土地征收成片開發的政策實踐與制度思考

王春磊，周懷龍

(自然資源部咨詢研究中心，北京 100088)

0 引言

土地規模化開發是拉動經濟增長、促進城鎮化和改善民生的重要內驅力和引擎[1-2]。但隨著我國邁向新階段，現行的征地制度逐漸不能完全匹配高質量發展需要，特別是一些地區對該項政策的尺度和取向把握不夠，出現規模較大且無序的成片土地開發，加之有關法規、政策和監督措施未能及時補缺，給經濟社會帶來負面影響。為遏制這些現象，同時考慮到我國正處在城鎮化轉型階段，需要以成片開發模式保證城鎮化建設的效率。新版《土地管理法》以法的形式對土地征收制度進行改革，首次明確提出土地征收成片開發(以下簡稱“成片開發”)的概念和規定。在試點經驗的基礎上，以縮小征地范圍為導向，確立了“成片開發”制度。為更好的完善成片開發制度和指導各地實踐，自然資源部印發《土地征收成片開發標準(試行)》(以下簡稱《標準》)對相關政策標準進行了明確。

1 政策背景及邏輯

權益是解決中國土地問題的核心[3]，成片開發涉及土地開發的利益攸關、收益及分配、土地用途管制等，無論從政治、經濟或是社會視角來看，都是自然資源領域制度改革的敏感點。因此，研究成片開發相關的政策背景及邏輯關系具有重要意義。

1.1 政策背景

新《土地管理法》出臺前，成片開發并非法律術語,而是作為一種土地開發方式,用于招商投資和城鎮化建設。我國曾先后實施以建設項目為基本單元的征地模式和分批次建設用地征地模式。前者多為計劃外用地，相比后者其數量與規模較小。后者兼有“集權”與“分權”二元特征[5]，“兩審批權”高度集中于國務院與省級人民政府，完成土地審批后具體的建設項目用地則由市、縣政府掌握，既順應中央簡政放權和對土地實施宏觀調控的需要，又有力調動地方發展經濟。分批次建設用地征地模式在改革開放后特殊時代背景下爆發了巨大的經濟推動潛力，但也暴露出諸多問題[4-6]。

為完善征地工作，改革土地出讓制度，使土地征收開發從追求數量、疏于管理轉變到注重質量、強化管理上來，同時也為照顧配套產業不完善、存量土地利用空間不足的發展滯后地區，使得土地征收成片開發成為重大工程項目用地的重要保障[7]。新版《土地管理法》以公共利益列舉的形式對成片開發進行了規范，明確了土地“成片開發”的概念和規定，以及“成片開發”的適用范圍和實施程序。

1.2 現實效應

新《土地管理法》將“成片開發”納入征地范圍，又對其標準進行制度安排，不僅有利于政府統籌城市綜合建設，保持土地征收政策的連續性，同時也有利于促進土地集約節約利用和最大限度保障農民權益，具有較強的現實效應[8]。

相比獨立的宗地開發，“成片開發”能夠在連續的空間上系統且經濟地布局城鎮功能分區，供給基礎設施和公共服務產品，便于發揮城市的集聚效益和實現土地精細化管理[9]。同時，成片開發土地征收中，政府統一行使征收權可有效克服集體協商出現的高成本及“釘子戶”問題，降低交易成本，保障公共產品的有效供應；在補償安置中，政府以年產值標準和區片綜合地價為定價原則[10]，也有利于實現同區位的土地產權人均價補償安置，以保障被征地農民權益。

2 地方實踐與比較分析

《標準》從內容和程序兩方面作出了限制征收權的制度安排。在實體內容方面，主要有空間范圍限制、實施主體限制、開發情形限制、公益性用地比例限制和“負面清單”限制；其中，除空間范圍限制、實施主體限制較為明確外，開發情形、公益性用地比例、“負面清單”均有較大的細化和量化空間。各地根據《土地管理法》《標準》，結合區域發展需求，出臺了省級土地征收成片開發政策。雖然相關實施細則還在不斷完善中，但在操作層面和某些規范性上已取得了相關成果。

2.1 成片開發范圍及方案規范

《標準》將成片開發范圍限定在國土空間規劃確定的、城鎮開發邊界內的集中建設區。既兼顧了“多規合一”要求又為農村集體經營性建設用地(以下簡稱“集建地”)入市預留了空間。由于當前國土空間規劃尚未批準實施，過渡期內各省出臺的實施細則雖然差異性較大，但都比較注重與相關規劃的銜接。比如，廣東和上海以近期實施規劃為核心落實總體規劃和發展規劃的要求，指導成片開發方案項目生成和確定年度實施計劃；天津以經一致性處理后的各類空間規劃疊加圖和國土空間規劃階段性成果來確定范圍。在國土空間規劃落地前，地方實際上以接近國土空間規劃的相關規劃或規劃集合來確定成片開發范圍。

對于方案編制，一般以完整的集中建設區為單元，方案文本規范由當地自然資源主管部門制定。編制主體包括縣級及縣級以上政府或者委托第三方編制單位，審批主體為省級人民政府或設區的市級政府。比如，安徽的細則規定縣級成片開發方案由省政府委托地級市組織論證并審批，報省自然資源主管部門備案；地級市和省直管縣的開發方案，由省自然資源主管部門組織論證和審查，報省政府審批。部分地區對一些特殊情況的成片開發工作進行了列舉說明。比如，上海規定城中村改造項目按照保障性安居工程建設征地的要求執行，湖北省內的省級及以上開發區納入國民經濟和社會發展年度計劃的開發片區可不編制成片開發方案等。

部分地區對于一個完整的開發方案地塊規模進行了探索。對于獨立的成片開發方案地塊面積，福建規定的下限為4hm2，江西為10hm2；河南設置的上限為平均年度建設用地規模的3倍以內。也有省份按照“成片開發”的思路把零星地塊、不連續成片地塊等，可與相鄰區域作為一個集中建設區編制方案，以提升土地綜合利用價值。

2.2 公益性用地比例和概念界定

《標準》中規定完整的成片開發地塊范圍內公益性用地比例一般不低于40%。40%的比例是最低參考標準但不是絕對門檻，成片開發作為綜合性開發且其目的在于實現以經濟發展為目的的公共利益，公益性用地比例可以根據開發片區的不同類型和用地類型來進行制定，以便切實提高土地征收成片開發的經濟、社會和生態效益[11]。各地根據區域稟賦和自身發展特點，圍繞用地類型進行了適度調整，部分地區對公益性用地界定進行了細化。一是適當調低產業發展型開發片區和重點開發區的公益用地比例門檻。上海規定產業基地和產業社區公益用地最低比例分別為15%和25%；江蘇、浙江和安徽等省份明確以工業項目為主的片區最低比例為25%。二是根據實際情況靈活確定公益性用地比例。福建統籌各地存量土地和新增建設用地并結合相關論證確定各市縣的具體比例；山西規定開發范圍內已有的公益性用地也可列入成片開發方案中；上海、廣州等地則對一些不受比例限制的類型清單進行列舉。三是對公益性用地的概念進行細化。云南規定成片開發范圍內現狀公益性用地分類以三調為準，規劃公益性用地分類則采用《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(以下簡稱《指南》)。

2.3 成片開發負面清單

為防止肆意開發導致“土地財政”“土地金融”行為，《標準》中列舉了4種情況組成成片開發方案不得批準的“負面清單”[12]。其中，“涉及占用永久基本農田”比較容易判定，但第二和第三種條款中批而未供或閑置土地的“大量”、以及土地利用效率的“低下”等描述相對籠統，界定比較困難。為增強風險意識和增加可操作性，各地對《標準》中的 “負面清單”進行細化或增加其他約束性清單，以限制征收權濫用、倒逼節約集約利用土地。一是通過設置指標對第二和第三種條款進行明確。大多采用平均供地率、土地閑置率、投資強度、土地開發利用率閾值，對批而未供(江蘇、浙江、山東)、閑置土地(浙江)和土地低效利用(山西、湖南、安徽)進行量化。二是以開發進度或征收規模判定是否符合“負面清單”。比如內蒙和甘肅。也有省份與“增存掛鉤”處置任務(山東)或“畝產論英雄”考核評價(湖北)相關聯。三是以管理口徑形式明確量化要求。如，上海制定了《關于土地征收成片開發用地績效指標的建議口徑》，兼顧了政策靈活性和重大產業項目落地需求[13]。四是增加環境保護相關負面清單。比如，未達到土壤污染風險管控和修復目標(內蒙古、安徽)，或涉及壓占生態保護紅線、各類自然保護區(湖北、湖南)緩沖區和核心區的，成片開發方案不予批準。

2.4 成片開發方案調整

考慮到規劃變動或其他不可抗力等因素，大多數省份對開發方案調整做了規定。一是按照原程序開展意見征詢、專家論證和審批。江西、河南等省份規定開發方案無法實施需調整的，調整后的方案依原程序申報和審批。在內容上，江西規定新方案應包含原存量建設用地和已辦理征地審批的地塊。二是可減少意見征詢或專家論證環節。廣東規定涉及調整地塊在不改變用地范圍的前提下，僅改變成片開發時序安排，或根據實際需要取消成片開發計劃的，可不再征求意見。三是根據條件要素不同，實施差異化程序。上海對調整成片開發位置、面積、范圍的，須重新開展意見征詢和專家論證，并報原審批機關批準；對調整建設項目、開發時序和年度實施計劃等內容的，只需原審批機關備案[14]。

2.5 實施監督管理

大部分省份明確自然資源部門應當擔負土地征收成片開發方案進行監管的責任。陜西、云南、海南等地要求通過衛星影像、實地抽查等手段進行動態監測；湖南、山西、上海等地利用土地成片開發數據庫、在線終端或信息系統匯交數據,統一管理；河北、安徽、山東等地明確提出了各級政府監管的內容,明確監督檢查過程中的懲罰處分標準。也有省份未對土地征收成片開發方案的監管工作提出明確要求，比如廣東、貴州、青海和四川等。對于開發方案實施期限，《標準》中未有明確規定，地方大多規定開發時限為3年，最長不超過5年；也有部分省份開發周期相對短些，比如，浙江要求原則上2年內完成土地征收實施工作，寧夏規定開發時序按照2年編制，年度實施計劃需包含重點項目清單，上海對此則未作規定。

3 制度思考

新《土地管理法》將長期客觀存在卻少有規范制約的成片開發納入土地征收的公共利益范疇，并通過授權自然資源部出臺相關標準，是將成片開發土地征收法治化的重要開端。新法將縮小征地范圍作為重要考量因素，并以列舉方式嚴格界定公共利益用地范圍，既是對政府謹慎動用征地權的指引，又為城鎮化、舊城改造等留出了制度出口。以此“倒逼”經濟轉型和城鎮化高質量發展，但存在一定的現實困境。

3.1 實施主體的自我限制窘境

為防止政府對土地征收權泛化和濫用，《標準》中明確把成片開發限制在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內，并將其納入“國民經濟和社會發展年度計劃”，報省級政府批準。但作為成片開發方案的編制和實施主體，市縣級政府又是當地國土空間規劃、國民經濟和社會發展規劃的主要操盤手，這就導致試圖以規劃來把控成片開發用地需求范圍，會陷入自我限制約束的窘境。另外，國土空間規劃以“一張藍圖干到底”為實施目標，但在操作層面這種“藍圖式”愿景很難實現。系統性的空間規劃受到國內外形勢、區域發展戰略及產業轉型升級等諸多因素影響，需要根據實際需要做出適應性調整，以保障經濟社會發展和人居環境目標的落實[15]。國土空間規劃下的控制性詳細規劃是成片開發方案編制的重要依據，但該規劃的編制、審批與實施均屬于地方事權，這就存在地方政府頻繁調整控制性詳細規劃變更土地用途躲避公益性用地比例門檻的潛在風險。

3.2 全流程動態管理缺失

從實踐經驗來看，成片開發屬于依照國土空間規劃對一定規模的區域地塊進行綜合性建設布局的范疇。相較于單個項目的點狀開發，其施工面積廣、土地用途多樣化、開發方式綜合性、涉及的利益關系復雜，常常是多個項目同時建設，但現有的成片開發方案基本都屬于事前的程序控制，既未對相關土地征收作出實質性約束，也缺乏對開發地塊的相關規劃、設計、施工和組織管理進行有效監督。無法從根本上防止地方政府盲目攤大餅、無序上項目的粗放式開發，難以做到經營性項目與公益性項目相配套，生產設施、生活設施、生態設施相協調的城鎮空間格局。雖然也有部分省份提出有關職能部門在成片開發中的職責分工及監管要求，但由于方案編制到項目實施間隔較短，地方政府大多采用抽查方式開展監督檢查，難以形成實效。防止成片開發征收權的濫用不僅需要事前的程序控制，還需對成片開發建設進行事中管控和事后監督，需要從規劃管制、方案審批、監督問責等方面加以強化。

3.3 土地增值收益的分配問題

經營性用地的出讓收益，本質上是土地獲得交換價值后的增值收益。但由于缺乏嚴格有效的共享和監管機制，這一收益成為地方政府擴充財政收入的重要源泉[16]。新版《土地管理法》將成片開發定義為“公共利益”的一種，本身就引起了極大爭議。有專家認為征收土地從事經營活動，公眾非直接受益方，且該種運動式開發并不能帶動經濟發展[17]，在實踐中公共利益的存在與否常建立在個案的具體分析基礎上。土地征收從宏觀層面講，與國家的財稅制度、區域發展政策等密切相關，同時還涉及土地產權制度、收益分配制度等方方面面；從微觀層面，也包括被征地主體成員資格的認定、權利的劃分，補償救濟制度的跟進等，這些相應配套制度都與新的土地征收管理息息相關，需要根據新的法律要求和利益分配完善制度，理順相關利益主體的關系[18]。以集體經濟組織成員補償分配中的利益平衡問題為例，征收補償中的土地補償費，是立法規定直接歸屬于所有權人(集體經濟組織)的，但對這一費用如何在集體成員內部進行分配，法律卻未予明確[19]。所以，能否合理分配土地出讓收入、實現地利共享是直接關系到成片開發土地征收公共利益性的重要問題[20]。

3.4 國有土地與集體土地的協調問題

由于我國歷史原因，目前在城鎮開發邊界內仍有大量的集體土地布局，與國有土地犬牙交錯。特別是在東部地區，兩種不同性質的土地“插花式”分布，導致部分成片開發方案不可避免要跨越兩種權屬土地，若無法協調解決這種問題，必將加大后期開發利用的難度。土地征收和農村集建地入市一體兩面，大面積實施成片開發土地征收，無疑會擠壓農村集體經營性建設用地的入市空間和流轉規模。國有土地和集體土地的用途差異實質是產權內容的差異，地方實踐表明，當國有土地供應充裕，企業選擇集體建設用地意愿降低，對于集體土地價值實現和農村集體經濟組織發展等產生不利影響。土地征收與集建地入市的協調問題本質上反映了土地資源入市過程中“政府主導”抑或“市場主導”的矛盾和協調問題，若處理不當，極易引發不必要的社會穩定風險。

4 相關政策建議

在進一步縮小土地征收范圍和擴大國有土地有償使用范圍的背景下，成片開發是城鎮高質量發展用地要素保障的重要政策工具。但也存在著實施主體的自我限制窘境、全流程動態管理缺失、土地增值收益的分配與集建地入市協調等問題。針對這些問題，提出相關政策建議，以期為完善土地征收成片開發工作提供參考借鑒。

4.1 確保公益性作為成片開發的前提

從現實發展需求和經濟社會因素來看，成片開發征收制度實質上是在總體限制和規范政府征地行為的要求下，為保障經濟發展所做出的適度妥協[7]。符合公共利益需求是土地征收的前提條件，也是政府作為實施主體擺脫自我限制窘境的重要方面。作為公共利益的認定主體，政府應明確成片開發中公共產品供應與地利共享的優先地位和原初目的。需要說明的是對公共利益優先并非對非公共利益的完全剔除。雖然《標準》已對成片開發公益性用地比例做出了明確要求，但“一般不低于”的表述留給地方政府“因地制宜”突破用地占比的缺口，為防止政策缺口逐級放大，上級政府在監督開發主體滿足公益用地最低占比的同時，應鼓勵開發主體主動提升公益性用途性質，提高公共產品供給質量。

4.2 建立健全成片開發征收動態管控機制

推進成片開發動態化管控機制建設，從土地資源管理創新機制上，搭建動態化管理模式，確保對項目征收和開發建設做到全程性監管。首先，以建立健全城鄉統一的建設用地市場體系為基準框架，在符合相關政策要求和用途管制前提下，嚴格遵守規劃符合性要求及變更程序，防止以規劃調整的名義肆意減少和改變成片開發的基礎設施、公共服務設施以及其他公益性項目建設；其次，結合成片開發方案編制要求，研究制定成片開發實施監管辦法，建立成片開發考核評價機制，加強成片開發實時體檢評估要素銜接，形成“實施監管+考核評價+信息化監測”的實施監管體系。最后，從國土空間規劃實施引導性、全生命周期實施效益型、成片開發實施合法合規性等多個維度強化土地督察，對違反成片開發原初目的和公益性性質的行為人進行問責。可調動村集體參與土地征收成片開發的監管工作中，對于違背公益目的的項目，原農民集體有權申請以原征收補償價額收回土地。

4.3 建立土地增值收益多方共享機制

集體土地征收制度改革的關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地在征收出讓中產生的增值收益，在各方利益需求與矛盾沖突中尋找一種新的制度平衡。將經營性用地的出讓收益共享是成片開發公共利益性的內在屬性。經營性用地的出讓收入首先應當用來足額支付征地和拆遷補償費用、失地農民的住房安置費用和社會保障費用，以及保障失地農民長遠生計的相關支出。考慮到政府承擔著公益性征收的高成本投入，因此有必要從成片開發土地征收的土地出讓收益中提取一部分用于填補其他純公益性征收項目造成的征收和開發成本。而提取比例則應當按照土地利用年度計劃等規范性文件經過科學合理計算以最終確定。剩余出讓收入則應當全部用于在成片開發范圍內提供公共產品，如進行基礎設施建設、公共服務設施建設、購買和提供公共服務等。

4.4 完善配套政策協調兩種建設用地之間的利益關系

符合國土空間規劃是成片開發和農村集體經營性建設用地入市的準入條件。在城鎮開發邊界內，需要明晰適用成片開發土地征收的集中建設區與非集中建設區的集建地入市之間的權益用途區別，處理好國有和集體所有兩種建設用地之間的關系。針對同一開發片區內的兩種建設用地，可結合集建地入市規定，對成片開發征地補償標準進行調整。在成片開發土地征地時，作為參考基準的片區綜合地價中更多引入市場因素，充分體現土地區位價值，并完善土地征收的協商機制和完善裁決機制；對于集建地入市，應在保留集體對集建地所有權和利益分配權、兜底集體成員民生的前提下，完善地價引導機制和土地增值收益調節機制[21]，圍繞建立“土地平等、市場統一、增值收益公平共享”的目標持續改革探索。

5 結論

本文在探討土地征收成片開發制度的政策背景及現實效用的基礎上，從成片開發范圍及方案規范、公益性用地比例及概念界定、負面清單與開發方案調整、實施監督管理等角度對比分析了各地土地征收成片開發政策的特點，并針對實踐中存在的實施主體自我限制窘境、全流程動態管理缺失、土地增值收益的分配問題以及與城鎮開發邊界內集體經營性建設用地入市的協調問題等進行了思考。針對制度現狀與存在的問題，結合現有法律法規和實踐可行性，建議從公益性保證、健全動態管控機制、建立土地增值收益多方共享機制以及完善配套政策協調兩種建設用地利益關系等方面對土地征收成片開發制度進行風險控制，以期最大程度發揮其政策效力，更好地保障城市建設用地供給和經濟社會發展需要。