山東省關于新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制的理論研究

王婷婷，趙春麗，張丹

(龍口市自然資源和規劃局，山東 龍口 265701)

0 引言

為了更好地研究新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制，著重從聚焦新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制的背景、建設思路來分析，查閱資料，廣泛收集各省新型基礎測繪省市縣協同聯動更新的資料，吸取其中具有建設性的理念和先進的方法，同時結合當前山東省新型基礎測繪省市縣協同聯動更新存在的問題，提出解決問題的創新思路，以期為新型基礎測繪的發展提供新方向。

1 新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制建設現狀

基礎測繪更新是助力我國建設和經濟社會高質量發展的重要性基礎性工作。最近幾年來，山東省基礎測繪事業發展背景得到提升，山東省政府發布地理信息產業發展規劃，各地市政府印發本級基礎測繪規劃，為山東省新型基礎測繪事業發展提供了有力的政策支持[1]。同時在經費投入方面，各地市呈現大幅提升趨勢，為基礎測繪重大工程順利開展提供了有力保障。獲得時空大數據管理平臺等一批自主創新成果，制定行業、地方標準規范，基礎測繪高科技人才培育取得新進展，地理信息數據更新與處理能力明顯提高[2]?；A地理信息產業體系不斷深入推進，建成了全方位精準高效、自主可控的全省北斗衛星導航定位基準站“一張網”系統，實現現代測繪基準陸域全覆蓋。全面實行2000國家大地坐標系，實現各類別空間地理信息數據測繪基準的統一[3]。

新型基礎測繪省市縣協同聯動更新方面，2021年自然資源部函復山東省人民政府，將山東省成為國家新型基礎測繪體系建設試點省份之一，探索省、市、縣協同的基礎測繪生產組織模式即試點任務之一。近年來，山東省在建立健全遙感影像統籌獲取、地理信息數據聯動更新、“天地圖”一體化服務等機制，推動了省、市、縣基礎測繪協同發展[4]。目前，在管理方面，基礎測繪省市縣更新主要采用分級管理模式，各級測繪地理信息行政管理部門應用比例尺來劃分各類的基礎測繪事項。采用國家級基礎測繪分級管理制度，國家級測繪部門主要負責建設1∶25萬和1∶5萬基礎地理信息數據庫，省級測繪部門主要負責1∶1萬和1∶5000基礎地理信息數據庫，市縣級主要負責建設1∶2000、1∶1000、1∶500基礎地理信息數據庫；組織生產方面，基礎測繪以產品的工序組織生產，從數據獲取、數據組織、產品入庫、產品質檢、產品歸檔、產品服務各個環節劃分各單位的分工和職責，各單位相對獨立[5]。

2 當前新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制存在的問題

基礎地理信息更新方式，大多是周期性的全要素與重要要素交替更新。目前已經取得了較好的成效，但省級全域、全覆蓋的基礎地理信息生產周期長，時效性較弱，離按需適時更新的目標有一定的差距；市縣級基礎地理信息更新周期相對靈活，及時性較好，但地理信息數據更新的覆蓋面較小[6]。

2.1 管理體制問題

執行國家級基礎測繪分級管理機制，導致省級、地方之間出現了重復測繪、重復建設問題，省、市、縣各級測繪主管部門會根據各自管轄范圍內，根據當地經濟社會發展的情況，有側重計劃地制定基礎測繪發展規劃，根據各地的測繪規劃確定地方的基礎測繪任務，這就導致同一地理實體對象在同一行政區域的各級都采集的問題，且各級采集的精度和要求也不一致，這就容易導致基礎測繪重復生產的現象。

2.2 技術問題

一方面數據共建共享的機制不夠完善，數據結構缺乏統一的標準，導致省市縣數據難以實現共享和更新；另一方面，由于地理信息具有采集投入的費用高，更新變化速度快，應用范圍廣泛，使用頻率高，這就使得不同地區為了達到本區域的經濟建設和管理的發展需求，會導致測繪產品的形式、標準、數據結構的不同，空間基礎地理信息數據的重復生產，也會造成人員和資金浪費，給地方財政增加壓力，也不利于實現地區基礎地理信息數據的共享。

2.3 人才方面的困難

新型基礎測繪省市縣協同聯動更新主要以衛星導航定位、遙感技術、地理信息、互聯網、大數據等先進的技術手段作為依托，強調地理信息實時獲取、自動處理、網絡服務和社會應用。新型基礎測繪在工作范圍、工作內容方面以及技術手段方面，都發生變化，因而導致科技人才諸如導航定位、海洋測繪、地下水形測繪等人才大幅度增加，與此同時，隨著國家“十四五”期間實景三維等建設任務的開展[7]，對懂得計算機、攝影測量與遙感信息技術處理、地信工程類等的復合人才需求不斷增加[8]。目前來看，傳統的測繪專業人才隊伍已經不能適應新型基礎測繪省、市、縣協同聯動更新的發展形勢，我省在導航定位、大數據、攝影測量等方面復合型人才處于短缺，急需加大對多方面技術交叉體系人才的培養。

3 新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制的解決思路

針對新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制方面存在的問題，以及“十四五”期間對新型基礎測繪省市縣協同聯動更新提出的新要求，在管理體制、技術、人才等方面提出了創新思路，實現協同聯動更新流程的時效性，打通數據標準化建設、變化信息發現和共享、變化信息共享平臺建設等環節，從而實現新型基礎測繪省市縣協同聯動更新[7]。

3.1 管理體制創新

3.1.1 基礎地理信息數據標準化

探索省市縣分級管理模式，采用“誰管理、誰生產、誰更新”的原則[8]，建立符合實際應用情況的協同聯動更新機制[9]，按照生產空間、生態空間、城鎮空間的劃分方式，以縣域為單位，進行區域劃分，其中市縣級負責對城鎮空間進行更新，影像數據由省級統籌分發，從而充分發揮省級與市縣級各自優勢，滿足各省市縣的應用需求，提升基礎地理信息數據的更新實效[10]。

基礎地理信息數據標準化是數據生產執行相應尺度的數據規范的標準，這也是新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制的前提和基礎[11]。實際生產中，省、市、縣基礎地理信息數據在應用背景方面存在不同的條件，市縣級基礎地理信息的生產和更新會與國家標準的數據規范不同，為了擴大實現協同聯動更新機制的推廣范圍，進行聯動更新工作之前，都按標準規范的要求，對數據的要素分類代碼、分層結構、表達方式及屬性內容等進行標準化處理，讓數據達到兼顧性、實用性和可擴展性的標準化規范的要求，從而實現不同比例尺的基礎地理信息達到數據規范的要求[12]。

3.1.2 變化信息共享平臺建設

針對獲得基礎地理數據信息，建設信息共享平臺要按照實現共享和服務面廣的要求，共享平臺能夠實現數據共享、信息審核、任務認領、變化標注、運行簡報等功能，能夠為測繪地理信息主管部門、政府部門及公眾用戶提供一個在線互動的基礎測繪信息共享平臺[13]。

國家新型基礎測繪作為基礎，山東省新型基礎測繪工作在內容拓展、數據生產、數據管理和數據服務等方面進行了創新和實踐探索，目前山東各地市正在推廣信息共享平臺建設。

3.2 技術創新

加強對新型基礎測繪省市縣協同聯動更新的統籌管理，在技術標準的基礎上進行統一，各層級分工實際各級基礎測繪工作，省級和市縣級測繪主管部門，對于各自生產的基礎測繪進行分別管理，同時對各級發生變化的地理信息進行即使更新，并對更新的數據及時向上一級測繪主管部門進行匯交，這樣實現地理信息數據實時更新。

技術上，要利用新的信息手段，比如充分利用影像和互聯網信息挖掘變化，利用無人機、車載移動測量系統等設備，采用采集與融合等新技術[14]，同時發動眾源等社會公眾上報符合要求更新的地物，不斷獲取變化的基礎地理數據，從而實現了從基礎測繪定期更新向隨時適時更新轉變的新方向[15]。

在技術標準上，根據地理信息公共服務平臺、地理省情監測以及應急測繪服務等應用需求進行統籌，由過去傳統制圖的技術，逐步向面向對象的地理實體要素的方向轉型[16]。建立起包含地形要素數據標準、地形要素技術規定、地形要素制圖標準、地形要素數據質量檢查與驗收規定等一系列地方規范的省級基礎地理信息更新技術標準體系[17]。

在技術路線上，采用優化省市縣基礎測繪協同聯動更新的技術手段，采用基于網格和要素的增量來不斷更新測繪技術[18]，建立一種數據記錄更新，同時質量得到保障的一種增量更新的技術體系，從而使基礎測繪具有更新及時的效果[19]。

3.3 人才創新

3.3.1 培養、引進優秀測繪人才

新型基礎測繪技術是以計算機、空間、通信和信息技術作為支撐，面對新型基礎測繪技術發展迅速的態勢，傳統的測繪理論、技術體系和研究領域都發生變化，現在的測繪不是局限在數據采集單方面，新型基礎測繪擴展到地理空間信息的采集、處理、分析、發布等要求越來越高，這些變化使得測繪學科從單一變得廣泛，涉及面日益廣泛，這就要求測繪專業的設置更加嚴格，培養多學科交叉人才，同時培養優秀測繪科技人才壯大測繪專業技術隊伍[20]。

3.3.2 健全人才激勵制度

優化新型基礎測繪方面人才的選拔和使用機制，優化人才評價機制，優化人才激勵機制，進一步完善投入機制，為新型基礎測繪人才成長和創新提供條件。同時增加人才的流動和交流，激發新型基礎測繪的活力，推動測繪技術創新。

4 結論

(1)當前新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制問題主要表現在三個方面。在管理體制上，同一地理實體對象在同一行政區域各級都采集，且各級采集的精度和要求不一致，導致基礎測繪出現重復生產的問題；在技術方面，省市縣數據難以實現共享和更新；人才方面，缺少計算機、攝影測量與遙感信息技術處理、地信工程多學科交叉人才。

(2)針對新型基礎測繪省市縣協同聯動更新機制存在的三方面問題，本文在管理體制方面提出基礎地理信息數據標準化、變化信息共享平臺建設新思路，在技術上提出進行技術標準統一、充分利用影像和互聯網信息等新手段，在人才方面提出引進優秀測繪人才、健全人才激勵機制等解決思路。