淺析廢棄鹽田和鹽堿地的生態修復路徑
——以山東省壽光市為例

王莉,趙國瑞*,孫召輝,林永慶,鐘云山,王愛萍

(1.壽光市土地儲備中心，山東 濰坊 262700;2.壽光市自然資源和規劃局孫家集所，山東 濰坊 262700;3.壽光市不動產登記中心，山東 濰坊 262700;4.壽光市地理信息中心，山東 濰坊 262700)

0 引言

山東省壽光市毗鄰渤海，天然鹵水資源豐富，是我國最主要的原鹽產地之一[1]。天然鹵水屬于濰北天然鹵水礦田的一部分，天然鹵水區面積約8.195億m2，資源儲量約25.97億m3。近年來，因鹽田經濟效益下滑導致大量鹽田廢棄，致使寶貴的土地資源無法得到有效利用。2022年，山東省自然資源廳等9個部門聯合出臺了《山東省國土空間生態修復規劃(2021—2035年)》[2]，要求守牢自然生態安全邊界，建設人與自然和諧、生態宜居的美麗山東，為廢棄鹽田和鹽堿地的生態修復進一步提供了政策指引。廢棄鹽田和鹽堿地復墾利用的主要目的是全面提升廢棄鹽田和鹽堿地的生態水平[3]，在有效增加耕地面積，增加糧食產量的同時，還可以在一定程度上解決用地指標緊張的問題，增加經濟效益。

本文以壽光市北部鄉鎮廢棄鹽田和鹽堿地為研究對象，介紹了基礎現狀及壽光市已經開展的創新性綜合治理“六個模式”，指出了在政策支持、后期管護及開發效益等方面仍然存在的問題，有針對性地提出了建議，旨在為其他地區的廢棄鹽田和鹽堿地生態修復提供借鑒。

1 壽光市鹽田及鹽堿地現狀

根據壽光市2020年度國土變更調查成果及壽光市“三區三線”劃定成果，對壽光市鹽田和鹽堿地現狀情況分析如下[4-6]：從數量上來看，壽光市現有鹽田和鹽堿地約1.94億m2，其中鹽田約1.93億m2、鹽堿地約133萬m2；從分布情況來看，鹽田和鹽堿地主要分布于壽光市東北部鄉鎮，其中侯鎮鹽田和鹽堿地約3235萬m2、羊口鎮鹽田和鹽堿地約1.02億m2、營里鎮鹽田和鹽堿地約8.98萬m2，其他鄉鎮鹽田和鹽堿地合計約6萬m2。從納入“三區三線”劃定成果情況來看，現狀鹽田和鹽堿地均未納入永久基本農田和生態保護紅線范圍內，已納入城鎮開發邊界面積約734萬m2，其中納入集中建設區鹽田和鹽堿地約714萬m2，納入彈性發展區鹽田和鹽堿地約20萬m2。

2010年以來，壽光市共組織實施17個廢棄鹽田復墾項目，涉及清水泊農場、營里鎮、雙王城郭井子村等，復墾農用地面積747萬m2，新增耕地694萬m2，實現節余指標747萬m2，已全部通過上級驗收。廢棄鹽田作為耕地后備資源，可用于復墾面積約1401萬m2，主要分布在侯鎮、羊口鎮等鄉鎮。上述廢棄鹽田均屬于合法的國有、集體建設用地，權屬明晰，界址清楚，有合法用地手續，無權屬糾紛，在壽光市土地利用總體規劃(2006—2020年)當中全部為建設用地[7-8]。

2 綜合利用模式

2.1 “鹽田復墾”模式

綜合考慮壽北資源稟賦，壽光市創新開展廢棄鹽田復墾，積極探索具有區域特色的土地整治與生態修復的新模式和新路徑[9-11]，創新采用大水壓堿、挖溝排堿、“暗管”排堿以及土地平整、農田水利、林木防護等工程技術，有效喚醒了沉睡的廢棄鹽田，成為重大項目發展的“土地倉庫”和農民增收致富的“聚寶盆”。2021年，通過廢棄排堿農溝整治和鹽堿地開發復墾等方式，實現新增耕地入庫1988萬m2，糧食產能3736萬kg，潛在經濟價值42億元以上。2018年，與山東省土地綜合整治服務中心、山東農業大學等單位合作，以黃河三角洲廢棄鹽田綠色復墾與利用關鍵技術研究與示范項目為牽引，采取專家集團作戰，園區規范化展示等模式，結合土壤特性，精心設計復墾方案，通過清運廢棄鹽田內雜物、平整鹽田底部土地、建設灌排溝渠和農田防護、土壤脫鹽改良等工程技術，持續推動國有清水泊農場建成廢棄鹽田復墾示范基地，切實改變了周邊土地的生態環境，增加了經濟效益和社會效益。該項目被評為山東省重大科技創新工程項目，已通過省級測評驗收。創新建立鹽堿地多元化復墾機制，充分挖掘鹽堿地開發利用潛力，在北部鹽堿地依次實施引蓄水、田間灌排和土地復墾等多項改良工程[10]，讓寸草不生的鹽堿地種出了水稻，從“白花花”變成了“綠油油”，在鹽堿地上創造了全新農業生態，打造出壽光“鹽堿地糧倉”，當地“霜雪稻米”品牌響徹全省。

2.2 “林鹽結合”模式

國有機械林場位于壽光北部濱海鹽堿地帶，成立于1959年10月，現有總面積2000萬m2，屬生態公益型林場。建場前，該區域自然災害頻繁，土壤重度鹽堿，海拔高度1.5m，地下水位1m，地下水含鹽量8%，表層土壤含鹽度達5‰以上，立地條件屬典型的濱海鹽堿地。長期以來，該場以改良土壤、改善生態環境為基本任務，通過開挖條田溝、筑臺田控鹽、種植綠肥、增施有機肥等各類措施進行改堿治土。1988年，壽光結合林場地下100m以上有豐富地下鹵水資源的實際，獨創了“抽鹵曬鹽、降低水位、林鹽結合、綜合改造利用鹽堿地”模式，通過在林地內打鹵水井、將鹵水集中輸送到鹽池、蒸發結晶后曬鹽等方式方法，全面實現“林鹽結合”，協同治理。林區內地下水位由原來的1m下降到2m以下，表層土壤含鹽量由5‰下降到1.5‰，土壤淡化層普遍加厚，理化性狀得到進一步改善；用材林畝均年生長量由原來的0.1m3增長到0.6m3，經濟林和間作的農作物平均增產5倍以上，真正實現了“以鹽補林，以林促鹽”的互補目的，大幅增加了生態效益。壽光濱海國家濕地公園隸屬國有機械林場，以濱海鹽堿濕地生態資源為主要特色[12]，經過多年摸索，建立了一套適合我國濱海鹽堿地區濕地公園綜合建設的有效模式，建成集國家AAAA級旅游景區、全國首批農業旅游示范點、國家級休閑漁業示范園區、中國體育旅游精品景區、中國森林氧吧等眾多國字號榮譽為一體的壽光林海生態博覽園，示范和帶動了周邊苗木產業的發展，拉動了周邊居民增收，書寫了黃河口生態文明建設的生動范例，成為了國內同類地區濕地生態資源保護、恢復和鹽堿地生態旅游產業的發展樣板。

2.3 “無土栽培”模式

由于壽北部分地區土地鹽堿程度較高，地塊不適合直接種植蔬菜。為解決這一難題，壽光市積極探索破解鹽堿地改良綜合利用瓶頸，組織專業人員深入田間地頭采集數據，結合當地自然社會條件和農民種植習慣，通過引入無土栽培種植技術培育西紅柿，補齊鹽堿地地力不高的短板，解決了鹽堿地不能種菜的難題(無土栽培基質的透水性、透氣性均優于普通土壤，利于蔬菜根系生長，一定程度上減少了蔬菜土傳病害的傳播，減少了作物用藥，有利于提高蔬菜的品質和安全性)。目前，羊口、雙王城等鄉鎮的無土栽培西紅柿，一年種植“秋延遲”和“早春茬”兩茬，畝栽1800～2000株，畝產1.8萬～2萬kg。

2.4 “鹽光互補”模式

壽光地處渤海之濱，特殊地理位置形成大量的鹽堿灘涂地，較難實現綠色種植，成為制約當地經濟發展的“瓶頸”。綜合考慮壽北大面積鹵庫灘涂地域因素，近年來，通過鹽漁光儲等項目開發，在保證“土地性質不變、鹽田收益不降、生態環境不變”的前提下，形成“水上光伏發電、水面蒸發制鹵、水下水產養殖”的立體循環生態模式，打造“綠色能源+特色鹽業+高效漁業+舒適旅游+悠閑生活+健康休閑”一體化的運營體系，440萬m2鹽堿灘涂變身“香餑餑”，實現了經濟效益、社會效益、生態效益的“三贏”。壽光恒遠200兆瓦鹵(鹽)光互補光伏電站，是壽光“雙招雙引”和國家第一批光伏平價上網示范項目，利用“鹽光互補”模式，在曾經的“不毛之地”上建成了集發電、制鹽、養殖、儲能于一體的大型集中式光伏電站，為山東乃至全國鹽漁光儲一體化發展提供了實踐樣板[13]。2022年以來，壽光布局建設6處鹽光互補光伏發電項目。

2.5 “評價分析”模式

為全面掌握開采地下鹵水對壽北土壤鹽堿化等方面的影響，壽光市委托山東正元地質勘查院對開采地下鹵水對地質環境的影響進行調查評價[14]。經調查，隨著鹵水礦山企業對地下鹵水資源的長期開采，壽北鹵水水位持續下降，土壤鹽堿度明顯降低，沿海灘涂土壤質量得到大幅改善，部分土地被規劃成了林地、耕地和工業用地。例如：通過對鹵水礦山企業開展調查，早在1959年成立的山東菜央子鹽場、壽光衛東化工有限公司、山東大地鹽化集團有限公司，建設占用地除鹽堿地外，還有一部分為灘涂，漲潮時海水能沿溝渠、河汊進入，僅有龍須菜、荊條等耐鹽堿植物生長。現在通過地下鹵水長年開采，土壤鹽堿化程度大大減輕，現已適合多種植物生長，公路兩旁綠樹成蔭，生機盎然。許多鹽田周邊空地種植了蔬菜及花生、大豆等農作物。但隨著壽光市對鹵水礦山企業進行規范治理，地下鹵水抽取量大幅減少，通過持續跟蹤監測，壽光鹵水井關閉區域土壤重新開始了鹽堿化。為做好全生命周期評價分析，2020年，全國首個且唯一一個以海水入侵與土壤鹽漬化為主要研究對象的國家級野外科學觀測研究站落戶濰坊，壽光作為重要研究區域，共同研究解決過度開采地下水導致的海水入侵和土壤鹽漬化問題。除科學布局排堿設施外，合理開采地下鹵水資源，有利于降低土壤鹽堿化程度。目前，已布局8處海水入侵監測點，為推動黃河流域生態保護和高質量發展提供有力的科學技術支持。

3 存在的問題

3.1 “廢棄鹽田”開發缺乏明確的支持性政策

2020年8月3日《國土資源部關于印發〈歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法〉的通知》廢止，工礦廢棄地復墾利用試點暫停，規定只有符合條件的項目才可以開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。但是廢棄鹽田是否可以參照《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》進行復墾利用，文件中沒有明確規定。這對于有大量廢棄鹽田等待開發利用的地區而言，在耕地挖潛中受到一定阻力[15-16]。以壽光市為例，自2017年起，壽光市對2010年以來復墾的鹽田改造土地進行了大范圍整理。2018年，與山東省土地綜合整治服務中心、山東農業大學等單位合作，持續推動國有清水泊農場建成廢棄鹽田復墾示范基地建設，被評為省重大科技創新工程項目。壽光廢棄鹽田的復墾利用已取得比較好的生態、社會和經濟效益，實現了政府、企業、農民的多方共贏。壽光北部近期具備復墾潛力的鹽田達到了1400萬m2，尚有大規模鹽田在具備條件的情況下也可復墾成耕地，但因缺乏政策支持，后續推動難度較大。

3.2 新增耕地后期管護不到位

隨著經濟社會發展、用地量增加和新增耕地后備資源減少，耕地占補平衡成為壽光市用地的瓶頸。土地整理項目實施后，因后期管護不力，致使在五年管護期內大量新增耕地上出現了種植林果、違法建設占用、撂荒等現象。上述問題在年度核查中無法完成整改，從而被核減新增耕地指標。2018年，壽光市營里鎮北單等村土地整治項目于2020年3月2日入庫新增耕地114.2萬m2，2021年根據山東省自然資源廳備案入庫補充耕地項目信息補錄通知要求，在項目信息補錄外業舉證過程中發現項目區內部分新增耕地種植了無花果、苗木，無法整改，導致項目后期未通過舉證，地塊被核減新增耕地指標24.8萬m2。

3.3 耕地后備資源零散

通過多年來實施土地綜合整治[17]，相繼開展殘次林地整理、廢棄溝渠整理、未利用地開發復墾、工礦廢棄地復墾、土地增減掛鉤等耕地挖潛利用工作，區位條件較好且集中連片的耕地后備資源基本都已開發，適宜開發作為新增耕地后備來源的地塊除鹽田外，大都存在面積小、位置分散等情況，單獨整理成本較高。從現有數據分析，現有鹽堿地多分布在村莊、油井周邊，呈現單地塊面積較小、布局分散等態勢，開發難度較大，難以成片規模開發。

4 建議

4.1 鹽田復墾方面

省級層面加強向上對接，爭取從國家層面出臺支持鹽田復墾的文件，在開展復墾適宜性、可行性評價的基礎上，將壽光廢棄鹽田參照城鄉建設用地增減掛鉤政策開展復墾利用，便于挖掘潛力，優化調整土地利用布局，最大限度提高鹽田資源綜合利用率[18]。目前，《關于將壽光市鹽田參照城鄉建設用地增減掛鉤辦法進行復墾利用的請示報告》已上報國務院，待國務院審批。

4.2 新增耕地后期管護方面

一是在新實施的耕地占補平衡土地整治項目預算中落實管護資金，資金專項用于新增耕地后期管護。對于未列支后期管護資金的財政投資占補平衡項目，由壽光市政府出臺《壽光市耕地占補平衡項目新增耕地管護辦法》，列支新增耕地后期管護資金，加強新增耕地的后期管護。二是壓實新增耕地后期管護責任。新增耕地項目所在鄉鎮是新增耕地后期管護的第一責任人。將新增耕地地塊落實到人，對新增耕地定期巡查，發現問題及時整改，鞏固土地整治項目成果，確保新增耕地數量和質量雙穩定。

4.3 綜合開發利用耕地后備資源方面

建議通過省級層面統一編制綜合性土地利用和生態修復規劃，并對后備資源綜合利用項目給予一定的技術和資金支持。大力推進工礦廢棄地復墾和全域土地綜合整治，積極爭取將鹽田復墾納入工礦廢棄地復墾范圍，開拓耕地空間。加速推動實施全域土地綜合整治試點，進一步優化農業空間用地布局，盤活農村存量建設用地，提高土地利用效率，實現耕地資源生態修復與補充耕地質量有機結合。

4.4 合理開采地下鹵水資源方面

為防止壽北地區耕地重新鹽堿化，保持耕地可持續利用，建議參照《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》(自然資規〔2019〕1號)文件精神，地下鹵水可在耕地內申請新設礦業權。對存在鹽堿化風險的耕地內合理布局鹵水井，有效降低地下鹵水水位，防止現有耕地重新鹽堿化，充分提高鹽堿地的利用率。

5 結語

廢棄鹽田和鹽堿地生態修復應堅持生態優先、系統治理的理念，突出規劃引領，強化政策扶持，持續優化服務，自然資源和規劃部門要切實發揮牽頭作用，綜合統籌財政、農業農村、環保、水利等部門以及屬地鎮街，齊抓共管，形成合力，高質量推進。通過廢棄鹽田和鹽堿地生態修復，從前期“投錢變綠”實現后期“以綠生錢”，將“鹽堿荒灘”變成“綠水青山”，全面改善生態系統質量，切實推動綠色發展的科學理念在壽北大地落地生根。