環(huán)境法典編纂背景下環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的本土化構(gòu)建

譚 喆

（廣西民族大學(xué)，南寧 530006）

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)又名生態(tài)地役權(quán)、生態(tài)保護(hù)地役權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)或公益組織為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境資源、維護(hù)生態(tài)平衡的目的，與土地所有人、土地使用權(quán)人簽訂有效合同，限制相應(yīng)主體對(duì)土地利用的權(quán)利。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度是控制污染、保護(hù)生態(tài)的重要制度，但目前我國(guó)并沒(méi)有在法律制度上確立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的具體內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記在2020年11月16日中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的重要講話中指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”[1]因此，應(yīng)抓住環(huán)境法典編纂的契機(jī)，構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度。

1 構(gòu)建環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的必要性

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)環(huán)境治理方式提出了新思路：應(yīng)對(duì)“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”作出系統(tǒng)安排。以往的環(huán)境治理工作方式在某些方面有一定的被動(dòng)性，突出表現(xiàn)為環(huán)境損害發(fā)生后的再治理。因此，基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的、優(yōu)化環(huán)境治理方式的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度更符合新時(shí)代環(huán)境治理工作，尤其是對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)事務(wù)治理具有更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。構(gòu)建環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的必要性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度是區(qū)域生態(tài)整體保護(hù)的重要途徑。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度有利于特定區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。理想的生態(tài)系統(tǒng)不僅包括各類(lèi)森林、草場(chǎng)以及野生動(dòng)物，還應(yīng)當(dāng)包括人類(lèi)。人類(lèi)作為食物鏈頂層的消費(fèi)者無(wú)法脫離生態(tài)系統(tǒng)而存在。過(guò)去，當(dāng)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，經(jīng)常會(huì)通過(guò)遷徙特定區(qū)域的居民，降低甚至是杜絕人類(lèi)活動(dòng)的方式治理污染，例如建立自然保護(hù)區(qū)制度。此種制度，見(jiàn)效雖快，但以犧牲人類(lèi)棲息地為代價(jià)，割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，既違反“人與自然和諧相處”的本質(zhì)要求，又不符合“既要金山銀山，也要綠水青山”的治理理念。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)治理環(huán)境則可以通過(guò)限制人類(lèi)不利于環(huán)境治理的活動(dòng)避免此缺陷。因此，構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度，不但符合“人與自然和諧相處”的生態(tài)文明觀，而且是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)整體保護(hù)的重要途徑。

第二，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度是有效降低環(huán)境保護(hù)成本的需要。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度可以有效降低環(huán)境保護(hù)的成本。一方面，設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的成本通常低于征收土地成本。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)僅是限制承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)頻率等因素，而土地征收則是直接剝奪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人利用土地進(jìn)行生產(chǎn)生活的資格。另一方面，設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的管理成本也低于其他保護(hù)環(huán)境途徑的成本。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立，是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人真實(shí)的意思表示與環(huán)境保護(hù)利益達(dá)成一致的結(jié)果，因而能激勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人積極履行環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的義務(wù)，如撲滅土地中的病蟲(chóng)害。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)相較于土地征收的方式更具靈活性。我國(guó)南方農(nóng)村的土地受地形影響，往往呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)。同一個(gè)村的土地可能存在不同的土地類(lèi)型，既有可能是林地，也有可能是草地，且同類(lèi)土地互不相鄰。不同類(lèi)型的土地對(duì)于環(huán)境治理的作用大小不一，統(tǒng)一征收土地標(biāo)準(zhǔn)容易引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的不滿，從而滋生對(duì)抗環(huán)境治理的行為。因此，通過(guò)設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)而不是征收土地以治理環(huán)境能夠有效降低環(huán)境保護(hù)的成本。

第三，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度是解決現(xiàn)有制度無(wú)法滿足環(huán)境治理需求問(wèn)題的需要。相鄰關(guān)系是我國(guó)現(xiàn)有民事制度的重要部分，是指相鄰?fù)恋氐乃腥藶榉奖闼死猛恋囟?fù)有一定的容忍義務(wù)。在環(huán)境保護(hù)方面，相鄰關(guān)系主要體現(xiàn)為民法典第二百九十四條規(guī)定的環(huán)境相鄰關(guān)系。但是通過(guò)環(huán)境相鄰關(guān)系達(dá)到環(huán)境治理的目的存在局限性：首先，與環(huán)境保護(hù)地役權(quán)相比，環(huán)境相鄰關(guān)系無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境資源、維護(hù)生態(tài)平衡等公共利益的目的。環(huán)境相鄰關(guān)系旨在確保相鄰的土地能夠正常使用，著重于限制相鄰?fù)恋厣吓欧殴廨椛?、噪聲、電磁輻射以及固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)等環(huán)境污染物的行為，環(huán)境保護(hù)等公共利益并非其目的。其次，環(huán)境相鄰關(guān)系的環(huán)境治理采取措施的限度小于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)可采取措施的限度。原因在于相鄰關(guān)系只是單方應(yīng)負(fù)最低限度的容忍義務(wù)，而環(huán)境保護(hù)地役權(quán)則是雙方意思自治的結(jié)果，前者只要滿足方便相鄰人正常使用的需求即可，而后者則依據(jù)環(huán)境治理的需求而與對(duì)方協(xié)商治理措施。最后，以環(huán)境相鄰關(guān)系進(jìn)行環(huán)境治理，過(guò)程復(fù)雜、效率低下。環(huán)境相鄰關(guān)系并非是獨(dú)立的民事權(quán)利，環(huán)境損害發(fā)生后，不能依據(jù)環(huán)境相鄰關(guān)系為基礎(chǔ)提起訴訟，只能由所有人提起所有權(quán)行使的妨害之訴。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)相較于前者不會(huì)受限于所有人的身份，只要是環(huán)境保護(hù)地役權(quán)人即可，在損害發(fā)生后，以環(huán)境保護(hù)地役權(quán)為基礎(chǔ)直接提起排除妨害之訴。

2 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)本土化的困境

在我國(guó)，雖然實(shí)踐中存在大量設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)以治理特定地區(qū)生態(tài)環(huán)境的做法，但法律上并不存在相應(yīng)的具體規(guī)定。受限于物權(quán)法定原則的規(guī)定，實(shí)踐中運(yùn)用訂立合同方式而形成的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同屬于債權(quán)合同。因此，容易出現(xiàn)當(dāng)事人為追求經(jīng)濟(jì)效益等原因而單方面毀約的情形。要構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度，存在三個(gè)亟待解決的理論難題。

首先，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的性質(zhì)是困擾理論界的重要問(wèn)題。理論界存在“私權(quán)說(shuō)”“公權(quán)說(shuō)”以及“混合權(quán)利說(shuō)”三種觀點(diǎn)。支持“私權(quán)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同的本質(zhì)是民事合同，因此環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的本質(zhì)是私權(quán)[2]；亦有學(xué)者基于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)與土地的關(guān)系，得出“環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是一種特殊的地役權(quán)”的結(jié)論[3]。支持“公權(quán)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的本質(zhì)屬于“行政機(jī)關(guān)基于公共利益對(duì)于集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的一種限制”，因此環(huán)境保護(hù)地役權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于公權(quán)利[4]。支持“混合權(quán)利說(shuō)”的學(xué)者將環(huán)境保護(hù)地役權(quán)理解為同時(shí)具備公法屬性和私法屬性的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)調(diào)整客體的雙重性，又同時(shí)涵蓋自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利用與公共生態(tài)利益的兼容權(quán)利束，是帶有公法色彩的地役權(quán)[5]。

其次，需役地的不特定性不符合我國(guó)地役權(quán)制度的構(gòu)造。按照獲益對(duì)象的不同，地役權(quán)分為屬人地役權(quán)和屬地地役權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行民法典明確規(guī)定，設(shè)立地役權(quán)時(shí)，供役地不能脫離需役地而存在。因此，我國(guó)的地役權(quán)構(gòu)造本質(zhì)上是屬地地役權(quán)構(gòu)造。而環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是屬人地役權(quán)構(gòu)造，我國(guó)現(xiàn)有的地役權(quán)制度無(wú)法契合環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的構(gòu)造。

最后，在自己所有的土地上設(shè)立自己為權(quán)利人的地役權(quán)存在邏輯矛盾，違反傳統(tǒng)民法理論中的“役權(quán)不適用于自己的物”原則。我國(guó)土地實(shí)行公有制，地役權(quán)人占有和利用的他人土地，基本為國(guó)家所有。只有在澳門(mén)特別行政區(qū)存在極少數(shù)的土地歸有化現(xiàn)象。當(dāng)行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使公權(quán)力提供對(duì)應(yīng)的公共商品，即設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)時(shí)，權(quán)利人與義務(wù)人歸屬于同一個(gè)主體，存在違反“役權(quán)不適用于自己的物”原則的嫌疑。

3 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的本土化方向

3.1 明確環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的性質(zhì)

厘清環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)從環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立目的和簽訂的合同兩個(gè)方面進(jìn)行界定。從設(shè)立目的看，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立行為本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益的目的而提供的公共商品，含有公權(quán)利的性質(zhì)；從簽訂合同的權(quán)利義務(wù)看，行政機(jī)關(guān)與相應(yīng)的權(quán)利人簽訂的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同仍然屬于民事合同，因?yàn)楹贤?guī)定的權(quán)利義務(wù)并非是行政法上的權(quán)利義務(wù)，而是民法上的權(quán)利義務(wù)①。從簽訂合同的方式看，行政機(jī)關(guān)并非通過(guò)行政命令等具有強(qiáng)制力的手段與權(quán)利人締結(jié)合同。另外，參考美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度可發(fā)現(xiàn)，存在大量民間團(tuán)體設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的例子。因此，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)雖然具有公法的特征，但無(wú)法以此磨滅其在其他方面都具有私法的性質(zhì)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)都屬于土地利用的一種形式，因而環(huán)境保護(hù)地役權(quán)屬于環(huán)境權(quán)中的環(huán)境資源利用權(quán)。因此，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的性質(zhì)應(yīng)是同時(shí)具備公法屬性和私法屬性的“混合”權(quán)利束。

3.2 確定供役地與需役地

為解決需役地具有不特定性的難題，有學(xué)者主張對(duì)民法典物權(quán)編中的地役權(quán)制度進(jìn)行修改，在地役權(quán)體系中明確刪除供役地與需役地需要同時(shí)存在的條件，并且增加新的一節(jié)為公共地役權(quán)，以保證環(huán)境保護(hù)地役權(quán)能處于公共地役權(quán)項(xiàng)下[6]。但頻繁的修改法律不利于民法典的穩(wěn)定適用，而且新增加的公共地役權(quán)，雖屬于傳統(tǒng)民法理論中的重要內(nèi)容，但是并未在我國(guó)的法律實(shí)踐中有深厚的基礎(chǔ)。因此，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)需役地具有不確定性的理論困境應(yīng)當(dāng)在民法典規(guī)定的地役權(quán)框架下解決，即確定需役地與供役地。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)確定供役地時(shí)，應(yīng)擯棄傳統(tǒng)思維，通過(guò)確定環(huán)境受益區(qū)域的生態(tài)半徑等方式來(lái)確定需役地。同時(shí)，在確定需役地時(shí)應(yīng)遵循需役地既能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的生態(tài)治理功能，又能適當(dāng)照顧土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人生產(chǎn)生活功能的原則。例如我國(guó)的錢(qián)江源國(guó)家公園、洱海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在確定需役地、供役地時(shí)，應(yīng)充分考量集體土地權(quán)利人原先利用土地獲取經(jīng)濟(jì)價(jià)值的事實(shí)[2]。

3.3 借鑒自己不動(dòng)產(chǎn)地役權(quán)理論

對(duì)于違反“役權(quán)不適用于自己的物”原則的理論困境，可以借鑒外國(guó)的“自己不動(dòng)產(chǎn)地役權(quán)”理論予以解決。具體而言，自己不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)是以自己不動(dòng)產(chǎn)供自己其他不動(dòng)產(chǎn)的便宜之用為目的的權(quán)利[7]。自己不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)在域外被廣泛運(yùn)用于房地產(chǎn)行業(yè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)在區(qū)分建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)移前設(shè)立自己不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)，從而解決共有部分與專(zhuān)有部分的相互關(guān)系，達(dá)到減少交易成本的目的。自己不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)與傳統(tǒng)的地役權(quán)制度相比，其最突出的特點(diǎn)就是不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人和地役權(quán)的使用權(quán)人可以歸于同一主體，從而實(shí)現(xiàn)“役權(quán)不適用自己的物”原則的突破?！白约翰粍?dòng)產(chǎn)地役權(quán)”理論同樣符合我國(guó)的民法體系的地役權(quán)邏輯。民法典第三百七十二條關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定可以理解為“他人的不動(dòng)產(chǎn)”和“自己的不動(dòng)產(chǎn)”為他人或自己占有即可，并非一定要求有所有權(quán)。自己不動(dòng)產(chǎn)地役權(quán)理論的設(shè)立目的在于約束將來(lái)出現(xiàn)的受讓人，并非約束自己，為將來(lái)他人的占有，亦可以設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)地役權(quán)。因此，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的設(shè)立亦是相同原理。

4 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)立法模式選擇

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的立法模式可分為體系立法模式和單行立法模式。單行立法模式又可分為完全由民法典物權(quán)編進(jìn)行規(guī)制和由單行法進(jìn)行規(guī)制兩種觀點(diǎn)。支持體系立法模式的學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度可以由“民法典+單行法律規(guī)定”進(jìn)行規(guī)制。支持單行立法模式的學(xué)者存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，我國(guó)的地役權(quán)制度不應(yīng)局限于特定不動(dòng)產(chǎn)對(duì)特定不動(dòng)產(chǎn)的影響。對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的地役權(quán)制度進(jìn)行改造，既可以選擇刪除地役權(quán)規(guī)定中的“以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)效益”，也可以選擇增設(shè)公共地役權(quán)作為上位概念[7]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，為維持民法典的穩(wěn)定性、連貫性，在同時(shí)采用民法與行政法進(jìn)行規(guī)制尚未成熟的前提下，可以借鑒美國(guó)通過(guò)環(huán)境單行法來(lái)規(guī)定自然保護(hù)地役權(quán)制度[8]，或者可以抓住國(guó)家公園法的立法契機(jī)，將保護(hù)地役權(quán)納入現(xiàn)有的法律體系中，從而明確其與現(xiàn)行物權(quán)制度的關(guān)系[9]。

本文認(rèn)為，把環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的具體內(nèi)容完全列入民法典物權(quán)編的范疇，無(wú)疑忽視了其公權(quán)性。因此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的立法模式，應(yīng)采用體系立法模式。同時(shí)，因環(huán)境保護(hù)地役權(quán)不但具有私權(quán)屬性，還具有公權(quán)屬性，應(yīng)盡量避免在民法典中直接規(guī)定環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的具體內(nèi)容。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度，首先，應(yīng)在民法典中規(guī)定環(huán)境保護(hù)地役權(quán)原則性的內(nèi)容。具體而言，可以將環(huán)境保護(hù)地役權(quán)列入民法典三百二十八條、三百二十九條的特別用益物權(quán)中。其次，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境法典中規(guī)定環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的基本框架，如設(shè)立、變更、解除的條件?，F(xiàn)已討論通過(guò)的《生態(tài)環(huán)境法典專(zhuān)家建議稿(初稿)》顯示，該法典除總則外，分則中還有四個(gè)分編，分別是污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色生態(tài)發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編[10]。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的環(huán)境污染治理與防范功能決定了置于自然生態(tài)保護(hù)編之中更為恰當(dāng)，因此可以將已經(jīng)制定的水土保持法、防沙治沙法以及制定中的國(guó)家公園法等法律，提煉其中關(guān)于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的基本規(guī)則內(nèi)容，確定我國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的基本框架。最后，自然保護(hù)地役權(quán)等不同環(huán)境保護(hù)地役權(quán)類(lèi)型的具體內(nèi)容，則可以由相應(yīng)領(lǐng)域的特別法、單行條例規(guī)定，這樣既與環(huán)境法典形成一般法與特別法的關(guān)系，又能達(dá)到具有強(qiáng)針對(duì)性的效果。同時(shí)，對(duì)單行法未有具體規(guī)定，但在各地環(huán)境治理之中經(jīng)過(guò)充分實(shí)踐的前瞻性理念和先進(jìn)性做法，也可以補(bǔ)充進(jìn)環(huán)境法典的一般規(guī)則中。

5 構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度

5.1 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的種類(lèi)

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)類(lèi)型可以構(gòu)建為生態(tài)保護(hù)類(lèi)地役權(quán)、環(huán)境享受類(lèi)地役權(quán)。生態(tài)保護(hù)類(lèi)地役權(quán)是最常見(jiàn)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，是指為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡而設(shè)立的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，試點(diǎn)改革的錢(qián)江源國(guó)家公園即為此類(lèi)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)。但生態(tài)保護(hù)類(lèi)地役權(quán)不應(yīng)僅限于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，還應(yīng)兼顧人們?nèi)粘Ｉ钪械呐盼壑挝坌枨?。例如，城市污水處理廠、垃圾填埋廠的選址往往會(huì)遭至當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)，可通過(guò)簽訂環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同，照顧其合法的利益訴求。環(huán)境享受類(lèi)地役權(quán)是指利用自然環(huán)境或人造名勝古跡，使公眾身心愉悅、享受相應(yīng)生態(tài)利益的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)。在我國(guó)的城市化過(guò)程中，環(huán)境享受類(lèi)地役權(quán)同樣起著重要作用。有學(xué)者認(rèn)為，資源利用類(lèi)地役權(quán)也屬于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的類(lèi)型，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)利用資源的權(quán)利同樣屬于一種環(huán)境利益[3]。本文認(rèn)為，雖然開(kāi)發(fā)利用資源的權(quán)利屬于環(huán)境利益的一種，但是將其獨(dú)立成為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的類(lèi)型之一，會(huì)與我國(guó)現(xiàn)有的立法體例相沖突，如采礦權(quán)。因此，不宜將資源利用類(lèi)地役權(quán)作為單獨(dú)的類(lèi)型融入我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度當(dāng)中。

5.2 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的時(shí)限

確定我國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的期限，首先，應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)的國(guó)情是土地公有制。歸集體所有的土地中，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)立的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)期限不宜超過(guò)剩余的承包期限；歸國(guó)家所有的土地上設(shè)置的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)期限，相關(guān)行政部門(mén)可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理評(píng)估并在公布評(píng)估結(jié)果后召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，確保評(píng)估結(jié)果真實(shí)合理的同時(shí)，兼顧民意的合理表達(dá)。其次，在特殊情形下，通過(guò)強(qiáng)制方式設(shè)立的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)期限最長(zhǎng)不宜超過(guò)一年。確保特殊情形消失后，土地使用人或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人能夠及時(shí)表達(dá)訴求，同時(shí)可以參考城市建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，在維護(hù)生態(tài)公益的目的范圍內(nèi)自動(dòng)續(xù)期，達(dá)到兼顧效率、降低設(shè)立成本的目的。最后，基于環(huán)境生態(tài)地役權(quán)的特性，應(yīng)當(dāng)另行規(guī)定生效時(shí)間的起算點(diǎn)。一方面，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立環(huán)境不同于傳統(tǒng)地役權(quán)，并不存在“熟人社會(huì)”的便利基礎(chǔ)；另一方面，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)地役權(quán)需要較長(zhǎng)的期限才能起到維持生態(tài)平衡，保護(hù)生態(tài)公益的作用，因此，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)應(yīng)采用登記要件主義，而非傳統(tǒng)地役權(quán)的登記對(duì)抗主義，有效登記為相應(yīng)期限的起算點(diǎn)。

5.3 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立方式

世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立方式主要分為兩種，一種是以立法或者行政命令直接使用公權(quán)力強(qiáng)行設(shè)立，代表國(guó)家是俄羅斯、法國(guó)。另一種則是行政機(jī)關(guān)或相關(guān)組織通過(guò)與土地所有人、使用人進(jìn)行平等協(xié)商，尊重雙方的意思自治而設(shè)立，代表國(guó)家是美國(guó)。兩種設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的方式各有優(yōu)缺點(diǎn)，前者通過(guò)強(qiáng)制的方式設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，能夠獲得較高的施行效率，但在一定程度上會(huì)忽略義務(wù)人正當(dāng)?shù)睦嬖V求，后者通過(guò)平等協(xié)商的方式，使得當(dāng)事人的真實(shí)意思表示、利益訴求能為對(duì)方充分知悉，但磋商的成本偏高、施行的效率偏低，甚至可能會(huì)出現(xiàn)坐地起價(jià)的現(xiàn)象。

本文認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)雖然具有公權(quán)和私權(quán)的雙重性質(zhì)，但實(shí)際上仍然置于地役權(quán)的理論框架之中，因此設(shè)立該權(quán)利時(shí)更應(yīng)注重保障個(gè)人的利益，同時(shí)，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)更需要義務(wù)人積極履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。以生態(tài)草地地役權(quán)為例，義務(wù)人不僅需要承擔(dān)合理安排放牧數(shù)量、防止土地過(guò)度利用的消極義務(wù)，還應(yīng)承擔(dān)在沙化、荒漠化嚴(yán)重地區(qū)恢復(fù)草地覆蓋率，并配合監(jiān)督檢查的義務(wù)。通過(guò)強(qiáng)制的方式設(shè)立的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，因具有忽視義務(wù)人正當(dāng)利益訴求的缺陷，可能會(huì)造成義務(wù)人忽視積極義務(wù)的履行，甚至出現(xiàn)對(duì)抗監(jiān)督檢查的情況。因此，應(yīng)當(dāng)將平等協(xié)商作為設(shè)定環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的基本方式，同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中各種復(fù)雜的情形，例如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人因進(jìn)城務(wù)工而弱化生態(tài)保護(hù)，可以通過(guò)法律的規(guī)定或行政命令等強(qiáng)制方式作為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的兜底方式。

5.4 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的權(quán)利義務(wù)

在環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的法律關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)主要體現(xiàn)在土地利用、補(bǔ)償獲取、檢查監(jiān)督與合同解除四個(gè)方面。首先，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)人不能限制義務(wù)人正常利用土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)，義務(wù)人也負(fù)有容忍環(huán)境保護(hù)地役權(quán)人利用自己土地實(shí)施環(huán)境治理相關(guān)措施的義務(wù)，例如種植新的樹(shù)苗以保證森林覆蓋率?？傊?，設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)時(shí)，土地利用方面應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：在達(dá)到環(huán)境治理效果的同時(shí)，應(yīng)盡可能地減少治理措施對(duì)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)。其次，義務(wù)人有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。補(bǔ)償主要分為財(cái)稅補(bǔ)償與非物質(zhì)性補(bǔ)償兩個(gè)方面。財(cái)稅補(bǔ)償包含補(bǔ)償資金以及相應(yīng)的稅收減免，非物質(zhì)性補(bǔ)償則是諸如提供工作機(jī)會(huì)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)以彌補(bǔ)環(huán)境治理措施造成的損失。再次，檢查監(jiān)督則是合同履行的必然結(jié)果。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)義務(wù)人所承擔(dān)的義務(wù)是配合環(huán)境治理措施措施的積極義務(wù)。因此，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)人及接受委托監(jiān)督的第三方機(jī)構(gòu)等主體都應(yīng)主動(dòng)監(jiān)督義務(wù)人履行相應(yīng)積極義務(wù)的情況以及環(huán)境治理效果。最后，供役地權(quán)利人有權(quán)在法定情形中，解除環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)既然屬于地役權(quán)的范疇，那么供役地權(quán)利人也享有法定的解除權(quán)。本文認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)具有區(qū)別于普通地役權(quán)的公益性，應(yīng)嚴(yán)格限制法定解除權(quán)的行使程序。具體而言，義務(wù)人在滿足民法典第三百八十四條的條件時(shí)，可以向法院申請(qǐng)解除環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同。

5.5 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的保障措施

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是通過(guò)限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或所有權(quán)人使用土地的經(jīng)營(yíng)行為而達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益的目的，此種限制超出社會(huì)分配給個(gè)人必須承擔(dān)的義務(wù)，應(yīng)該給予相應(yīng)的補(bǔ)償。代表社會(huì)公益的行政機(jī)關(guān)或其他公益組織與代表個(gè)人私益的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人均對(duì)同一塊土地有利用的意愿，放任雙方僵持則會(huì)導(dǎo)致土地?zé)o法得到合理的利用。因此，可以將土地給予所代表利益更大的一方，而補(bǔ)償另一方。在補(bǔ)償條件尚未達(dá)成一致時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)拒絕環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立。此外，設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)在滿足環(huán)境公益的同時(shí)，應(yīng)盡可能地減少對(duì)原權(quán)利人生產(chǎn)生活地的影響。

5.6 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立是通過(guò)行政機(jī)關(guān)或公益組織與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂相應(yīng)的合同以確定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。行政機(jī)關(guān)可能因工作疏忽等原因而忽略對(duì)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)設(shè)立效果的監(jiān)督，公益組織可能因成員出自當(dāng)?shù)囟鴮?dǎo)致監(jiān)督效率低下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人出于不愿多管閑事的想法，亦有可能忽略環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的施行效果。因此，有必要建立配套的全方位多層面監(jiān)督制度。首先，可委托村委會(huì)進(jìn)行定期監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行的錢(qián)江源國(guó)家公園集體林地地役權(quán)改革中，由村委會(huì)受委托而與村民簽訂地役權(quán)合同[11]。因此，委托村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督既可以高效傳遞真實(shí)信息，也具有可操作性。其次，可以將監(jiān)督村委會(huì)的工作與環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施效果列入相關(guān)行政機(jī)關(guān)的年度考核中，從而形成雙重的監(jiān)督。再次，國(guó)家公園等重大的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，可以借鑒各國(guó)普遍建立的第三方監(jiān)督機(jī)制實(shí)行監(jiān)督。在環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同中，授權(quán)合同當(dāng)事人以外有相應(yīng)資格的機(jī)構(gòu)監(jiān)督環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施效果。最后，可以將公益訴訟作為監(jiān)督的兜底的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立是出于保護(hù)社會(huì)公眾環(huán)境利益的目的，自然符合公益訴訟的內(nèi)涵。當(dāng)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的義務(wù)人不履行義務(wù)或消極履行義務(wù)時(shí)，人民檢察院以及公益組織可以提起公益訴訟，敦促義務(wù)人積極履行相應(yīng)義務(wù)。只有在喪失實(shí)際履行的可能性時(shí)，才可以請(qǐng)求解除環(huán)境保護(hù)地役權(quán)合同。

6 結(jié)語(yǔ)

隨著時(shí)代的變遷，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)越來(lái)越重視。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的構(gòu)建仍然面臨諸多困境，需要學(xué)界和理論界進(jìn)行更深入的研究。未來(lái)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度需要在我國(guó)民法典地役權(quán)制度下進(jìn)行本土化改造，同時(shí)可以借鑒域外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度。

注釋?zhuān)孩傩姓ㄉ系臋?quán)利義務(wù)可以參考最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條。