村莊“中位達標”治理的邏輯及影響

金江峰

(華中師范大學 中國農村研究院/政治科學高等研究院，湖北 武漢 430079)

推進基層治理體系和治理能力現代化建設，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。黨的十八大以來，基層治理體系與治理能力現代化建設取得長足進步，基層治理的社會化、法治化、智能化與專業化水平有了明顯提高，尤其是形成“黨領共治”的制度化治理體系，彌補了長期以來基層治理制度化水平不高、非正式制度盛行的不足[1]。隨著基層治理制度化水平的提升，村莊治理除在一定程度上表現為行政化、規范化與程序化等特征外[2]，在總體事實上呈現何種治理樣態，是本文嘗試回答的問題。

1 基層治理制度化進程中的村治研究

中國式治理現代化是中國共產黨領導的社會主義治理現代化，既有各國治理現代化的共同特征，更有基于國情的中國特色。中國式治理現代化的最本質特征、最大優勢和最重要特色是中國共產黨領導下“一核多元、合作共治”的治理格局[3]202。堅持黨的集中統一領導下多元主體的合作共治，符合發展中國家步入現代化進程、避免民主失序與社會不穩定的一般規律[4]，亦是推進地方治理體系與治理能力現代化建設的必然要求[5]。一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力與秩序有機統一[6]338。從實踐層面看，亦即通過不斷健全完善國家治理制度體系，推進行政體制改革的民主化、法治化進程。所以，理解中國式治理現代化，需把握正式制度自上而下的建構性[7]。基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程[8]1，亦是國家制度建構的基礎。基層治理現代化需要以制度化建設為指導，將黨的領導與政府主導內含于制度化建設。

在基層治理制度化建設進程中，鄉鎮處于國家科層體制的末梢，治理行為受行政科層制的影響較大，總體呈現對上回應[9]、對內整合[10]、對下經營與上下協調等特征[11]，其核心是在規避制度問責風險與提升治理績效的基礎上尋求晉升機會，指標化的治理競爭成為理解制度化建設過程中鄉村治理的主要樣態[12]。但從村莊層面看，基層治理的制度化建設實則是制度建構的過程，要完成村莊由自在治理到自主治理以及禮理自治到德法結合的轉變，這也決定了基層治理制度化轉型過程中村莊治理的多種樣態。一是受國家正式制度規制與激勵影響，村級組織的治理行動主要表現為上級壓力驅動與分配激勵下的橫向治理競爭[13]，即圍繞指標考核、綜合排名與績效激勵的治理競賽[14]。而村級組織治理競賽的異化狀態是，制度同構與分配激勵下的內演式創新競爭以及由此帶來的“內卷化”治理[15]。二是在國家制度建構下，村級組織往往會根據自身的利益需求和村莊治理的現實需要，有選擇地遵循制度行事，村莊治理由此在正式制度與非正式制度的動態博弈中走向彈性化[16]，出現轉型困境下的維持性“底線”治理[17]，其基本面向是依據社會現實策略性地應對制度規范[18]，其異化狀態是“懸浮”于制度與現實的“形式化”治理[19]。

既有研究從制度激勵與制度選擇視角對村莊治理樣態的分析，具有較強的理論概括性，在一定程度上反映了實踐中的村治邏輯。不足的是，相關研究多局限于探討組織管理和干部監管層面的制度建設問題，將基層治理制度化視作組織安排與干部行動的制度化，從而先驗性和邏輯化地看到制度建構下村莊治理的消極面向。實際上，從基層治理制度化的實踐邏輯出發，制度建構的主要對象是治理事務，是基層事務的制度化治理，而對村級組織和干部行動的制度化形塑，是為實現復雜事務制度化治理的一種方式。所以，有關基層治理制度化建設下的村治樣態分析，應當以治理事務的制度化要求為核心，考察在事務治理的制度規范下，村級組織和村干部展開治理行動的實踐邏輯。

基于筆者及研究團隊成員在廣東、江蘇、浙江、上海與湖北等地農村的調研發現，在基層事務的制度化治理要求下，村莊治理總體呈現的不是制度激勵下的“競標”治理以及制度選擇下的“底線”治理[20]，更多是追求不冒進、不落后與不過度負累的“中位達標”治理,即村級組織在具體治理實踐中，通常考慮的并非高標準地完成治理任務以獲取橫向競爭優勢，也不是策略性、彈性化地應付相關要求，而是在制度剛性、橫向比較與治理現實之間進行平衡，追求處于排名中間位置的“中位達標”治理。下文結合調研經驗，詳細論述村莊“中位達標”治理的形塑機制、實踐邏輯與主要影響。按照學術倫理要求，行文涉及的具體地名與人名皆為化名。

2 村莊“中位達標”治理的形塑機制

國家治理由總體性支配轉向技術治理的一個重要標志是，行政科層制的治理理念、方式與方法等對政治、經濟、社會一體化管理制度的替代，形成以目標管理、項目管理與量化管理等為代表的技術治理手段[21]。在技術化治理手段嵌入下，“壓力型體制”得到強化，體制壓力與技術驅動有效助推了國家治理目標自上而下的貫徹落實。但體制壓力的動員化特性與科層技術的理性化局限并未帶來基層的秩序化與長期有效治理，反而產生應付、“變通”等策略性治理行為。由此，基層治理體系與治理能力現代化建設就需要以治理制度化構建為重點，形塑民主、法治、科學的基層治理體系。制度化治理成為理解新時代基層治理體制改革的基本命題。在基層治理制度整合下，村莊治理理論上應該由策略化、維持性的“底線”治理轉向高標準競爭的“競標”治理，但現實中出現村級組織追求中間位置排名的“中位達標”治理，主要原因在于制度建設的負外部性成本與治理責任“硬約束”等因素促使村級組織和村干部需在治理成本與責任風險之間做出平衡。

2.1 制度建設負外部性及其治理成本

從國家治理現代化建設的制度體系構建看，基層治理制度化建設包含三個層次：一是價值理念層面的治理制度化，即治理體制改革層面的制度化建設，主要是民主化、法治化與科學化治理等，這是基層治理制度化的重要原則；二是組織管理層面的制度化，主要是在民主、法治理念主導下構建科學的管理制度體系，包括確立組織結構、規范組織關系與約束組織行為的組織管理制度，以及指導、管理、監督與激勵相關主體的干部管理制度等，這是基層治理制度化的主要支撐；三是治理實踐層面的制度化，即圍繞治理事務下沉建立的相關配套制度，如項目管理制度、監督考核制度與評估激勵制度等，這是基層治理制度化的機制保障。其中，組織管理制度主要起到規范與約束作用，治理實踐制度主要發揮引導、標尺與評價等作用，二者在具體事務治理中共同塑造村級組織和村干部的治理行為。

對村級組織和村干部而言，組織管理制度與治理實踐制度的建立，除規范、約束、引導與評價等正向作用外，亦存在一定的負外部性影響，即自上而下的制度嵌入與建構在塑造村莊治理行動的同時，可能會帶來制度運作成本及制度約束下治理成本的增加。如在實踐中，按照組織管理制度與治理實踐制度設計，政府雖承擔部分事務的治理費用，但往往是通過“以獎代補”“一事一議”等方式進行財政轉移支付，村級組織還需承擔一定的配套費用。而當政策任務和治理事務與村莊發展需求產生張力時，村級組織需要承擔的治理成本往往會更高，這在農村環境衛生整治政策中表現得尤為明顯。例如，村級組織要完成禁養圈養任務，就需要承擔拆除養殖設施和集中建造豬圈羊圈的成本。在基層治理制度化建設要求下，村干部需要遵照剛性組織管理制度與治理實踐制度行事，從而強化了制度負外部性下治理實踐成本的不可化約性，亦即村級組織難以采取“自籌自支”時期的低度合作或應付策略等來降低治理成本[22]。

2.2 治理成本、責任風險與達標治理

在組織管理制度與治理實踐制度的“硬約束”下，村級組織理論上可以通過“底線”治理來應對制度剛性約束，從而降低治理成本。但制度監督、考核排名內含的能力評價與面子競爭等促使村級組織和村干部在考慮治理成本時不得不兼顧各種外在壓力與風險，比如“底線”治理帶來的考核壓力、信任壓力與責任風險等。由此，在村莊治理實踐中，村級組織和村干部通常不會簡單基于成本考量選擇“底線”治理，當然也較少會因顧及考評與責任壓力，罔顧治理成本和現實需求進行“競標”治理；而是在綜合平衡治理成本與問責風險的基礎上采取折衷策略，爭取治理達標前提下的中間位置排名，以實現成本投入與績效輸出之間的帕累托最優。按照廣東佛山N鎮L村村干部的說法：“完成上面要求的任務固然重要，但僅完成任務還不夠，如果每次排名都在后面，鎮里一樣要問責。十八個村為什么就L村落后，說明班子不團結、干部態度不積極，這反映了組織建設問題，也是干部能力問題。”(1)筆者于2022年7月12日上午對N鎮L村羅委員的訪談。所以，實踐場域內村與村之間圍繞具體治理事務的橫向競爭排名反而是村級組織緩解制度壓力、規避責任風險的重點。在湖北潛江H鎮Z村村干部看來：“與考核排名相比，任務完成標準一般還沒那么重要，上面看的是所有村的整體情況，看的是村與村之間的差距。大家都完成得不好，標準就會降低，矮子里面挑高個。大家都完成得很好，標準自然就高，高個里面找矮子。不管什么標準，反正不能老是排名墊底，否則免不了被通報和約談。”(2)筆者于2022年5月3日上午對H鎮Z村董副主任的訪談。

質言之，基層治理制度化構建帶來制度負外部性下的治理成本提升與責任風險增加，促使村級組織和村干部的治理實踐需要綜合考量行動成本及可能帶來的風險，通過考核排名的中間位置達標，實現成本控制與風險規避。由此，不冒進、不落后、不過度負累構成村莊“中位達標”治理的基本特征，其內涵主要表現在以下兩個方面。

其一，制度要求的達標治理。即根據組織管理制度和治理實踐制度要求，在程序規范、執行標準與量化考核上的達標治理，這是村級組織獲取“中位”排名的基礎保障。村級組織和村干部需要按照制度的程序規范設計、執行時限設置、執行標準設定與量化考核要求等進行規范化、程序化、標準化與專業化治理，包括：程序層面的規范達標、檢查監督層面的應急達標和數量考核層面的量化達標等。其中，應急達標因受第三方檢查監督動態性以及治理事務不確定性等影響，對村級組織和村干部具有一定的挑戰，也最易增加治理成本與生發責任風險。而規范達標與量化達標有著比較明確的衡量標準和具體數量，村級組織和村干部相對容易進行成本控制與風險規避。

其二，橫向比較的達標治理。即在各村的橫向競爭中，至少達到中間位次的考核排名。這種“中位達標”以規范達標、應急達標與量化達標等為前提，但不等同于制度要求的達標治理，而是綜合性、尺度化的達標要求，需要在包括制度要求達標的綜合考評中與其他村莊拉開距離，獲取結果排名上的達標；但比制度要求達標有著更高的標準，關鍵是要在賦分權重比較大、領導和部門關注度比較高的中心工作上能夠做得比較好，或者在經濟發展、社會穩定與治理創新等重點工作上能夠獲得加分。所以，各村想要在橫向比較與評估排名中實現“中位達標”，關鍵是保證中心工作排名的中等，否則就只能依靠村莊經濟發展或治理創新上的突出表現。

如果說“競標”治理和“底線”治理是基層治理制度化過程中村莊治理狀態的兩極，反映出理論研究上的選擇偏差問題，那么“中位達標”治理則是村莊治理的中間態，研究的是一般村莊的普遍性治理選擇。“中位達標”治理對治理成本與責任風險的綜合考量，在一定程度上擺脫了考核排名壓力與經濟績效激勵預設下村級組織不惜成本的治理競爭假設，同時跳出了村莊自利性與脫嵌性傳統認知下村級組織不顧責任風險的“底線”治理假設，更加能夠反映多數村莊的一般性治理實踐樣態。

3 村莊“中位達標”治理的實踐邏輯

實踐中，“中位達標”治理主要針對的是制度硬約束下的“千分制”或“百分制”考核達標，是結果導向的達標治理行為。但綜合考評得分以日常治理過程為依據，是對村級組織和村干部在各項公共事務中制度執行情況與治理成效考核的總體評價。這也說明“中位達標”具有過程達標與結果達標的雙重性。其中，結果“中位達標”源自過程達標，具體包括制度要求下的規范達標、應急達標與量化達標等，但并非所有事項“中位達標”的簡單加總。因為不同事項有輕重差異，如上文提及的中心工作，考核權重比較大，就必須達到中間排名位置，而常規事務與業務工作考核比重較輕，拉開分差不容易，一般無需刻意追求中間位置排名。另外，對于量化要求事項，有些完成度越高，反而影響結果考核與綜合排名，村干部也不能追求中位排名。由此，村莊“中位達標”治理的實踐機理是成本與風險考量下的分類達標，即基于不同類型治理事務的有選擇達標，主要表現為常規且無量化要求事務的規范對標、常規且有數量要求事務的量化平衡，以及中心工作與重點工作的差異化作為等。

3.1 規范對標

在基層治理制度化建設背景下，目標管理責任考核體系的一項重要內容是建立支撐組織管理制度與治理實踐制度運轉的專項考核指標，以確保村級組織和村干部治理行為的規范化、程序化與專業化。但因這一考核指標面向的是原則性的組織管理和組織行為，雖有考核賦分，但很難進行量化要求，村級組織通常只能在質性層面展開規范行動，對照規范要求進行達標治理的特征比較明顯，故稱之為規范對標。在村莊治理實踐中，規范對標有兩層含義：一是按照組織管理制度與治理實踐制度的規定、規則與程序展開治理行動，在行為上對標行政科層制度的規范要求，這是基層治理制度化建設的基本原則之一；二是因存在組織間信息不對稱和個體道德風險等問題，上級政府對村級組織的規范執行情況難以進行全過程監督，需要設置具體、可視的規范標準，如網絡流程管理、村務公開、檔案管理等，以約束村級組織和村干部的治理行為。從基層規范監督與考核實際看，上級部門通常難以要求村級組織完全按照制度規范與程序開展治理行動，在未出現風險事件前，也較少會細究村干部是否真正遵循規范程序，只原則性地要求程序合法與治理有效。所以，村干部在實踐場域內對標的往往不是文本化與原則性的規范，而是具體、可視與可操作性的規范，比如參照科層制政務公開、檔案管理而實施的制度上墻、村務公開和留痕治理等。

規范對標的重點由規范遵循走向規范循證，表明文本層面的規范考核項目已經被虛化，代之是實踐層面的考核規則[23]。既然文本規范考核被虛化，相關考核項目賦分也就缺乏實質意義，村莊之間在規范層面由此也難有得分差距，只需做好規定動作和檔案管理等，保證“不出錯、不扣分”即可。如筆者在浙江麗水Y鄉Y村調研發現，村干部為應付上級部門的檢查考核，每天會填寫工作日志，記錄當天工作內容與工作心得，對各種會議記錄和工作照片也會建立專門工作檔案。在上海金山T鎮，村莊為對標上級部門的規范化考核要求，將工作臺賬細分到30多類、近200項。而江蘇南京Y街道各村在上級部門循證式規范考核下，不僅在調解糾紛時會配戴執法記錄儀，糾紛調處后還會撰寫數百字的調解報告。在湖北武漢J區A鎮，各村為應對上級規范考核要求，普遍會安排一名年輕干部專職制作工作臺賬和管理工作檔案，由此造成村莊正式治理力量的分散，村級組織往往通過返聘干部的形式來緩解治理工作中的人手不足。

“以跡達標”是村級組織應對常規且無量化考核要求事務的基本策略，上級部門在進行規范考核時通常也只對常規業務和治理事務進行類型化痕跡考察，佐證村級組織是否在組織規范與制度要求內進行了積極治理。所以，只要村干部對標考核內容，對治理事項進行規范分類與痕跡管理，就基本能夠實現達標。同時也因規范考核分數占比不大，留痕工作多寓于日常組織管理和社會治理，村與村之間的得分差距基本上在1～2分，對綜合考評與結果排名影響甚微，村級組織只需做到規范對標，就能夠保證“不扣分”，不對村莊“中位”排名造成影響(3)2021年5月，筆者及研究團隊成員在湖北T市Z鎮調研時，鎮村兩級干部普遍認為，只要日常工作做到位、能夠對標制度規范進行組織管理和社會治理，規范化的考核基本上不構成壓力，鎮與鎮、村與村之間的得分差距基本上不會超過2分。。

3.2 量化平衡

相較于規范層面的原則性、過程性與質性化達標要求，以及由此衍生的循證式規范對標，在目標管理責任考核體系中還有較大部分量化考核項目明確了數量化達標要求，直接對應著村級組織和村干部的治理績效，并影響著村莊的綜合考評得分和結果排名。對于這部分量化考核項目，村級組織和村干部在展開治理行動時必須保證考核的量化達標，否則將面臨扣分處罰，重者還可能被誡勉、通報和約談。從考核項目設置看，量化達標可分為負向達標與正向達標兩種，其中正向達標又分剛性達標與彈性達標。負向達標是禁止出現的問題，如黨風廉政、平安綜治、生態建設、安全生產、食品安全、秸稈禁燒、農地“非農化”與“非糧化”等“一票否優”項目，凡有違標必扣分。正向剛性達標是必須達到的數量，超額完成沒有獎勵，未完成規定數量則要扣分，如每周召開辦公會議的數量、書記上黨課次數、每月安全生產摸底數量、每季度組織志愿服務活動次數和生育證辦理率等。正向彈性達標有底數要求，未完成要扣分，超額完成任務可以獲得加分或物質獎勵，如在黨建工作的“‘能人’回歸工程”項目中，每年以引進1名“能人”回歸為基本要求，未完成扣5分，超額引進1名“能人”回村創業加3分；在招商引資信息提供上，以報送3條有用信息為最低要求，少一條扣5分，多一條加10分。

上述負向達標項目是硬性規定，出現問題直接扣分，影響村莊綜合得分與排名。正向達標項目雖也是硬性考核，但村莊在完成基本任務后，可以自主選擇達標數量。由此，村干部會在治理成本、責任風險及考核排名等多重考慮下做出平衡。因為達標指數越高，村級組織所需花費的治理成本也越高，同時承擔的責任壓力就越大。而從考核項目設置看，單項達標指數升高，并不一定會提升村莊綜合考核分數與結果排名，甚至會帶來負面影響。具體而言，村級組織的量化平衡行為主要表現在兩個方面。

一是治理成本、責任壓力與預期收益層面的平衡，即為降低治理成本與規避累進的責任壓力，選擇控制任務完成數量。最直接的是，可量化治理任務多屬于常規事務，上級部門在制定達標數量時，本身是高標準要求，且超額完成加分額度不大。對于村級組織而言，在常規事務上超額達標，不僅要擠占中心工作和重點工作的治理資源，而且越是超額，上級部門的達標要求越高，村級組織的完成難度越大、治理成本越高、績效收益越低。以湖北黃石市X街道兩孩政策與出生人口性別比綜合治理考核為例，區定完成率為60%，街道指標上升到70%，每高(低)1個百分點加(減)0.1分。實際上各村就算綜合騰挪外出人口和暫住人口，也只能勉強達到50%，有的村雖個別年度可達到70%以上，但出于任務可能會累進考慮，也不會選擇達標，而是會把部分數量調減至下一年度上報。其中關鍵就在于，村莊會在達標治理成本、不達標責任風險與預期收益之間做出平衡，從而共同做出默契選擇。

二是單項達標與綜合達標之間的平衡，主要是考慮單項事務的達標治理對綜合考核分數與結果排名的影響。一般單項治理事務的量化超標，村級組織會獲得加分，提高村莊綜合考評分數；但在目標責任考核體系中，單項考核有時會與綜合考評存在沖突，單項得分越高，反而會降低綜合考評分數，由此需要村級組織進行量化平衡。例如，村莊矛盾糾紛調解案件上報越多，社會治安綜合治理得分越高，但在和諧農村建設上的評分就越低，村級組織由此不得不基于綜合考核得分與排名，在案件上報得分與和諧農村評分之間進行平衡。又如，浙江麗水網格化管理要求村網格員每月至少上報25個巡查工單，少1個扣5元，超額1個獎勵5元，但工單數量越多，反映的是村內常態治理與環境衛生長效治理越不到位，環境綜合整治項目考核得分就越低，最多可以扣10分。所以，在實踐中各村會默契地限制網格員每月工單數量不能超過30個，確保網格員不會出于個人利益或村莊間競爭而“無序”上報工單，提升村莊環境衛生治理成本，降低村莊綜合考評得分。

3.3 差異化作為

在基層目標管理責任考核體系中，中心工作與重點工作的分數占比是除黨建工作外最高的。如果將量化考核表中關涉中心工作與重點工作的項目計算在內，其考核分數占比甚至比黨建工作的總分還要高。以湖北省J市L鎮2021年度千分制量化考核實施細則為例，黨建工作總分是260分，鄉村振興專項考核是200分，另外還有180分融入組織工作、宣傳統戰、精準扶貧、衛生和計劃生育、綜合治理、社會事務與工業經濟等項目中，考核總分共計380分。實際上中心工作與重點工作的考核分數要遠遠高于其他項目，且因黨建工作主要是統一的規定動作，各村之間考核得分一般差距較小。所以，影響村莊綜合評分排名的關鍵是中心工作及重點工作的得分，只要村級組織能夠確保在上述工作中考評“不落后”，基本可以實現橫向競爭的“中位”排名。從村莊治理實踐看，村級組織在治理成本與責任風險的雙重約束下，主要是采取“差異化作為”方式，推動中心工作和重點工作治理的“中位達標”。所謂“差異化作為”主要是指，村級組織通過在中心工作與重點工作推進方式、方法和方向上的差異化行動，提升考核得分與排名，實現差異化“中位達標”。在實踐層面，村級組織的差異化作為主要體現在兩個方面。

其一，工作推進方向上的差異化作為，即在中心工作與重點工作的綜合考核項目體系中，選擇一個或數個貼近村莊經濟、社會與文化現實的子項目，投入資源進行集中打造和重點治理，通過塑造“亮點”來提高考評分數與排名。如筆者在浙江紹興W鎮X村調研時發現，環境衛生考核評比中村莊因無法與城市社區進行競爭，村級組織會選擇將主要人力與財力資源投向鄉村文化、生態營造和產業發展等考核項目，通過“亮點”或典型工作，彌補環境衛生考核中的劣勢。而對于村莊環境衛生，村干部認為投入再多，都沒法跟居民小區比，只要保持相對整潔、不在檢查中出大問題即可。又如，在上海金山T鎮“文明城市創建”考核中，村莊因外來人口多而帶來的群租合租、違規經營等問題突出，與居民小區相比，往往無法在環境衛生、公共秩序與公共安全等考核項目中獲取得分；但村莊有著“半熟人社會”的關系資源[24]9，能夠組織村民(主要是老年人)進行各種文藝匯演和志愿服務等，從而在公益宣傳、精神文明活動開展等考核項目中獲得比較多的得分。因此，多數村莊在“文明城市創建”考評中，都將主要精力放在社會團體培育和志愿者隊伍建設上，通過文藝活動、志愿活動與精神文明宣傳等，彌補其他考核項目的劣勢，并動員村民積極參與。

其二，工作推進方式、方法上的差異化作為，即在工作重點比較突出、目標管理責任考核項目指向比較集中時，所有村莊的注意力往往都放在少數幾個考核項目上，村級組織通過差異化競爭方式，確保考評分數與排名不落后。如筆者在廣東佛山N鎮調研時發現，在“大城市、小農村”格局下，“千分制量化考核細則”中的鄉村振興項目主要被地方化為環境衛生整治，且專門設有季度“紅黑榜”，每進入“紅榜”一次，財政獎勵40萬元，同時在年終量化考核加分。而列入“黑榜”雖沒有階段性處罰，但會影響村級組織年終得分和村“兩委”干部績效獎勵。按照L村張書記的說法：每個季度都進“紅榜”當然好，但想獲得每年160萬元的財政專項獎勵，村里至少要投入300多萬元，且不一定有成效。如果不打算進“紅榜”，村里每年需要支付200萬元左右的環境衛生治理費用，同時還要面臨年底綜合考評墊底風險和約談壓力，也不可行。所以，包括L村在內的十多個村都選擇將人力、物力和財力集中投入某個季度，爭取每年能進“紅榜”1～2次，這樣既能獲得幾十萬元財政獎補，年終綜合考評也不至于排名落后(4)筆者于2022年7月18日上午對N鎮L村張書記的訪談。。

綜上所述，在治理成本與責任風險的雙重約束下，多數村級組織及其村干部為尋求綜合考評得分與結果排名的中間位置，實現不冒進、不落后、不過度負累的“中位達標”治理，通常會根據治理事務的不同考核要求，采取分類達標策略。分類達標的實踐邏輯是：在質性考核項目上的規范對標，保證考核中“不出錯”；在數量化考核項目上的量化平衡，確保單項考核之間“不沖突”，以及在重點考核項目上的差異化作為，力求綜合考評的“不落后”。前兩種“中位達標”策略實際上主要針對常規治理事務中的“不扣分”，是獲得中間位置考核得分與排名的基礎保障；差異化作為則是為在中心工作與重點工作中“有加分”“不落后”，是獲得中間位置考核得分與排名的關鍵。村莊“中位達標”治理作為村級組織和村干部應對制度建設負外部性及其責任風險的一種行動策略，也是邁向基層治理制度化建設過程中村莊治理的一種樣態，其運作實踐對基層治理會產生什么樣的影響，是本研究需要進一步討論的一個重點。

4 村莊“中位達標”治理的主要影響

在基層治理現代化建設的過程中，伴隨國家治理制度體系自上而下的嵌入，村級組織同時面臨制度建構帶來的治理成本增長與責任風險增加的問題。為化解制度化建設負外部性帶來的成本及風險壓力，村級組織嘗試將基層治理制度化理念具象化為目標管理責任考核體系下的指標治理，通過在程序規范上的對標治理、量化要求上的平衡治理和中心工作及重點工作上的差異化作為等，獲取綜合考評與結果排名上的“中位達標”。村級組織對不同制度要求下治理事務的分類治理策略，實質上反映了其應對基層治理制度化建設的調適行動。該調節與適應行為在直觀層面有助于緩解制度規制下村級組織的治理成本壓力及剛性責任風險。從間接層面看，村級組織的“中位達標”治理對基層治理制度化建設帶來了兩方面的影響：一方面，可能銷蝕基層治理制度化建設的價值內涵，帶來村莊治理的“工具理性”；另一方面，可能會逐漸生產出一種新的“規則意識”，推動正式治理制度與村莊治理實踐的融合，實現基層治理的“實體化”轉型。

4.1 村莊治理的“工具理性”

基層治理體系與治理能力現代化建設，包含治理價值現代化與治理工具現代化雙重要求。在治理價值現代化層面，主要是建立起符合民主、法治精神的治理價值理念，推動自治、法治、德治的融合，實現基層治理的共建、共治、共享；在治理工具現代化層面，主要是運用制度化、規范化、程序化與技術化的治理工具(如目標管理責任制、項目化治理、網格化治理和信息化治理等)來提升基層治理的社會化、法治化、智能化與專業化水平。治理價值現代化與治理工具現代化的有機融合，構成基層治理體系與治理能力現代化建設的一體兩面。但從實踐看，村級組織和村干部采用的“中位達標”治理，卻是以追求治理行動符合工具理性為目標，將主要精力和資源投向尋求制度依據與規范合法，以實現治理過程的“不出錯”“不扣分”和治理結果的“不落后”。這種循證式或目標導向的治理行動，客觀上偏離了基層治理現代化的價值內涵，不僅會抑制民主、法治精神在基層的生長以及自治、法治、德治的融合，而且可能導致村莊治理陷入“工具理性”的困境。這里的“工具理性”主要是指，治理主體在目標選擇上的工具化導向以及治理行動上的工具化應對。具體到村莊治理實踐，就是村級組織和村干部的行動面向不是如何有效承接自上而下的政治與行政任務，以及如何妥善處置村莊內生性治理事務，推動基層善治體系的建立和治理能力水平的提升，而是為了在治理過程上符合規范要求與考核標準，在治理結果上能夠達到綜合考評的中間位置，以實現治理行動的“不求邀功、但求避責”[25]。

此外，村莊治理的“工具理性”還可能帶來村治實踐中的形式主義問題。村級組織和村干部的治理行動雖在規范要求與量化標準上實現了形式達標，但難以保證治理效果與價值理性上的實質達標。至于如何化解“中位達標”下的村莊治理“工具理性”難題，宏觀層面需要推動基層治理現代化的價值理性與工具理性有機融合，形塑價值理性引導下符合工具理性要求的治理過程；中觀和微觀層面則要求在制度執行過程中適當給予基層治理主體一定的騰挪空間，不能因制度的執行而抑制了基層治理主體的能動性，這就要求對上級部門的監督考核行為進行適當的限制，以推動目標管理考核體系由約束性指標向引導性指標的轉變。類似這樣的制度創新已經在浙江上虞區和北京順義區進行了有益嘗試，值得借鑒。

4.2 村莊治理的“實體化”轉型

有學者指出，傳統鄉村治理具有區別于形式主義與理性主義的“實體主義”特征，更加注重基層治理的實效以及客觀條件約束下治理制度所發揮的實際作用，而非關注制度在多大程度上符合法律規范，所以是一種實體治理模式[26]15-16。在實體治理下，村級組織對治理制度秉持的是適用與實用原則，并不特別在乎正式制度的規范約束性，而是根據治理目標需求，策略性、變通性地運用正式制度或采用非正式制度，以求達到治理效果的最大化。“中位達標”治理雖然也反映出村級組織和村干部追求制度實用與治理實效的傾向，但其實用與實效原則是出于治理成本和責任風險的考量，并非以事務治理的實際效果作為唯一目的。所以，在“中位達標”治理模式下，正式制度不僅是達成目的的手段，也是治理行動的重要依循工具。村級組織和村干部的治理實踐是在正式制度的規范約束下展開的，會根據具體規范與考核標準等策略性地應對制度要求。這種“工具理性”的制度遵循，雖偏離了基層治理制度化的價值內涵，但同時也是對忽視正式制度的實用主義治理的超越，體現出基層治理體系與治理能力現代化建設的過渡性特征，即朝著基層治理制度化方向發展。當基層治理場域內大部分村級組織的行動都在治理制度與治理現實之間進行折衷騰挪時，“中位達標”治理生產的制度意識與規則意識，將會對不顧成本與現實的“競標”治理和策略主義的“底線”治理產生“推拉”作用，形塑出一種量力而行、規范務實的治理生態。筆者將這種治理生態稱作村莊治理的“實體化”轉型，即基層治理由不太重視正式制度的實用主義治理向注重制度約束與行動效果的“理性實用主義”轉變。

村莊治理從實用主義到“理性實用主義”的過渡，是基層治理體系與治理能力現代化建設過程中的一個重要變化。制度理性主導下的村莊治理“實體化”轉型是否能夠跳出“工具理性”陷阱，推動基層治理朝著民主法治、科學自主與簡約高效的方向前進，還需要理論與實務工作者的進一步探索。在理論研究上，筆者認為要打通上述實踐梗阻，真正推動基層治理體系與治理能力現代化水平的有序提升，鞏固國家治理現代化建設的基礎工程，關鍵是要淡化正式制度的工具性面向，提升其價值引導功能，確保制度的價值理性、工具理性與基層治理實踐的有機統一，推進基層實踐創新與頂層設計相結合[27]。

5 結論與討論

在基層治理制度化建設的要求下，村級組織面對制度建構的負外部性影響，一方面需要應對組織管理制度與治理實踐制度剛性要求下的治理成本上升問題，另一方面還需兼顧治理責任“硬約束”下的信任壓力與責任風險問題。由此決定村級組織和村干部既不能出于降低治理成本而選擇“底線”治理，也不能忽視成本進行“競標”治理，而是在治理成本與責任風險的綜合平衡中采用“中位達標”治理。“中位達標”治理的實質是，在目標管理責任考核體系中獲取綜合考評與結果排名的中間位置，其遵循的實踐邏輯是分類達標，包括對常規且無量化要求事務的規范達標、常規且有數量考核要求事務的量化平衡，以及對中心工作與重點工作的差異化作為等。其中，在程序規范項目上“不出錯”的規范達標、在數量考核項目上“不扣分”的量化平衡，是村級組織和村干部獲取“中位達標”的基礎保障；在中心工作與重點工作上“不落后，甚至有加分”的差異化作為，是其實現“中位達標”的關鍵。從實踐影響看，村級組織和村干部的“中位達標”治理策略，一方面可能會導致村莊治理陷入“工具理性”的困境，在一定程度上帶來基層治理的形式主義問題；另一方面也彰顯了正式制度的約束效力，有助于基層治理由實用主義到“理性實用主義”的“實體化”轉型。至于如何化解村莊治理的“工具理性”問題、如何推動基層“實體化”治理的進一步轉型升級，關鍵還需實現制度的價值理性、工具理性與基層治理實踐的有機統一，從而淡化制度的工具性面向，提升其價值引導功能，推動目標管理責任制由約束性考核向引導性考核的轉變。

從理論層面看，“中位達標”治理不否認村級組織和村干部可能會出于降低治理成本或爭取物質及精神收益而采取“底線”治理或“競標”治理。但對村莊“中位達標”治理形態的發現，能夠為體制與制度壓力下村莊的“競標”治理研究提供新的經驗參照，也可以為基層注意力分配研究提供新的分析視角和解釋框架。而從實踐的理論脈絡出發，“中位達標”治理作為技術治理的經驗延展，客觀上表明無論是以制度化技術，還是以規范性技術面貌出現的技術治理[28]7-19，其對組織行動者的塑造并不總是在“技術控制”或“技術反制”兩端徘徊，而是容易被行為者所內化并利用[29]，最終走向“技術規制”(指導、引導、約束等)下理想與現實、目標與實際、規范與手段等的折衷治理。這也表明在基層治理體系與治理能力現代化建設的過程中，村級組織和村干部在面對制度約束時是有著相對自主性的治理主體，能夠基于基層現實進行“騰挪”治理。村級組織和村干部治理自主性的重新發現，也警醒學界應該跳出傳統與現代、支配與服從、行政與自治的二元分析框架，更加貼近經驗去思考國家與社會的關系，討論基層治理轉型與鄉村振興過程中村莊治理的現實邏輯與實踐樣態。也只有堅持現實問題導向，增強對村治現實邏輯的把握，理論研究才能真正做到有效回應現實并指導現實問題的解決，助推鄉村振興和基層治理現代化水平的穩步提升。