農村社會組織參與社會治理推進策略研究

周曉改

(中共臨泉縣委黨校 教務室，安徽 阜陽 236400)

農村社會組織孕育、活躍于農村，是農村社會群體基于一定需求自愿組織和成立的具有互助性、服務性、公益性和自治性的社會共同體，以保障農民權益和滿足社會需求為目標，在農村經濟社會發展中發揮重要的協同和促進作用。根據農村社會組織的功能可以將其劃分為多個類型:以促進農村經濟發展為代表的各類專業合作社、生產技術協會等經濟類型組織；以促進農村文化繁榮的書法協會、紅白理事會、廣場舞協會等文化類型組織；以服務農村日常生活的民間糾紛調解組織、愛老敬老協會等服務類型組織。

農村社會組織作為專業服務隊伍，是參與基層社會治理的重要力量。隨著鄉村振興戰略的推進，國家和社會逐步認識到農村社會組織參與基層社會治理，對于鄉村全面振興產生的深層次影響，并多次出臺相關政策保障農村社會組織作用的發揮。2017年，黨的十九大提出，要推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。[1]2018年，鄉村振興戰略實施意見對于多元主體參與社會治理提出了要發揮農村社會組織在服務農民、樹立新風等方面的積極作用。[2]農村社會組織在國家政策的不斷支持和市場的逐步開放下發展空間增大。但是受制于城鄉二元結構的影響，我國農村社會組織相比于城市社區社會組織起步晚、經驗少、活躍性不強，在參與鄉村治理中存在著數量不多、質量不高、定位不清、參與不足等問題。因此，根據城區社會組織實踐經驗，結合鄉村振興背景，分析農村社會組織參與社會治理面臨困境，探究參與路徑，對推進基層社會治理以及鄉村振興意義重大。

1 農村社會組織參與社會治理的功能分析

1.1 農村公共服務的提供者

農村社會組織成員內部多是自然成長起來的“土專家”“田秀才”等鄉土能人、專業社工，具有一技之長，富有創造性思維和前瞻性眼光。他們能為農村公共服務提供高水平的技術指導和方向指引。農村社會組織一方面既是農村公共服務的參與者，另一方面農村社會組織也可以憑借自身力量號召同行團體機構向基層公共服務投資，完善農村公共服務。同時農村社會組織具有的公益性特征，也能保證其在提供公共服務過程中的公平性，因而能夠充分發揮作用。

1.2 農村文明鄉風的引領者

農村發展的不平衡不充分矛盾越來越多地體現為農村文化需求和生態環保方面的不充分。農村社會組織作為自發的隊伍，一方面可通過廣場舞協會、書法協會、歌唱愛好者隊伍等，定期組織開展文藝活動，自發舉辦形式多樣的節日晚會、聯歡晚會，通過文藝活動和自編自拍的作品弘揚文明新風、傳遞社會主義核心價值觀。“在用文化匯聚民心的同時也留住了鄉愁，促進了文明鄉風的形成。”[3]另一方面推進農村移風易俗和環境整治工作開展，可通過組建紅白理事會、民間調節會、環保協會等來助力村集體破除不良習俗，推動農村矛盾解決，樹立文明新風尚。

1.3 農村法治建設的參與者

農村社會組織不但具有許多鮮明特點，如自發性、公益性，而且在調解基層社會矛盾、推動農村法治建設方面作用突出。首先，能助力調解糾紛，保障農民合法權益。農村社會組織能夠為農民表達利益訴求，暢通矛盾化解渠道，提升話語權，有效解決鄰里矛盾、土地產權等問題。其次，農村社會組織也能夠促進基層民主立法，提升農村法治素養，增強法治思維，養成法治意識。通過參與監督村級組織、監督黨務政務村務等各項事項，有效預防基層微腐敗的滋生，健全農村小微權力監督運行體制。

1.4 農村治理活動的承載者

打造共建共治共享的社會治理格局需要社會組織的全面參與，這是“善治”的要求，也是促進治理水平提升的需要。農村社會組織是為了滿足基層民眾的不同需求自發自愿組成的社會組織，因此能真正反映社情民意。農村社會組織從基層民眾現實需求出發，可以打破村委會、村企業、村民以及村社會組織等農村社會治理主體之間的隔閡，積極引導各治理主體發揮各自優勢，靶向精準地參與基層社會治理活動，提高基層社會治理的質量和效益。

2 臨泉縣農村社會組織參與社會治理存在問題及原因分析

2.1 臨泉縣農村社會組織發展概況

臨泉縣位于安徽省西北部，人口231萬，轄28個鄉鎮(街道)、1個省級經濟開發區、1個省級現代產業園，406個村(社區)。根據臨泉縣民政局2021年備案統計數據，農村社會組織數量348個，其中社會團體86個、民辦非企業單位262個。其中以鄉鎮作為業務主管部門的農村社會組織有9個。從近幾年的發展趨勢看，農村社會組織數量逐年遞增、規模逐年擴大。經過走訪，臨泉農村社會組織大致包含有:經濟發展類如“兄弟果蔬協會”、公益服務類如“新時代文明實踐支援服務隊伍”和“軍嫂調解委員會”、娛樂文化類如“樂和家園”和“釣魚協會”等。從2018年以來，隨著新時代文明實踐工作的提出和倡導，新時代文明實踐志愿者隊伍逐漸擴大。2020年，又因疫情防控的需要，農村公益性組織慈善基金會逐漸成立和發展，農村志愿者服務隊伍進一步擴大。

但是作為一個人口大縣和農業大縣，臨泉是一個典型的縣域城鎮，具有城鄉發展有差距、居民構成較復雜、群眾訴求多元等特點，農村社會組織數量少、規模小、作用發揮不充分問題依然存在，基層社會治理也面臨諸多挑戰。近年來，臨泉縣以“構建基層社會治理新格局”為目標，發揮新時代文明實踐站所、紅白理事會、民間關愛婦女兒童發展協會等農村社會組織作用，擴充基層社會治理主體，推進基層社會治理有序開展。但整體上，臨泉農村社會組織發展依然存在諸多問題并制約著基層社會治理有序推進。

2.2 臨泉縣農村社會組織參與社會治理存在問題

2.2.1 數量不多，承接基層公共服務不足

農村社會組織在為農民提供個性化、多樣化的公共服務上發揮著重要作用。但是整體上來看，農村社會組織數量不多、規模不大，參與社會治理活動范圍有限，承接服務不足，政府作用不到的真空地帶依然存在。臨泉農村社會治理亟需的一些領域社會組織數量也較少，如民間法律中介組織、金融協會、資金互助組織等類型的組織數量較少。除此之外，由于社會組織自身的專業性和區域性，所服務范圍也有限。

2.2.2 質量不高，參與農村社會治理不優

我國農村社會組織經歷了多個階段的發展，其價值定位與治理機制得到了學界的普遍關注。但是我國社會組織發展起步較晚，改革開放前一些民間組織獨立性、主體性不強。改革開放后，社會組織活躍發展了起來。但由于城鄉二元結構的因素，農村社會組織發展依然緩慢，存在發育不良以及運作不規范等問題。如臨泉現有基層社會組織仍然未被地方認可和接受，而且部分農村社會組織規模非常小，人員多是長期留守在家的婦女、老人，整體素質不高，影響其作用發揮。

2.2.3 定位不清，參與社會治理渠道不暢

基于傳統管理體制模式的影響，很多農村社會組織參與基層治理往往依靠政府推動。一方面體現為農村社會組織對自身定位不清，“依附式”思想嚴重。作為鄉村社會治理的重要主體之一，農村社會組織的領導卻常由村干部擔任。所以為了獲得存在的合理性以及活動開展的有效性，多數農村社會組織選擇依托政府來發展和推動。另一方面農村社會組織對政府提供的社會資源依賴性強，自身獲得社會資源有限。資源的限制，進一步加劇了農村社會組織對政府的依賴性，獨立性差。

2.2.4 參與不足，滿足基層服務需求有限

國家一直在支持和推動多元化主體參與社會治理，但是政府主導的意識依然存在。農村社會組織參與基層治理有限，滿足基層服務需求也有限。在民間組織參與農村供給服務以及社會治理的滿意度上，11.6%的受訪者選擇了非常滿意，35.3%的受訪者選擇了滿意，22.3%的受訪者選擇了一般滿意，30.8%的受訪者選擇了不滿意[4]。農村社會組織提供的服務類型不多，主要集中在農產品銷售和技術推廣、農村水利設施建設等方面，在基礎教育、養老服務、生態環保方面參與不足。農村社會組織參與社會治理經驗不成熟，有可能會被別有用心的人或媒體利用，產生不良后果和影響。

2.3 農村社會組織參與社會治理存在問題原因分析

2.3.1 體制原因:受到現有體制過多干預

首先，受現有體制的限制。在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的多元主體治理格局中，各主體之間享有平等地位。但是基層政府長期處于社會治理的核心，政府包攬一切的思想依然存在。甚至對于社會組織參與社會治理存有質疑，認為會削弱自身權威性，或者認為農村社會組織能力不足承擔不起相應的責任。其次，受管理體制的限制。農村社會組織既要承接業務主管單位審查，又需要登記管理部門監督。由于沿用社會團體管理的相關要求，農村社會組織成立的門檻被抬高。因此為了生存，部分農村社會組織往往依賴于政府機構。第三，缺乏相應的競爭機制，在人才選拔上，尚未形成系統有效的選任制度，致使其參與社會治理積極性不高。

2.3.2 自身原因:組織體系發育不健全

首先是對自身定位不清晰。農村社會組織沒有充分認識到自身在基層社會治理中的作用，沒有厘清自身與政府之間平等合作、競爭互動的關系，而是只聽從政府意見，尋求政府幫助，這就導致了治理主動性與積極性的缺失。其次，農村社會組織自身發育不全。配套資金不足、專業人員不夠、辦公場地限制等，都影響其良性發展。長此以往，很多組織可能無法正常開展工作，最終解散。第三，農村社會組織成員學歷普遍不高，人才的短缺限制了農村社會組織發展[5]，專職管理人員缺乏，與其他治理主體的溝通合作不暢，參與治理的廣度、深度、效度等不足。

2.3.3 社會原因:缺少社會信任和支持

受傳統觀念的影響，多數民眾對于政府參與基層社會治理具有很強的依賴性，而對于農村社會組織參與存有疑慮。基層民眾更愿意相信政府的治理能力，因此對于農村社會組織社會認同不夠。加之部分社會組織本身能力有限、運行不規范可能會觸及到基層民眾利益，因此遭到民眾反對。同時也缺乏暢通的社會參與渠道，農村社會組織在基層社會治理方面不能夠充分參與，甚至不能真正代表農民訴求，從而也挫傷了其參與基層社會治理的積極性和主動性。此外，目前我國對社會組織采取的是分類管理、重點培育的政策——但這種扶持體系針對的只是特定的農村社會組織，缺少一般性普適性的考量[6]。因此持續扶持體系尚未形成、幫扶渠道缺失，影響了農村社會組織參與基層社會治理的作用的發揮。

2.3.4 政策原因:相關法律法規不健全

合法性是農村社會組織參與基層社會治理的基礎和前提。但是當前除了憲法規定的結社自由權和國務院有關團體的3個條例外，我國的社會組織更多依據的是層級較低、適用面較窄的部門規章及地方性法規[7]。近年來修訂通過的涉及農村社會組織的法律如《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國民法典》等中雖然也有相關規定，但是仍然沒有一部系統的關于社會組織的基本法，對農村基層社會組織社會治理更沒有相應的規定。雖然當今部分地區和領域已對農村社會組織松綁，但依然消除不了對農村社會組織參與社會治理的剛性和慣性制約。農村社會組織無法確認系統性的分工，也無法明確自身的權利和義務，大多數還沒有穩定的經濟來源，因此合法性缺失是其參與基層社會治理身份他異化或不被認可重視的原因。

3 農村社會組織參與社會治理的推進策略研究

3.1 培育社會組織發展，規范內部治理結構

當前，我國農村社會組織正處于蓬勃生長的階段，迫切需要政府和社會的共同認可和支持。首先，要轉變觀念，明確政府管理責任。政府要將對農村社會組織的培育和發展融入基層治理中，放寬農村社會組織的準入門檻，分類管理指導社會組織發展。其次，簡政放權，減少干預，改革社會組織管理制度，克服職能越位、錯位現象，擴大農村社會組織自治空間，落實好自身權責清單。大力推進鄉村振興，完善基層基礎設施建設，提升農村人居環境，為農村社會組織參與社會治理提供良好環境。第三，破除機制體制限制，加強政策扶持。出臺扶持政策，明文保障農村社會組織的發展，在資金、稅收等發面給予支持。推進政府購買農村社會組織服務，支持其發展。設立農村社會組織孵化基地，將基層黨校、職業學校及其他科技文化培訓陣地列進農村社會組織培育平臺，建設長期系統的扶持和培訓基地。

3.2 強化自身能力建設，提升自治能力水平

專業度和人才資源是農村社會組織持續發展的保障。一要提升自身專業水平吸引人才，加大培育人才力度。首先，組織農村社會組織相關人員定期參加培訓，參與專業技術培訓和知識技能培養。尤其農村社會組織主要負責人要發揮“頭雁效應”，積極參加相關培訓，提高專業化水平。其次，在提升專業度、加強自身能力的同時，通過自身的服務理念、價值引領吸引專業人才參與農村社會組織，壯大農村社會組織隊伍。二要多渠道拓寬籌措資金。資金短缺是制約農村社會組織發展壯大的重要原因之一，因此需要拓展資金渠道保障自身發展。加強與多元治理主體的合作，吸引投資或者購買服務；借用網絡媒介，加強曝光率，吸引社會投資、捐贈。三要加強農村社會組織自治能力建設。通過規范的內部自治章程和有關規定，對組織的理念宗旨、任務目標、人員構成、加入方式以及退出機制等進行明確規定，提升自治水平的同時也樹立起了組織威信，獲得了口碑和榮譽，更易于吸引專業人士加入。

3.3 激發社會組織活力，增強外部服務功能

基層政府要積極引導農村社會組織參與基層社會治理，同時農村社會組織自身也要有所行動。首先，發揮基層黨組織的引領作用，這是推進農村社會治理現代化的保障。以黨委領導和政府負責為前提，農村社會組織要在基層黨組織的引領之下進行活動，規范運轉程序，才能發展運轉得更好。其次，以村規民約的形式提升基層對農村社會組織的認可度。作為村級管理的方式和載體，村規民約對村民行為進行規范和約束，有利于從源頭讓村民意識到農村社會組織對于鄉村治理的積極作用。同時相較于上級部門制定的文件規定，村民自己制定的村規民約更具可執行性，更能激發農村社會組織活力；第三，采取多元化的途徑帶動農村社會組織參與基層社會治理，為其提供參與平臺。一方面在進行決策參與、監督監管方面給予一定空間和機會，激發參與社會治理的積極性和主動性。另一方面農村社會組織自身也要積極主動參與農村基層社會治理，不僅要緊密結合基層社會治理實際，也要與政府部門積極互動，共同推進基層社會治理現代化。

3.4 完善相關法律法規，保障組織發展權益

農村社會組織充分參與社會治理的有效支撐是相關法律法規的保障。首先，積極推進制定專門的農村社會組織法。深入貫徹關于“創新社會治理”的最新方針政策，立足社會實際，對農村社會組織的類型、性質、權責等，統一規范和細化，明確農村社會組織在基層社會治理中的合法身份，為其參與基層治理開拓渠道；其次，改變雙重管理體制的限制，適度降低農村社會組織的成立登記門檻，規范農村社會組織的正常運行，將更多的農村社會組織推入到規范統一管理中。對農村社會組織的審批登記、權利義務、監管辦法等做出具體規定。第三，推進地方性的農村社會組織法規建立。地方政府可以依據相關法律，針對當地發展狀況，從微觀層面制定促進農村社會組織發展的規章制度，加強對農村社會組織的監督管理和規范，使農村社會組織與本地社會發展狀況更加契合，進而更有效地參與農村社會治理。第四，積極宣傳和弘揚法治精神，推進普法教育。地方政府還可以成立專門的為農村社會組織服務的法律援助室，指導農村社會組織登記運轉，將其納入法治軌道中，為其參與基層社會治理提供法律思維和法律支撐。