獨特，發展潛力巨大。2023 年9 月，習近平總書記在哈爾濱主持召開新時代推動東北全面振興座談會并發表重要講話，深刻闡述了新時代推動東北全面振興的一系列根本性、方向性、全局性重要理論和實踐問題，對東北全面振興進行了戰略性謀劃、系統性安排，對加快推動遼寧全面振興具有重大現實意義。事實上，黨的十八大以來，黨中央、國務院持續推進新一輪東北振興戰略，圍繞全面振興東北地區等老工業基地，進一步推動新時代東北全面振興取得新突破等陸續出臺了若干重磅文件，以及一系列政策措施。

近年來，遼寧深入貫徹新一輪東北振興戰略，加快補齊體制機制、經濟結構、開放合作、思想觀念“四個短板”，努力做好全面深化改革、激發創新驅動內生動力、構建協調發展新格局、鞏固提升綠色發展優勢、建設開放合作高地、讓人民群眾共享東北振興成果“六項重點工作”，全面振興取得了積極進展，經濟運行低速徘徊的態勢發生重大轉變，外界對遼寧的預期發生重大轉變，經濟總體回升向好，高質量發展扎實推進，財稅結構持續優化。2013 年以來，遼寧經濟發展大致經歷了2013 年—2016 年增速放緩、2017 年—2019 年緩慢復蘇及 2020 年—2023 年的波動回升三個階段。總體上看，遼寧地區生產總值穩步增長，規模從2013 年的1.9 萬億元增加到2022年的2.9 萬億元。2023 年前三季度，遼寧地區生產總值將近2.2 萬億元，比上年同期增長了5.3%，比全國高0.1 個百分點，一般公共預算收入2170.2 億元，比上年同期增長了9.7%，高于全國地方平均水平0.6 個百分點，非稅收入占比在經濟體量相近的省份中處于較低水平。

總體上，在新一輪東北振興戰略的帶動下，遼寧全面振興取得了明顯成效，但也面臨著一些深層次矛盾和問題，需要進一步理清財政支持全面振興的路徑，找準財政政策發力點，更好發揮財政職能作用，推動遼寧全面振興取得新突破。為此，本文基于新一輪東北振興戰略視角，對黨的十八大以來財政支持遼寧全面振興取得的成效進行了簡要總結，對遼寧全面振興面臨的現實問題進行了深入分析，據此提出了財政支持遼寧全面振興的前進路徑和措施建議，以期為推動新時代遼寧全面振興取得新突破提供有益參考。

二、財政支持遼寧全面振興的主要成效

新一輪東北振興戰略實施以來，國家陸續出臺的政策文件涵蓋了一系列財政支持政策，大體歸納為深化改革、創新驅動、區域協調、綠色發展、全面開放、民生保障、財政管理等七個方面。2019 年，中央財政圍繞新時代深入推進東北振興加大財政政策支持專門出臺了有關文件，就更好發揮財政政策作用，加快推進東北地區高質量發展，制定了多項財政支持政策，包括推動制造業高質量發展等含金量較高的具體措施。遼寧各級財政深入貫徹新一輪東北振興戰略，聚焦黨中央、國務院的重大決策和省委、省政府確定的重大戰略、重點項目，爭取中央財政支持，優化地方財政資金安排，完善財政政策措施，有效發揮財政職能作用，在穩經濟、促發展、保民生、防風險、強管理等方面取得了較大成效。

（一）支持深化改革

1.穩步推進國企改革，化解歷史遺留問題。一是支持國有企業分離“三供一業”。2016 年，國家開始在東北地區全面推進國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作。2016 年—2021 年，中央財政向遼寧累計撥付專項補助資金79.1 億元，支持駐遼央企486 個項目、省屬企業74 個項目全面完成分離移交，協議簽訂率、管理權移交率、資產移交率均達到100%。隨著專業化企業對職工家屬區“三供一業”項目的接收和維修改造工程的推進，國有企業每年減輕負擔近4 億元，助推企業集中精力發展主營業務，廣大居民的飲水質量、用電安全、住房供暖等切身利益得到保障。二是支持地方廠辦大集體改革。2018年，遼寧正式啟動了全省地方廠辦大集體改革。中央財政下達中央財政專項資金62 億元對遼寧廠辦大集體改革予以支持。2019 年末，全省地方廠辦大集體改革工作任務已基本完成，參改企業1502 戶，安置職工24 萬人。三是支持國有企業退休人員社會化管理。2019 年，為落實國家有關決策部署，中央財政向遼寧撥付補助資金2.1 億元，遼寧省財政安排補助資金0.6 億元，有效保障了國有企業退休人員社會化管理改革的支出需求。截至2020 年底，全省14個市退休人員社會化移交工作已全面完成，3352 戶國有企業與各級地方政府簽訂退管協議5379 份，移交國有企業退休人員136.4 萬人。

2.全面落實減稅降費政策，大力支持優化營商環境。一是深入推進“營改增”。按照國家統一部署，遼寧自2013 年起啟動了“營改增”改革。2016 年5月，“營改增”試點全面推開。此項改革，每年減輕納稅人負擔超過200 億元，與此同時，實現了增值稅對貨物和服務的全覆蓋,貫通了服務業內部和第二、三產業之間抵扣鏈條，從制度上消除了重復征稅，營造了公平競爭的市場環境。二是把大規模減稅降費落到實處。“十三五”時期，遼寧累計減稅、退稅、免稅4152 億元。2018 年以來，在全面落實國家政策的同時，遼寧還自行出臺了多項稅費減免緩政策，切實減輕了全省市場主體負擔，有效應對了新冠病毒感染沖擊，用政府收入的“減法”，換來了企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”。三是有效降低制度性交易成本。持續清理規范行政事業性收費和政府性基金，目前僅剩30 項國家設立的涉企收費和基金。“十三五”時期，遼寧累計取消、減征、免征、緩征涉企行政事業性收費和政府性基金132.7 億元，企業生產經營活力進一步得到釋放，市場主體作用不斷增強。2023 年，遼寧省財政加力提效落實積極的財政政策，全年退稅減稅降費緩費達到368.3 億元。

3.發揮政府性融資擔保作用，緩解融資難、融資貴問題。遼寧省財政積極推動融資擔保體系建設，安排省擔保集團注冊資本金40 億元，并吸納44 家省內優質融資擔保機構加入省再擔保體系，總注冊資本125.85 億元。同時，明確“銀擔”風險分擔比例，建立保費補貼機制，推動融資擔保機構落實國家減費讓利要求，企業融資難、融資貴問題得到緩解。2023 年，遼寧省財政進一步加大政府性融資擔保力度，再擔保業務和農業擔保業務分別增長了19%、15.5%，有效發揮了財政政策和資金的撬動作用。

（二）支持創新驅動發展

1.支持科技創新。2018 年—2022 年，遼寧省財政發揮省科技專項等資金引導作用，全省科技支出累計374.3 億元，大力支持創新驅動發展戰略，促進科技創新引領產業發展，爭創具有全國影響力的區域科技創新中心，高質量發展基礎進一步夯實，僅2022 年就建設中試基地22 家，實施“揭榜掛帥”科技項目253 項，攻克關鍵核心技術29 項。同時，積極籌措人才專項資金，加大投入力度，支持實施“興遼英才計劃”，2021 年重點對1334 名杰出、領軍、高學歷人才以及36 個高水平創新創業團隊等給予獎補，2022 年“帶土移植”高水平人才團隊238 個，營造出了良好的創新生態。

2.推動新舊動能轉換。加大資金投入推動實施工業企業提升、節能與淘汰落后等“五項工程”，“十三五”時期化解和淘汰鋼鐵產能602 萬噸、煤炭產能3857 萬噸；支持制造業轉型升級，2023 年1 月—11月，遼寧高技術制造業投資增長為33.5%，重新回到了2020 年33.4%的較高水平；支持打造特色載體，推動中小企業加快發展，2023 年全省新增瞪羚企業62 家，雛鷹企業348 家。圍繞《遼寧省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標》《遼寧全面振興新突破三年行動方案（2023—2025）》等確定的重點任務，遼寧省財政專門設立了“數字遼寧智造強省”專項資金，重點支持集成電路、工業互聯網等重點領域項目建設，有力推動了全省數字產業化和產業數字化步伐。2023 年，遼寧省財政籌措資金21 億元，加快推進“數字遼寧智造強省”建設，采取“免審即享”方式，對獲得國家及省級榮譽稱號的1257 家企業和工業總產值增量較大的115 家制造業企業給予了獎勵。

（三）支持區域協調發展

1.支持區域協調發展戰略。“十三五”時期，遼寧省財政持續投入資金，推動實施沈陽經濟區、突破遼西北、沿海經濟帶三大區域協調發展戰略和縣域經濟發展。為支持構建“一圈一帶兩區”①按照《遼寧省推進“一圈一帶兩區”區域協調發展三年行動方案》，“一圈”即沈陽現代化都市圈，包括沈陽、鞍山、撫順、本溪、阜新、遼陽、鐵嶺7 市以及沈撫示范區；“一帶”即遼寧沿海經濟帶，包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島6 市；“兩區”即遼西融入京津冀協同發展戰略先導區和遼東綠色經濟區，其中，遼西融入京津冀協同發展戰略先導區包括阜新、朝陽、葫蘆島3 市，遼東綠色經濟區包括岫巖縣、鳳城市、寬甸縣、本溪縣、桓仁縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、西豐縣9 縣(市)。區域發展格局，突出沈陽、大連“雙核”牽動輻射作用，遼寧省財政僅2021 年就投入資金22.7 億元，推進沈陽現代化都市圈建設，加快推進沈白高鐵等70 個重大項目，支持遼寧沿海經濟帶、遼西地區的重點園區基礎設施建設和產業項目發展等。

2.支持鄉村振興戰略。遼寧省財政發揮職能作用，支持維護糧食安全，僅2022 年就支持新建高標準農田391.3 萬畝，實施黑土地保護工程1000 萬畝，糧食總產量實現496.9 億斤。對農村公益事業進行獎補，實施美麗鄉村項目建設，扶持壯大村集體經濟，開展一事一議村內道路建設，支持農村公路改建、維修，實施農村公共服務運行維護等。2016 年—2018 年，中央財政選定遼寧為首批試點省份之一，開展扶持村級集體經濟發展試點。遼寧每年扶持200 個村，每村補助200 萬元。2023 年，遼寧省財政籌措資金90.1 億元，實施農村人居環境整治和供水保障工程等，修建“一事一議”村內道路5836 公里，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。在支持農業現代化發展方面，投入資金269.4 億元，重點支持設施農業、現代農業示范區、畜牧業和漁業、新型農業經營主體和農業科技發展。

3.支持資源枯竭型城市加快轉型發展。2007 年，中央財政設立了資源枯竭型城市轉移支付。2007年—2021 年，遼寧省累計獲得中央資源枯竭型城市轉移支付資金210 多億元，推動資源枯竭型城市解決歷史遺留問題、工礦區及采煤沉陷區棚戶區搬遷改造和礦山綜合治理等，做好社保政策兜底保障，有力支持了相關地區解決因資源開發產生的歷史遺留問題并加快轉型發展。

（四）支持綠色發展

1.支持打贏污染防治攻堅戰。在中央財政支持下，遼寧省財政針對污染防治薄弱環節，優化支出結構，抓好內部挖潛，加大投入力度。2018 年—2022年，遼寧省財政累計投入資金749.6 億元，有力保障了污染防治攻堅重點任務，促進了全省生態環境的持續改善。

2.促進綠色低碳發展。遼寧省財政嚴把項目審核關，對高耗能、高排放項目堅決不予支持，僅2023年就籌措資金3 億元，支持能源結構調整和新能源基礎設施建設。同時，籌措資金45.5 億元，統籌山水林田湖草沙一體化保護和修復，支持大規模國土綠化行動、海洋生態保護修復、遼河流域綜合治理等。

3.建立健全重點生態功能區生態保護補償機制。切實履行維護國家生態安全政治使命，遼寧省財政印發重點生態功能區生態保護補償方案，綜合考慮水土保持、碳匯貢獻、人均財力等方面評價指標，健全補償與貢獻項匹配、注重正向激勵的機制，逐步完善了重點生態功能區轉移支付制度和河流斷面水質污染橫向補償制度，僅2021 年就投入資金6.7 億元，推動遼東9 縣落實生態補償政策，有力推動了遼東綠色經濟區生態保護。

（五）支持全面開放

1.支持對外開放。“十三五”時期，遼寧省財政累計籌措資金17.5 億元，支持進出口貿易，貫徹落實開放發展戰略，全省貨物貿易進出口累計33791.9億元，商品出口到全球214 個國家和地區，與“一帶一路”沿線國家貿易額達到9626 億元。同時，對外開放平臺和通道建設逐步完善，遼寧自貿試驗區建設取得階段性成果，國家賦予遼寧的123 項試點任務全部完成，12 項遼寧經驗在全國復制推廣，113 項改革創新經驗在全省復制推廣。2022 年，遼寧省財政籌措資金6.8 億元，落實外貿企業貸款貼息政策，支持跨境電商和服務貿易發展，引導外貿企業線上線下多元化開拓國際市場，推動自貿試驗區等高標準區域開放平臺建設。

2.支持“飛地經濟”。“十三五”時期，遼寧省財政籌措資金3 億元，推動“飛地經濟”發展，予以投資補助，支持各市“飛地經濟”園區招商引資新落地的戰略性新興產業以及高新技術產業、國家級創新平臺、園區公共服務平臺等項目建設。

（六）支持民生保障

近年來，在中央財政大力傾斜下，遼寧民生保障機制不斷完善，財政民生類支出占比一直保持在七成以上，社會公共需求得到有效滿足。

1.全力支持精準脫貧。“十三五”期間，在中央財政支持下，遼寧累計籌措財政專項扶貧資金107.4億元，大力實施了產業、健康、住房、教育、就業“五個一批”精準扶貧工程，培育產業扶貧項目11982 個，5654 個村有資產收益扶貧項目，建成各類產業扶貧基地5221 個，帶動84 萬建檔立卡人口實現增收脫貧；實施城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助對建檔立卡人口全覆蓋，創設了商業醫療補充保險制度；全省81.6 萬建檔立卡人口受益，累計翻建改造建檔立卡戶危房11.7 萬戶，全面實現住房安全有保障；累計幫扶貧困學生14.5 萬名，實現了義務教育階段無人因貧輟學目標；因人施策，推進就業扶貧，幫助23.1 萬建檔立卡人口實現就業。到2020 年底，全省如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下84 萬農村貧困人口全部脫貧，人均純收入達9648 元，15 個省級貧困縣全部摘帽，1791 個貧困村全部銷號，歷史性消除了絕對貧困，脫貧攻堅取得重大決定性成就。

2.優先發展教育事業。遼寧不斷加大財政教育投入規模，僅2022 年就投入資金48 億元，支持優化學前教育資源配置，完善城鄉義務教育經費保障機制，改善普通高中辦學條件；投入資金23.6 億元，支持高等教育高水平高質量發展和職業教育實用高效發展，完善以績效為導向的高職院校生均撥款制度，支持國家級、省級高職學校和專業群建設，有效促進了教育高質量發展。

3.加強社會保障體系建設。遼寧省財政完善城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度，推進實施養老保險省級統籌，僅2022 年就籌措資金45.9 億元，將城鄉低保平均標準分別提高3.1%和10.6%，將城鄉特困人員基本生活平均標準分別提高1.4%和4.6%，有效支持了社會保障事業發展。

4.支持健康遼寧建設。支持建立基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系，全省基本公共衛生服務經費標準提高到每人每年79 元，城鄉居民基本醫療保險財政補助標準提高到每人每年580 元。新冠疫情防控期間，僅2020 年就投入防控資金70.8 億元，對存在困難的市縣予以資金調度等支持，確保人民群眾不因費用問題而不敢就診、各地不因資金問題而影響醫療救治和疫情防控，同時籌措資金3.9 億元，支持提升重大突發公共衛生事件應急處置和救治能力。

（七）強化財政管理

1.保障財政平穩運行。近年來，中央對遼寧的轉移支付規模不斷增加，“十三五”時期中央財政累計下達遼寧補助資金1.3 萬億元，是“十二五”時期的1.5 倍。2020 年，遼寧獲得的中央補助收入為3035億元，在全國排第13 位，在東部九省排第2 位。2022 年，遼寧爭取的中央財政轉移支付資金為3222億元，比上年增長22.3%；爭取到企業職工基本養老保險全國統籌調劑資金844.3 億元，規模居全國第一。同時，深入落實遼寧省政府兜牢“三保”底線工作方案，對縣區預算編制進行審核，確保基層“三保”支出不留缺口；對基層財政運行實施動態監控，加強庫款調度；強化應急機制，設立省級“三保”應急資金20 億元，對重點關注和預警提示地區給予支持，確保基層財政平穩運行。

2.用好東北振興專項轉移支付。2019 年，中央財政設立了東北振興專項資金，用于支持東北振興重點領域。遼寧始終將提高資金使用成效放在突出位置，2019 年—2023 年共計獲得139.3 億元，主要用于支持提升科技引領創新能力、工業制造業高質量發展、招才引智和人才隊伍建設、旅游業發展、高水平開發開放、緩解小微企業和“三農”融資難融資貴問題、構建區域協調發展新格局、農業保險保費補貼、遼河退耕（林）還河生態封育等，優化了經濟結構，增強了發展動能。

3.積極運用專項債券推動振興發展。在中央財政支持下，積極發揮新增債券逆周期調節作用，2020年新增債發行規模大幅度增加，全省組織發行409.5億元，支持項目198 個，總投資1800 余億元，新增債券發行規模比上年增加202 億元，增長97%。2022年，全省組織發行新增債券462.6 億元，有力支持了交通基礎設施、醫療衛生等領域項目建設。同時，遼寧省財政不斷強化項目“申報庫、儲備庫、發行庫”建設，切實發揮了債券資金穩投資、促增長的積極作用。

4.支持防范化解重大風險。一是防范化解債務風險。建立覆蓋債務管理全過程、風險防控全方位的常態化閉環管理制度體系，在全國率先搭建“銀政企”對接交流平臺，統籌各類資金、資產、資源，妥善化解存量，堅決遏制增量，逐步緩釋債務風險。二是防范化解養老金發放風險。近年來，中央財政對遼寧的企業養老保險補助不斷增加，為遼寧養老金按時足額發放提供了堅強保障。遼寧省財政會同相關部門，強化企業養老保險基金收支管理，落實基金缺口省市分擔機制，全力以赴籌措資金，加大財政補助力度，并統籌調度各類資金，確保了全省企業養老金按時足額發放。三是支持金融改革化險。在中央財政大力支持下，遼寧省財政全力支持金融改革化險，做好金融專項債發行相關工作，加強對地方金融機構的財會監督，保障了各項改革化險工作的順利推進。

三、遼寧全面振興面臨的現實問題

（一）產業結構不盡合理，新舊動能轉換相對滯后

1.傳統產業占比高，產業轉型升級速度慢。2022年，裝備、冶金、石化三大支柱產業規模以上工業增加值總量占全省的75.3%，傳統產業占比仍較高。2017 年—2022 年遼寧裝備制造業占規上工業比重由32.0%降至27.2%，石化產業占比由26.8%升至33.6%，冶金工業占比由10%升至14.5%，總體來看傳統產業結構優化不明顯（見圖1）①因遼寧統計局未公布2021 年各類產業工業增加值占比數據，故圖1中無2021 年數據。。遼寧產業轉型升級過程中，受地方財力所限，行政推動手段居多、財力支撐不足。與此同時，政府和企業主體對傳統動能的技術改造投入還有不足，以2020 年為例，遼寧改建/技術改造投資總量在全國排第24 位，與全國平均水平相差較大。

圖1 2017 年—2022 年遼寧省傳統產業規模以上工業增加值占比（%）

2.新興產業總體規模依然偏小，對經濟支撐有限。近年來，遼寧高技術制造業增長較快，但規模偏小。2021 年高技術制造業增加值增長12.9%，遠高于同期裝備制造業工業增加值8.1%的增速，但低于全國高技術制造業增加值增速的18.2%。數量上，遼寧高新技術企業數量少、規模小。截至2020 年底，遼寧規模以上高新技術企業共508 家，與廣東規模以上高新技術企業10670 家相比，僅為其1/20。從占比上看，遼寧高技術制造業增加值占規模以上工業比重在7%左右，但該指標的全國平均水平在15%左右，即使考慮到近兩年占比會有小幅提升的情況，遼寧也低于發達地區，對經濟的支撐和拉動作用有限。

（二）創新能力持續下降，市場主體活力不足

1.創新能力不斷下降，與其他省份間差距不斷拉大。據《中國區域創新能力評價報告》，遼寧創新能力在全國處于中下游水平，2010 年之前的10 年基本穩定在全國前10 位，2010 年后全國排名不斷下滑，2016 年后穩定在第17 位左右，2021 年遼寧創新能力在全國排名第20 位。遼寧研發投入居于全國中上游，但投入的產出效果不顯著。從研發投入強度指標來看，2020 年，遼寧研究與試驗發展（R&D）投入強度為2.19，位居全國第11 位，規模上排名全國第15 位。2016 年以來，遼寧關注到研發投入較低問題，逐步增長了政府研發投入資金規模，研發投入強度有所提升，但投入的產出效果還不夠明顯。同時，遼寧科技創新能力不僅低于廣東等發達省份，且低于湖北、安徽等中部省份，差距不斷擴大。2003 年—2019 年，遼寧創新能力排名與廣東差距從5 名擴大至16 名，與湖北相比差距從6 名擴大至10 名，與安徽相比由先于安徽10 名到落后安徽9 名。

2.科技創新型企業主體少，創新效益不高。研發機構、高等院校和企業是科技活動的執行主體，其中企業是技術創新主體，創新主體數量的增加在提升高科技產業發展水平、拉動經濟增長方面發揮著重要作用。遼寧2005 年—2019 年間科技創新主體數量增長了3.1 倍，遠低于全國的9.4 倍，有科技活動的企業數①此處企業數量為國家級高新區企業數量，數據來源于《中國科技年鑒》。增量小是主要原因。2005 年—2019 年全國有科技活動的企業數量共增加11.8 萬家，其中遼寧增加了1328 家，而廣東增加了1.9 萬家。創新型企業數量少、規模小，承接科技成果轉化能力弱，不利于科技成果的產業化，導致雖然具備研發機構和高校資源優勢，但科研成果多異地轉化，本地化轉化數量少，呈現“墻里開花墻外香”的狀況。

3.市場主體活力還需提升，市場環境還有改善空間。“十三五”時期，遼寧雖通過落實減稅降費政策、改革市場準入制度、深化商事制度改革等不斷優化營商環境，但相比發達省份甚至安徽和陜西等中西部省份，市場主體活力還需進一步提升，市場環境還有改善空間。截至2020 年，遼寧全省存續市場主體405.6 萬戶，低于同期廣東的1384.85 萬戶、安徽的580.38 萬戶、陜西的420.7 萬戶②陜西省數據為截至2020 年9 月數據；安徽省數據為截至2020 年11 月數據。數據來源于各省份市場監管局官網。。與2015 年相比，廣東市場主體數量相比遼寧從2.8 倍擴大至3.4倍，安徽則是從數量大體相當擴大至遼寧的1.4 倍。可見，無論是與發達省份還是與中西部省份相比，遼寧市場主體規模都存在一定的差距。同時，企業類市場主體占比相對較低。企業類市場主體占比低意味著市場主體“正規軍”比例低，基礎弱，越是經濟活躍地區市場主體中企業類占比越高，最高的是上海，超過八成，其次是北京，超過七成，廣東也超過四成，而遼寧企業類市場主體占比2020 年為26.7%。

（三）人口老齡化嚴重，人才緊缺與社會保障壓力并存

1. 人口老齡化程度高。遼寧已于2017 年進入“深度老齡化社會”。2020 年第七次人口普查顯示，遼寧65 歲及以上老年人口741.7 萬人，占總人口的17.4%，同2010 年的“第六次人口普查”相比，老齡化程度由2010 年居全國第4 位上升至全國首位。據遼寧省統計局相關報告分析，2030 年全省60 歲及以上老年人口數量將會增至1300 萬人左右，隨后增長速度將有所減緩，但增長勢頭將會一直持續到2040 年前后，預計60 歲及以上人口數量的峰值可能達到1400 萬人左右，規模龐大。

2.人才總量不足且高端人才短缺。遼寧雖在推進老工業基地振興過程中，制定出臺了一系列人才政策，取得了一定積極成效，人才外流勢頭得到有效遏制，且個別行業、企業、地區還出現了人才回流現象，但總體上，人才發展尚不能滿足振興發展需要，第二產業缺乏人工智能、高端裝備制造、集成電路等前沿領域行業人才，第三產業新興的軟件外包、信息服務、金融保險、現代物流等行業人才缺口大。

3.社會保障壓力大。基本養老保險基金保費收入增長乏力，收支缺口擴大。遼寧城鎮職工基本養老保險保費收入從2009 年的524.6 億元增加到2020年的2470.6 億元，其增速2011 年后呈現明顯下降態勢，伴隨著未來城鎮職工基本養老保險單位繳費比例的下調以及人口的老齡化，基金保費收入增長乏力；遼寧城鎮職工基本養老保險基金支出從2009年的647 億元增加到2020 年的2548.1 億元，增速相對平穩。在基本養老保險保費收入出現負增長，而支出增速剛性不變的情況下，養老保險基金還存在較大的支出壓力。

（四）區域協同不夠，沈大輻射帶動作用不強

1.沈大綜合經濟競爭力下降，省內吸附作用大于帶動作用。只有大城市能級發展到一定程度，對中小城市的影響才會由吸收轉化為輻射。與全國主要城市相比，沈陽、大連的綜合競爭力不夠，輻射能力有限。根據歷年“中國城市競爭力排行榜”，沈陽排名由2010 年的第16 名下滑至2019 年的第87名，大連排名由2010 年的第8 名下滑至2019 年的第63 名，不僅與北上廣深等一線城市差距加大，與合肥、西安等中西部城市差距也在拉大。同時，沈陽、大連主導產業發展速度趨緩，產業帶動能力弱。以機床行業為例，2010 年以來，遼寧機床行業發展速度趨緩，整體呈現負增長態勢，行業發展速度落后于全國和遼寧GDP 增速，并多次出現負增長，龍頭企業沈陽機床、大連機床舉步維艱。機器人、航空制造等高新技術產業發展雖快，但產業規模小、比重低，不足以替代傳統產業支柱地位，經濟拉動作用小。

2.區域地位下滑，區域經濟實力弱化。沈陽都市圈、沿海經濟帶①根據《遼寧省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，沈陽都市圈包括沈陽、撫順、鞍山、本溪、遼陽、阜新、鐵嶺7 市；沿海經濟帶包括大連、營口、丹東、錦州、盤錦、葫蘆島6 市。經濟聚集能力較弱，區域生產總值在東北和全國的經濟占比持續下降。其中，沈陽都市圈各市地區生產總值占東北和全國比重從2006 年的27%和2.4%下降至2020 年的20.5%和1.0%；沿海經濟帶各市地區生產總值占東北地區比重相對穩定，占全國比重從2006 年的2.1%下降至2020 年的1.2%，與長三角、珠三角等城市群相比差距較大。分階段看，與區域發展戰略相對應，在“十一五”“十二五”時期中心城市優先發展階段，沈陽都市圈、沿海經濟帶在東北和全國GDP 占比呈上升態勢；“十三五”時期隨著區域均衡戰略的推進，遼寧兩大經濟區域在東北及全國占比呈下降態勢，雖然2017 年針對區域發展出臺的三年行動計劃小幅扭轉了兩大經濟區域在東北區域中的地位，但并未改變持續下降的趨勢。②洪丹丹，成丹，司亞偉.新發展格局下發揮沈陽、大連輻射帶動作用及其相關財政政策優化[J].地方財政研究，2021（9）.

（五）綠色發展優勢發揮不充分，生態環境建設任重道遠

1.經濟發展方式仍較為粗放，能源消耗量大。遼寧是重化工業大省，也是能源消耗大省，盡管東北振興戰略實施以來工業結構有所調整，但無論是消費總量還是結構，問題依然比較突出。一是能源消費總量一直高于全國平均水平。從萬元GDP 能耗指標來看，自2003 年首輪東北振興戰略實施以來該指標一直高于全國平均水平。二是能源結構亟須調整優化。遼寧能源消費結構以石化為主，2019 年石化能源消費占比為89.5%，清潔能源的天然氣和電力消費無論從占比還是從增幅上都低于全國平均水平。三是高耗能產業占比高。自2015 年起，遼寧六大高耗能行業工業總產值占規模以上工業比重不降反升。工業結構偏重，能源利用效率不高，使節能降耗面臨巨大壓力。單位GDP 能耗和二氧化碳排放量下降比例不高，能耗雙控嚴峻。

2.工業污染狀況未根本改善，生態環境建設任重道遠。重化工業比重仍居高不下，單位工業增加值“三廢”排放量均高于全國水平。工業廢水排放量較大，遼寧每萬元工業增加值廢水排放量雖然從2003 年的34.9 噸下降至2019 年的3.4 噸，但仍高于全國平均水平的2.4 噸。工業廢氣排放方面，2003年—2015 年，每萬元工業增加值廢氣排放量高于全國平均水平，且與全國相比，沒有呈現逐年遞減的發展趨勢。2016 年—2019 年，統計指標有所調整，每萬元工業增加值主要污染物排放量總和超過全國平均水平的2 倍。工業固體廢物方面，產生量大、綜合利用率低。一般工業固體廢物產生量長期以來一直位居全國前列，2015 年占比重高達9.9%，全國排名第2 位，盡管自2016 年起比重和排名有所下降，但仍居于高位。

（六）財政收支壓力較大，保平衡、防風險任務較重

1.財政收支處于緊平衡狀態。受“營改增”、減稅降費、新冠病毒感染等影響，財政收入增速有所放緩。遼寧財政收入全國排名從2013 年的第7 位降至2022 年的第18 位。與此同時，基層“三保”、養老金等剛性支出需要財政做好資金保障，落實積極的財政政策需要財政保持必要的支出強度，地方財政在收入和支出兩方面都承受著較大的壓力，處于緊平衡狀態。

2.地方政府債務風險化解還需持續推進。近年來，遼寧部分地區尤其是基層財政化債壓力較大，雖然經過多方努力債務情況有所改善，風險指標趨好，但由于目前進入還債高峰期，債務利息負擔較為沉重。雖然債務風險總體可控，但也面臨著兩難選擇，一方面，化債任務沉重，新增債務受限；另一方面，償債支出壓力巨大，帶來了更高的資金成本和遠期壓力。

四、財政支持遼寧全面振興的路徑思考

（一）尊重發展規律，形成良好預期

長期以來，老工業基地的傳統產業衰退是世界各國普遍存在的一個客觀現象，東北地區也不例外。但遼寧等東北地區擁有一批關系國民經濟命脈和國家安全的戰略性產業，資源、產業、科教、人才、基礎設施等支撐能力較強，具有較大的發展空間和顯著的發展潛力。

當前，推進遼寧全面振興，應充分尊重社會發展的自然規律和經濟發展的內在規律，有效適應和把握產業、人口、自然資源等方面的趨勢性特征，既要注重發揮比較優勢，增強發展自信，又要避免急于求成，把長期目標短期化、系統目標碎片化。

財政必須明確自身定位，保持戰略定力，堅持久久為功，有效發揮職能作用，切實把推進東北全面振興作為一項長期戰略部署，建議中央財政保持對遼寧等東北地區的財政投入強度，加大稅收、轉移支付、專項獎補、產業基金、政府債券等方面的支持力度，支持形成全國各地、社會各界看好東北、建設東北的穩定發展預期和成效。

（二）堅持系統觀念，強化頂層設計

黨中央、國務院實施新一輪東北振興戰略是提升產業國際競爭力、形成新的經濟支撐帶、完善對外開放布局、確保國家糧食安全、打造北方生態屏障的一項重大戰略部署。完善財政政策支持遼寧等東北地區全面振興，必須站在全局高度上，從系統觀念出發，加強頂層設計，科學謀劃、統籌推進相關工作，做到全局和局部相統一、當前與未來相協調、整體推進和重點突破相銜接。

首先，要堅持全國一盤棋，調整改進財政支持政策時，注重東北全面振興與“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等重大戰略之間的互動銜接，積極將其他戰略實施過程中的先進經驗做法推廣到遼寧，將其他地區取得良好成效的政策措施復制到遼寧。

其次，要統籌好當前和長遠，多用財政手段做打基礎利長遠、理舊賬補短板、防風險守底線的事，運用財政政策促進央地協同聯動，全面協調推進經濟社會改革發展各項工作，發揮財政引導帶動作用，通過資金籌措、政策組合、制度協同等，支持遼寧等東北地區在財政制度創新上開展先行先試。

礦用超聲波物位傳感器用于測量原煤倉中的煤位，通過測量發射到接收的時間差，來計算煤位距離倉頂的距離，用以有效的了解原煤倉的儲量，提高原煤倉的利用率，防止了煤位超標造成的事故也避免了不必要的資源浪費。測量的距離通過LED數碼管顯示，直觀并且方便記錄。

（三）堅持精準發力，確保落地見效

制定實施財政政策支持遼寧等東北地區全面振興，要深入貫徹落實中共中央、國務院關于積極的財政政策的部署，著力提高政策精準性、靈活性、有效性。財政政策具有“牽一發動全身”的引導帶動作用，特別是在當前遼寧財政經濟企穩回升，但收支平衡吃緊的時候，更要注重找準政策發力點，提高支出精準度，科學區分輕重緩急，不撒“胡椒面”。

要針對經濟循環和產業發展的全過程、財源建設和財政資金使用的全鏈條、企業發展和項目推進的全周期，準確判斷發展堵點、斷點和難點，進而有針對性地提出財政支持政策措施。比如財政支持科技創新，要搞清楚是缺少公共平臺還是缺少設備和人才；是遇到了“卡脖子”技術還是成果轉化受阻，然后有的放矢，靈活選取獎補、貼息擔保、投資基金等政策工具，明確支持方向和重點，靶向破解難題。同時，還要進一步強化責任落實，將各項財政政策認真細化成實際舉措，一項一項加以落實。

五、財政政策支持遼寧全面振興的政策建議

（一）大力實施創新驅動發展，支持新技術為產業賦能增效

遼寧產業門類齊全，創新資源豐富，要深入貫徹創新發展理念，堅持創新驅動，支持全面塑造振興發展新優勢。

1.支持建設具有全國影響力的科技創新中心。一方面，要按照國家部署落實好研發費用加計扣除等政策，加快引育壯大科技性中小企業群體，激發企業自主創新活力。另一方面，要多方籌措資金，加大科技專項等資金投入力度，支持組建實質性產學研聯盟，以“揭榜掛帥”等方式開展關鍵核心技術攻關，發揮遼寧在新材料、精細化工、高端裝備制造、半導體芯片制造設備和工業基礎軟件等領域的產業底蘊和科技優勢，解決一批“卡脖子”難題；支持遼寧材料實驗室等科技創新平臺建設，加快建設一批中試基地，促進科技成果本地產業化，為構建良好的創新生態提供財政支撐；支持科技管理職能轉變，推進科研院所改革，給予科研單位更多自主權，賦予科研人員更大自主權限，鼓勵科研人員多出高質量研究成果。

2.支持加快數字遼寧建設。強化財政政策導向，圍繞數字遼寧智造強省專項等加大投入力度，傾力發展數字經濟，充分發揮產業數字化的場景資源優勢和數字產業化的數據資源優勢，推動數字經濟和實體經濟融合發展，催生新產業新業態新模式。支持打造數字經濟發展環境，強化數字科技創新、加快新型基礎設施建設。以數字賦能倒逼改革、激活創新，支持實現遼寧“數字蝶變”。加大對數字政府、數字社會建設的支持力度。

3.支持加快智造強省建設。管好用好數字遼寧智造強省、優質企業培育等方面的專項資金，通過資金獎補、貸款貼息等方式，精準確定支持領域和關鍵環節，著力推動項目謀劃、儲備和實施，支持做好“結構調整”三篇大文章，改造升級“老字號”，用人工智能等新一代信息技術為裝備制造等產業賦能增效，深度開發“原子號”，對石化、冶金等產業實施一批補鏈、延鏈、強鏈重點項目，培育壯大“新字號”，強力推進戰略性新興產業、高技術產業發展。

（二）優化營商環境，支持培育壯大市場主體

推進遼寧全面振興，需要持續改善發展環境，堅定不移構建高水平社會主義市場經濟體系，真正讓市場在資源配置中起決定性作用，培育壯大各類市場主體。這就要求我們著力完善財政政策，提高財政治理能力和水平，更好發揮政府作用，讓市場主體活力迸發出來。

1.進一步優化營商環境。完善財政政策，通過做好預算安排、加大資金投入等方式，支持深化“放管服”改革，解決市場主體辦事不方便、法治環境不優、誠信缺乏的問題，不斷降低制度性交易成本，支持數字政府建設，提升政務服務水平，依法保護市場主體權益，健全社會信用體系，使“人人都是營商環境、個個都是開放形象”的理念成為社會共識，將打造“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居的一流營商環境”變成一致行動，支持加快形成發展生態全面優化的良好預期。

2.落實減稅降費政策。減稅降費是近幾年積極的財政政策的主要內容，也是為市場主體紓困減負的重要舉措。要把減稅降費作為激發遼寧市場主體活力的重要“先手棋”，用政府收入的“減法”，換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”，通過減稅降費來推動全面振興。要細化、實化落地措施，堅決落實國家出臺的各項減稅降費政策，嚴肅財經紀律，加強非稅收入管理，遏制亂收費現象，確保財政收入質量，讓減稅降費的真金白銀切實落到企業、惠及個人，更好實現“放水養魚、水多魚多”的良性循環。

3.發揮政府性融資擔保作用。加大財政資金投入，持續壯大地方政府性融資擔保機構的資本實力，完善融資擔保體系建設，集中力量支持重點擔保機構做大做強。要注重精準施策，優化政策安排，重點支持小微企業和“三農”主體發展，著力化解中小微企業融資難融資貴問題。此外，要進一步發揮政府采購合同融資功能，依托政府采購，對接金融機構，為相關市場主體提供融資便利。

（三）完善財稅支持政策，打造人才和勞動力聚集“洼地”

對于遼寧而言，高素質的人才和適齡的勞動力人口都是非常重要的發展要素。制定政策、謀劃項目、安排資金時，要始終將集聚人口、吸引人才作為其中的一個重要因素加以考慮。

1.支持深入實施“興遼人才計劃”。加大財政投入力度，管好用好人才專項資金，統籌兼顧增量人才和存量人才，調動企業引才、用才主體作用，加大科技人才培育力度，以人為本推進科研院所改革，支持“興遼英才計劃”各項政策措施落到實處。

2.支持促進更加充分更高質量就業。強化就業優先導向，完善就業補助資金分配辦法，統籌使用就業補助資金、失業保險基金等各類資金，支持重點群體就業、職業技能提升等各項就業政策落實落細落到位，提升遼寧就業環境質量，切實增強對勞動力人口的吸引力。

（四）做強“沈大”雙核，增強發展平衡性協調性

實施區域協調發展戰略是貫徹新發展理念、推動遼寧全面振興的重要抓手。財政政策要進一步支持區域經濟布局優化，推動“一圈一帶兩區”區域發展戰略破題起勢，促進區域協調發展。

1.加強政策協同。財政政策要做好與區域政策的銜接互動，通過加強省級統籌和總體設計，完善工作推進機制，支持各地區發揮各自的比較優勢，注重打破空間上的條塊分割，按照一圈、一帶、兩區的布局制定財政政策，同時，要引入競爭機制，按照資金跟著項目走的原則安排財政資金，支持形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

2.發揮沈大輻射帶動作用。加大財政支持力度，加快建設沈陽現代化都市圈，支持沈陽創建國家中心城市，加快“一樞紐四中心”建設，著力形成新興產業策源地，帶動沈陽都市圈加快建成新型工業化示范區、東北振興發展重要增長極；推動以大連為龍頭的沿海經濟帶高質量發展，支持大連加快發展海洋經濟，建設成為東北亞海洋強市，強化制度型開放，帶動遼寧沿海經濟帶建成“兩先區一高地”。同時，按照“一圈一帶兩區”戰略要求，支持遼西融入京津冀協同發展戰略先導區建設，發揮就近優勢打造遼寧開放合作的西門戶和新增長極；支持遼東綠色經濟區發展，加強重點生態功能區建設，逐步完善財政生態補償制度。

3.支持縣域經濟高質量發展。綜合運用財政政策工具，大力支持縣域經濟發展，建立健全大中城市帶動縣域發展、縣域促進大中城市繁榮的利益共享機制。在財政資金使用等方面放權賦能，激發縣域發展活力。擴大縣域經濟發展專項資金規模，加大開發性金融和政策性金融支持力度。

4.支持鄉村振興。統籌做好政策和資金保障，保持財政資金投入總體穩定，繼續支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，重點支持脫貧地區特色產業可持續發展和鄉村振興重點幫扶縣建設，確保不發生規模性返貧。要加大投入力度，支持藏糧于地、藏糧于技戰略深入實施，切實履行好維護糧食安全的政治使命。

（五）支持維護生態安全，進一步鞏固提升綠色發展優勢

深入貫徹落實習近平生態文明思想，完善財稅支持政策，強化財政支撐和保障，推動有為政府和有效市場更好結合，切實發揮市場機制在生態文明建設中的重要作用，積極推進綠色發展、循環發展、低碳發展，大力推動美麗遼寧建設，支持筑牢生態安全屏障。

1.支持碳達峰碳中和的穩步有序推進。堅持目標導向，在新增債券項目安排上，嚴格控制“兩高”項目盲目上馬，在政府采購領域，加強綠色低碳產品采購。

2.支持深入打好污染防治攻堅戰。健全財政支持污染防治保障機制，堅持方向不變、力度不減，延伸深度、拓展廣度，積極推進散煤治理、北方地區清潔取暖、遼河流域水污染防治、大伙房水源綜合治理等重點工程。

3.支持生態環境改善。努力爭取國家政策和資金支持，積極參與生態環境保護領域國家競爭立項和試點示范。同時，加大財政資金統籌力度，支持推進綠滿遼寧工程，實施遼河流域山水林田湖草沙一體化保護修復等，支持推進水潤遼寧工程，統籌推進遼河治理等。

4.繼續完善生態補償機制。統籌利用好國家和地方重點生態功能區轉移支付資金，進一步完善河流斷面水質污染橫向補償政策，擴大補償斷面范圍，優化補償指標體系，強化水質數據核定，構建起流域保護和治理的長效機制。

（六）樹牢共享發展理念，切實保障和改善民生

支持民生事業發展，向來都是財政的重要職責。要深入貫徹落實共享發展理念，堅持以人民為中心，突出保基本、兜底線，提高基本公共服務均等化水平，持續增進民生福祉，找準共同富裕場景中的財政切入點。

1.支持擴大中等收入群體。發揮財政政策導向作用，堅持效率優先、注重公平，完善收入分配制度，千方百計增加城鄉居民收入，健全企業工資增長機制，穩步提高機關事業單位職工工資收入，增加居民財產性收入。

2.推動完善社會保障和服務。做好企業職工基本養老保險全國統籌對接，確保養老金按時足額發放。健全城鄉居民基本養老保險待遇和基礎養老金正常調整機制，穩步提高城鄉居民基本醫療保險和基本公共衛生服務財政補助標準。完善積極生育支持政策。支持民生兜底保障和遇困群眾救助，努力做到應救盡救、應助盡助。

3.支持建設高質量教育體系。持續鞏固城鄉義務教育經費保障機制，支持有序推進“雙減”工作，支持學前教育優質普惠、職業教育實用高效、高等教育內涵式發展。統籌協調人才和就業政策，加大財政投入支持一流大學和一流學科建設，打好政策“組合拳”，培育高素質人才，推動科技創新，進而實現核心競爭力的有效提升。

4.支持實施健康遼寧行動。持續深化醫藥衛生體制改革，加強臨床重點專科和中醫藥服務體系建設，支持公立醫院高質量發展。支持完善重大疫情防控救治體系，做好常態化疫情防控經費保障，確保公共衛生安全。

（七）防范化解風險，確保財政可持續發展

防范化解重大風險，牢牢守住不發生系統性風險的底線，是遼寧全面振興的重要保障，必須長期堅持，一抓到底。

1.堅決兜牢基層“三保”底線。要把保障縣區財政平穩運行作為一項重要政治任務來抓，堅持穩字當頭、穩中求進，緊扣地方實際，落實落細基層“三保”各項兜底措施。要加大財力下沉力度，省級財政將中央財力性轉移支付絕大部分分配給市縣，市縣財政切實承擔起責任，足額優先保障“三保”支出。要依托預算管理一體化系統，加強國庫庫款點對點精準調度，做好應急處置，確保不出問題。

2.積極防控債務風險。管好政府舉債的“前門”，堵住違規融資的“后門”，切實做到債務風險可測、可防、可化、可控。有效遏制新增債務，加強監控，識別風險，做好評估通報、約談問責，防止違規舉債融資形成新增。穩妥處置存量債務，分類推進融資平臺公司市場化轉型，持續優化債券期限結構，合理匹配債券發行期限，降低發行成本，防范集中兌付風險。提升應急處置能力，排查預警“爆雷”風險，加強與網信部門合作，及時應對負面信息。

3.支持有序推進金融改革化險。落實中央財稅支持政策，進一步規范不良資產清收處置行為，助力農信機構和城商行改革穩步推進。加強對地方金融企業的財會監督，健全完善地方國有金融資本管理的“四梁八柱”，防止金融風險財政化。

（八）深化改革管理，提升財政治理效能

財政職能作用的有效發揮，要求持續規范財政管理，進一步強化財政監督，從而實現財政治理效能的穩步提升，切實發揮出財政的國家治理基礎和重要支柱作用，推動遼寧全面振興。

1.完善省以下財政體制改革。進一步深化省以下財政體制改革，在明確省以下財政體制改革總體要求、改革原則及改革目標的基礎上，優化省以下財力分配格局，規范收入分享方式，切實強化重大任務的財力保障。

2.加強財政資源統籌。跨年度統籌各方面財力，強化“四本預算”有效銜接，積極盤活存量資金，落實積極的財政政策，保持必要的支出強度，加快財政支出進度，優化支出結構，加強預算績效管理，強化重大戰略任務財力保障，堅持黨政機關過緊日子。

3.加快數字財政建設。加快數字財政建設，深入推進預算管理一體化系統建設，利用信息技術加強財政收入、資金支付、運行風險監控和大數據分析，整合決算、財務報告、政府采購、資產等系統，提高財政數字化服務水平。

4.嚴肅財經紀律。加強財會監督，從收支預算、國庫、資產、債務等領域開展財經秩序專項整治，發現問題堅決整改，嚴肅追責問責，切實把財經紀律嚴起來。

5.提升管理水平。提高財政“精算、精管、精準、精細”水平，全面梳理現有財政政策和專項資金，修訂完善有關制度辦法，調整優化工作流程，抓實抓細業務環節。強化國有資本管理職責，加強國有資本收益管理，強化國有資本經營預算執行監督，充分利用國有資本收益為國資國企改革提供資金保障。建立財政承受能力評估制度，對重大政策、重大政府投資項目等實施財政承受能力評估。