清江流域綜合治理的對策
——湖北省長陽土家族自治縣的實踐探索

課題組

湖北省第十二次黨代會明確提出，流域綜合治理要守住安全底線、統籌四化同步發展。 《湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要》 將清江流域確定為一級流域。做好清江流域治理，對提升湖北省流域綜合治理水平、確保一江清水永續東流、推動長江大保護和長江經濟帶高質量發展具有重大作用。湖北省長陽土家族自治縣（以下簡稱“長陽”）是清江流經的重要流域區，近年來，長陽堅持以習近平生態文明思想為指導，以“生態優先、綠色發展”為導向，圍繞“最美清江畫廊、最美幸福土家、最美‘兩山’價值轉化示范區”進行了一些有益的實踐探索，為深入推進清江流域綜合治理提供了經驗。

一、長陽在清江流域綜合治理中的主要做法

（一）以做好頂層設計為先導

一是劃分治理單元，形成分級傳導機制。在省市劃定的一二三四級流域片區基礎上，突出以共同締造理念推進小流域綜合治理，劃分8 個五級小流域，形成“三級流域強管控、四級流域重實施、五級流域抓落實”的傳導機制。二是設計治理目標，明確治理任務清單。出臺《清江流域（長陽段）綜合治理實施方案》 《以共同締造理念助推小流域綜合治理工作方案》 《重要河流流域綜合規劃》等，與城市發展規劃、國土資源規劃、產業規劃相協調，把生態立縣體現到規劃中。三是壓實各方責任，共守流域安全底線。統籌推進“五水共治”“三長共管”，水利、農業農村、發改、環保等多部門聯動，實施清江干流及其支流系統治理，破解“九龍治水水不治”的難題。

（二）以多元主體參與為基礎

一是“三輪驅動”聚合力。發揮黨委的領導作用。實施“小流域大黨委”制，組織“大黨委”成員討論決定區域內關于流域綜合治理的重大問題，政府部門引導抓落實。發揮人民群眾的關鍵作用。堅持黨的群眾路線，依靠人民群眾開展流域治理工作，引導人民群眾積極投入到能源轉型、飲水工程、綠色產業和美麗家園建設中。發揮市場主體的推動作用。在推動四化同步發展尤其是培育壯大流域特色產業中，通過市場主體主動對接宜昌自貿片區，依托中歐班列等運輸載體，搭建農產品跨國展示和交易平臺，搶占國外市場。二是區域協作促聯動。積極探索區域合作，深度融入長江經濟帶、“一帶一路”和“雙循環”發展戰略。長陽縣政府與五峰縣政府簽訂清江一級支流天池河流域橫向生態保護補償協議；縣人民法院與清江沿線法院簽訂環境資源審判協作框架協議，深化區域司法協作，共護一江清水。

（三）以抓好價值轉化為核心

一是建立轉化評價體系。按照物質供給、調節服務以及文化服務三個類別梳理全縣全量生態產品，研究制定長陽生態價值實現實施方案，建立生態產品價值實現體系。明確提出以GEP（生態系統生產總值，也稱生態產品總值）作為評價政府績效的主要指標，建立生態價值產品全目錄清單，核算長陽GEP 總值，制定推進生態價值增長的具體措施，建立“GEP+GDP”雙增長的高質量發展模式。二是實施綠色轉化行動。深入實施長江經濟帶降碳減污擴綠增長十大行動，探索生態優先、節約集約、綠色低碳發展的長陽實踐，建設國家低碳城市試點縣。積極穩妥做好“雙碳”工作，完善低碳政策體系，建立減污降碳激勵約束機制，有序推進能耗雙控向碳排放雙控轉變。三是挖掘人文資源價值。深入推進縣域“非遺”資源調查，進一步完善非物質文化遺產項目及傳承人資源庫，加強“土家族撒葉兒嗬”“南曲”“長陽山歌”等非物質文化遺產傳承創新，聚力文化精品創作，打造具有高辨識度的文化IP，在重點景區開展“土家族撒葉兒嗬”“南曲”“長陽山歌”等文化旅游演藝。

（四）以強化法治護航為保障

一是設立“清江保護日”。2015 年，長陽縣人大通過立法將 9 月12 日設立為“清江保護日”，這是全國首個由縣級人大決定設立的河流保護日，也是湖北首次專門為一條河流設立保護日。經過連續 8 年開展保護日系列活動，增強了人們的護河意識，提升了治水成效。二是制定清江保護法。出臺《長陽土家族自治縣河流保護條例》 《長陽土家族自治縣清江庫區管理條例》 《長陽土家族自治縣生態環境保護條例》 等，亮出綠色安全發展紅線。三是創新司法工作機制。堅持依法行政與檢察執法聯動，首創“河長+警官+檢察官+法官”聯動工作機制，全員全域守護一江清水。構建“水上法庭”，提升司法在流域治理中的效率，通過“水上法庭”快速辦理有關水資源環境類案件，及時有效保護生態環境安全。

二、長陽推進清江流域綜合治理存在的現實難點

（一）守牢安全底線壓力大

一是面源污染治理難。化肥農藥使用量仍然較大，農地膜等“白色污染”在中高山地區部分存在，生豬“規下”養殖戶的糞污治理設施和綜合利用設施不全，“糞污”糾紛在農村糾紛中的占比較高，治理難度較大。二是自然災害隱患大。長陽地勢自西向東傾斜，80%以上是山地，呈高山深谷地貌，生態環境復雜，水土流失問題突出，易發山洪、塌方、泥石流等自然災害，不僅威脅水源涵養功能，而且危及生態安全。

（二）四化同步歷史欠賬多

一是工業化發展滯后。2022 年，長陽三產比例為26.86:23.51:49.63，同期宜昌市三產比例為10.7:44.1:45.2，二產占比低于宜昌市近 21 個百分點。二是城鎮化率低。據全國第七次人口普查，湖北省城鎮化率為 62.89%，宜昌市為 63.77%，長陽僅為33.04%，居全省倒數第一。三是農業現代化程度不夠。農業以種養業為主，產品品牌散、小、雜，且以鮮銷為主，精深加工額極低，農產品加工產值與農業總產值比值為 0.3:1，遠低于宜昌市平均水平1.14:1。四是信息化基礎薄弱。5G、光纖寬帶基礎設施建設滯后，大數據中心機架數量較少，信息技術與三次產業融合不夠。

（三）跨區協同治理不充分

一是流域跨區協作領域有待拓寬。當前的生態保護補償多限于支流，干流保護協作僅限于環境資源審判，在整個流域治理措施共謀、責任共擔、生態共補、經濟共贏、成果共享等方面還需要深入推進。二是生態補償協議約束力不強。長陽縣政府雖然與五峰縣政府簽訂了天池河流域橫向生態保護補償協議，與清江流域多個縣市法院簽訂了環境資源審判協作框架協議，但這種協作是建立在自覺基礎之上，其長效性難以保障。

（四）地方治理特色不鮮明

一是“特色水經濟”開發力度不夠。長陽水資源總量豐沛，水質常年保持在國家Ⅱ類及以上標準，但在水經濟的創新開發上力度不大，尤其在水旅游產品的開發利用上明顯不夠，特色水上體驗、游樂項目缺乏，人水親近互動少。二是河道治理地方色彩彰顯不足。長陽歷史上有水能造紙、水車灌田、索橋過河等歷史文化遺存，也有“河塔鎮水妖”“投石求水”等民間傳說，但在河道治理中創造性建設水景觀、打造歷史景觀不夠，沒有充分做到景觀與河道一體、歷史與現實相融，河道治理的地方特色不鮮明。

（五）保障支撐體系有短板

一是交通網絡輻射不夠。滬渝鐵路橫貫長陽而無列車停靠，對外交通主要以滬渝高速、國省道為主。清江隔斷南北交通，過江通道不足，清江航道也無法滿足交通運輸需求，交通網絡“北強南弱”。四好農村公路覆蓋率低，目前僅建成 155公里，占全縣農村公路 5733 公里的 2.7%。二是地方財力支撐不足。地方工業發展滯后，財政收入水平低，用于流域治理的資金嚴重匱乏。2022年地方一般公共預算收入 6.18 億元，而地方“三保”財政支出近 40 億元，財政自給率僅為15%，財政支持流域治理資金不足，一些先進經驗因資金缺乏而無法在全縣復制推廣。

三、優化清江流域綜合治理的對策建議

（一）加強源頭管控，推進流域安全治理

一是加強農業面源污染管控。種植業方面，推進化肥農藥、農地膜在“零增長”的前提下實現逐年遞減；養殖業方面，強化對農村“規下”養殖戶等重點污染源的監督管理，同時引入市場主體或第三方組織對養殖戶的糞污進行有償收儲，經過無害化處理后以農作物“營養液”的方式輸送到農民的田間地頭，這樣既有效處理了糞污，又實現了對農作物的灌溉和施肥，降低過量使用化肥對水環境造成的危害。二是加強地質災害預警防范。落實“群測群防”機制，提高人民群眾在地質災害防范中的參與度。加強地質災害隱患點巡查，常態化開展地質監測預判，對風險較高的要進行勘查論證、會商研判、安排部署，筑牢風險防范底線。

（二）著眼四化同步，推進流域綜合治理

一是走新型工業化道路。圍繞鈣鋇、水能、風力等特色資源和工業發展基礎，支持華新循環經濟產業園、鈣鋇產業園建設，做“長”綠色材料產業，實現產業聚集；推進抽水蓄能、風力發電、頁巖氣等項目建設，做“寬”清潔能源產業，擴大產業門類；拓展豐潤生物、一致魔芋的發展思路，做“深”特色產品加工，提升產品附加值。二是實施“大縣城”戰略。圍繞“一主三帶五組團”，拓寬城市骨架，推動城鄉統籌發展，為農村人口向城市轉移創造良好的空間環境。推廣板橋鋪移民安置點的做法，在“大縣城”骨架內或鄉鎮集鎮合理選點，有序實施生態移民、建設移民等，逐年推動農村人口向城鎮轉移。三是大力發展農村特色產業。充分利用長陽的自然資源優勢和農業探索成果，推動以精品水果、高山蔬菜、道地藥材、清江魚等地方特色產品為主的各類生產，發揮“土家源”“清江味道”“清江椪柑”公共品牌優勢，探索“區域公共品牌+企業品牌+產品品牌”母子品牌模式，促進特色農產品產加銷一體化和一、二、三產業融合發展。四是加快信息化建設步伐。系統布局數字基礎設施建設，加快數字信息化平臺建設，推動數字孿生共建共享。推進數字產業化和產業數字化，促進數字經濟和實體經濟深度融合，充分發揮數字要素的經濟價值。加快構建智慧環保體系，推進智慧化精準治污，以信息化為支撐服務流域綜合治理。

（三）拓展跨區合作，推進流域協同治理

一是建立智庫聯盟，共商治水之策。推動清江流域各縣市聯動協作，共同建立清江流域生態保護和高質量發展的基礎數據庫，定期發布清江流域生態保護和高質量發展的動態進展，引導流域縣市之間主動協作和共享發展。建立科學的評價機制，避免“一哄而上”和“超前開發”，奏響清江流域協同發展“大合唱”。二是運用經濟杠桿，共出養水之力。爭取省政府的支持，清江流域沿線縣市政府間建立流域上下游生態補償協議，每年共同出資建立生態補償資金，專項用于流域產業結構調整和產業布局優化、流域綜合治理、水污染防治、生態環境保護等。以兩個交接斷面水質達到水環境功能區為基準，經監測確認開展上下游政府間“雙向補償”。三是實施項目聯動，共謀發展之道。在清江全流域布局和發展新能源產業、新材料產業、新型裝備制造業，推進新興產業、清潔能源、綠色農畜產品、生態文化旅游產業發展，實現產業結構綠色轉型升級。鼓勵上中游縣市在下游縣市產業園區投資建設產業項目，形成“飛地經濟”，帶動流域經濟社會均衡發展。四是深化司法協作，共擔護水之責?？偨Y清江流域各縣市法院環境資源審判協作經驗，在省法院的支持下，深化協作共識，增強協作約束力，建立長期協作制度，擴大協作效果。

（四）依托特色資源，推進流域創新治理

一是大力發展特色水經濟。充分發揮傳統的用水供應、水上運輸、水產養殖、水力發電等水經濟形態優勢，推動提檔升級，統籌產業發展和生態保護。積極探索發展節水治污、水生態修復、水數字經濟、水權交易、水文旅文創、濱水休閑康養等水經濟新業態，通過創造性開發水上游樂項目，推進水上旅游產業發展。二是彰顯河道治理地方特色。長陽河道眾多，河道治理要綜合考量生態環境、人文、景觀、歷史等要素，可學習借鑒恩施州宣恩縣的治理經驗，把優化水生態、建造水景觀置入歷史文化元素，把河流打造成特色鮮明的生態之河、景觀之河、休閑親水之河。

（五）補齊支撐短板，推進流域高效治理

一是深入實施大交通戰略。通過構建“五縱四橫”交通干線網絡、增建清江大橋等舉措，實現交通“大動脈”暢通，緩解縣內交通“北強南弱”的現狀。做好農村公路提檔升級工程，逐年擴大四好農村路里程，疏通交通“毛細血管”。提升對外交通質量，爭取沿江高鐵、呼南高鐵在長陽磨市鎮交匯建站，結束長陽無高鐵站的歷史。二是多渠道爭取治理資金。對上積極爭取財政預算內資金支持，用好對口幫扶資金。積極發揮市場作用，通過提高水資源費征收標準、排污權有償使用等途徑籌集補償資金。創新金融手段，探索運用公債、PPP 模式、環境污染第三方治理、環境保護責任險、社會公益捐贈等手段，以及用好財政補貼等方式，吸引和鼓勵各種社會力量參與到流域綜合治理之中。