全過程人民民主制度優勢轉化為治理效能的路徑與機制
——基于政策議程設置理論的視角

汪家焰

(南京財經大學 公共管理學院，江蘇 南京 210023；南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

1 文獻回顧與問題提出

黨的二十大報告指出，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”[1]37。作為中國特色社會主義民主制度優勢的集中體現，全過程人民民主的制度優勢如何轉化為國家治理效能，是推進國家治理體系和治理能力現代化背景下的一個重大理論和實踐命題。近年來，隨著“全過程人民民主”概念的提出和發展，其已成為國內學界多學科廣泛探討的熱點議題，并積累了豐富的研究成果。現有研究主要聚焦全過程人民民主的理論闡釋、實踐形態和發展路徑。

一是全過程人民民主的理論闡釋。民主對“全過程性”的要求是在人類文明演進的歷史長河中逐漸顯現出來的，并且在不同的歷史發展階段有著不同的表現形式[2]。從馬克思主義民主觀來看，全過程人民民主是人民“進入國家”的制度化保障，也是民主真正成為“人民的統治”的本意表達[3]。全過程人民民主之所以成為中國特色社會主義民主政治發展的道路選擇，正是由社會主義的本質和民主的本意共同決定的[4]3。從制度發展來看，全過程人民民主是踐行以人民為中心發展思想的制度形態，也是對中國特色社會主義民主政治理論與實踐的重大創新，具有民主主體人民性、民主過程完整性、民主形態復合性等特征[5]。全過程人民民主不僅是有效維護人民廣泛真實權利的民主[6]，也是對人民“全過程負責”的民主[7]。

二是全過程人民民主的實踐形態研究。在實踐層面上，全過程人民民主是人民民主價值和制度框架在操作層面的具體化運用，由回應式民主、參與式民主、協商式民主和監督式民主四種實踐形態構成，進而將人民需求、人民參與、人民協商和人民監督有機統一起來[8]。當然，全過程人民民主的這四種實踐形態體現在國家與社會的各個領域，如城鄉社區中的群眾自治[9]、參與式預算[10]、基層腐敗防治[11]等。

三是全過程人民民主的發展路徑探究。作為一個開放性議題，發展全過程人民民主的路徑具有多樣性。發展全過程人民民主，首先離不開黨的領導[12]，而人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，則構成了全過程人民民主實踐的主渠道[13]3。當然，從民主治理的實踐話語來看，公共政策過程中的民主參與則是發展全過程人民民主更具有操作性意義的路徑選擇[14]。此外，發展全過程人民民主還包括人民政協協商民主路徑[15]、法治化路徑[16]等。

縱觀上述相關研究可以發現，關于全過程人民民主的理論和價值性闡釋較多，經驗性研究不足，多聚焦于“制度話語”層面，而“治理話語”層面的研究不足。關于全過程人民民主的制度優勢如何轉化為治理效能這一帶有較強目標指向性的命題，還需要更多深入研究與探討。習近平總書記在上海虹橋街道考察時強調：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”[17]黨的十九屆六中全會又進一步提出，“積極發展全過程人民民主，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造”[18]。可見，全過程人民民主的制度優勢集中體現在黨和國家民主決策的實踐進程。如果以公共政策過程理論來審視，在現代國家治理體系和治理過程中，政策議程設置是公權力真實運作最集中的體現，也是全過程人民民主實踐運行的關鍵環節，在公共決策中發揮著“真問題”的篩選功能。從這個意義上說，可以將政策議程設置理解為一種有效的治理工具，進而成為解答“如何基于民意制定公共政策”這一民主本源性問題的重要路徑。基于上述發展全過程人民民主的實踐目標指向，本文以“從制度優勢到治理效能的轉化機制何以可能”為核心問題，從政策議程設置理論的視角構建一個理解全過程人民民主的整合性分析框架，并探究相關機制的建構。

2 從制度優勢到治理效能：理解全過程人民民主的政策議程設置視角

全過程人民民主的制度優勢是一種靜態存在形態，并不能直接轉變成實踐結果意義上的國家治理效能。“在國家治理中，良好的制度與良好的政策相匹配，才能產出最好的治理效能。”[19]作為一種良好制度的全過程人民民主如何通過與之相匹配的良好政策轉化為治理效能？這里的“良好政策”包括兩個層面的含義：一是作為調節利益分配的具體政策文本；二是作為政策生產過程的政策。本文側重從后一個層面的含義，即政策過程的角度來理解與考察全過程人民民主的治理效能轉化問題。

在公共政策過程理論體系中，最能夠直接體現全過程人民民主制度“更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造”的是政策議程設置。從邏輯上講，政策議程設置是一個過程性概念，其核心要義總是圍繞決策者如何選擇特定的社會問題作為政策問題并采取相應行動予以回應而展開的，這也是全過程人民民主首先需要回答的問題。“公共決策問題的發現、認識和判斷是進行公共決策活動的起點。所有決策活動的展開以及所有的決策程序，都是圍繞公共行政問題的解決而運行的。”[20]117某個問題能否引起決策者的關注并采取相應的行動，既取決于決策者的主觀選擇，也取決于問題的客觀性質，問題性質的不同決定了決策者行動選擇的差異。按照問題導向的政策議程設置解釋路徑，全過程人民民主實際上是一個決策者不斷篩選社會問題并予以解決回應的過程，在不同的時間段會有不同的社會問題被篩選進入決策者的注意力范圍。從全過程來看，政策議程設置存在廣義和狹義之分：廣義的政策議程設置涵蓋了從社會問題演化為公共問題，公共問題被建構為政策問題，政策問題被納入決策議程的全過程；而狹義的政策議程設置僅指政策問題被納入決策程序的過程。為了完整地認識政策議程設置與全過程人民民主的邏輯關系，本文從廣義上將政策議程設置的全過程人民民主邏輯分為以下四個環節。

2.1 社會問題的公共化：從一般議程到公眾議程的演化邏輯

在政治學和公共管理研究中，“公共”是一個經常被使用的概念，它往往與人類活動和社會發展中的“群體”概念關聯在一起，意指以群體為邏輯起點、解決那些依憑個體無法解決的共同問題的一種屬性。因此，“公共化”的概念是就“群體”而言的，是指一個問題由個體或少數人的問題演化為群體或大部分人共有的問題，因而也是一個從個體到整體、從特殊到普遍的演化過程。例如，張三家由于饑荒陷入了貧困狀態，這可能只是一個個體問題，但如果張三家所在地區絕大部分家庭都由于饑荒而陷入貧困狀態，那就可能是一個公共問題了。社會問題的“公共化”往往總是伴隨著公共風險的形成而開始的，風險即意味著對人類存在不確定性的影響。也就是說，當一個社會問題的風險性和不確定性不再只是對少數個體產生影響，而是在社會個體之間具有普遍性，每個社會個體都無法擺脫這種影響的時候，社會問題便發生了“公共化”，即演變成一個給大部分人都帶來不確定性影響的公共問題。在政策議程設置過程中，社會問題的公共化是一般議程演化為公眾議程的動力來源，它促使社會公眾中的大多數人能夠認識到一個社會問題的嚴重性和重要意義，并由此形成對這個問題的認知共識，即它已經影響到全社會的大多數人，僅憑少數個體已經無法解決，需要訴諸一種集體的力量來共同化解。

2.2 政策問題建構：從公眾議程到正式議程的互動邏輯

政策問題是政策分析的邏輯起點。如果說社會問題演化為公共問題呈現的是一個問題發展的客觀規律，那么政策問題建構則更具有主觀建構性的特征，或者說政策問題實際上是人們對社會情境主觀判斷的產物。從這個意義上說，政策問題建構是人們對其察覺的或體驗的社會公共問題進行的一種人為確認，針對同一個政策問題，不同的人有不同的界定方式。但一般來說，一個社會公共問題要成為政策問題，需要具備三個條件：“一是該問題已經被社會大多人所感知和察覺；二是該問題使人們感到有強烈的改變現狀的需求；三是該問題必須由有關政府組織采取相應的行動來加以解決。”[21]當然，一個政策問題僅僅由政府采取行動還不夠，還需要政府有解決該問題的能力和方案，或者說政策問題建構與探索解決該問題的方案是相互作用、相互支持的。因此，從全過程人民民主的運作邏輯來看，政策問題建構正是促使公眾議程與政府的正式議程良性互動并發展為正式議程的關鍵環節。一方面，政策問題的建構主體通過各種方式確認某些公共問題需要政府采取行動的緊迫性；另一方面，他們又通過設計有說服力的解決方案來吸引政府決策者的關注，從而推動公眾議程進入政府的正式議程。

2.3 政策優先權排序：從正式議程到決策議程的選擇邏輯

當通過政策問題建構使公眾議程進入正式議程以后，政府決策者就開始了對提出的若干政策問題進行分析論證、設計備選方案并最終選定方案。然而，如上所述，在充滿復雜性和不確定性的現代社會，盡管從眾多社會公眾需求中篩選出來的政策問題比原來問題發展前期階段的社會問題和公共問題在數量上有所壓縮，但相對于有限的政府決策資源來說，在特定時間段內能夠被政府決策者認真考慮并采取行動予以解決的，只是眾多政策問題中的一部分。因此，在政策議程設置的最后環節，每個政策問題一般都需要經過重要性和緊迫性的排序并獲得政策優先權，才能進入最終的政府決策議程。所謂政策優先權，是指“各個問題在議程表上的先后次序，其中一些問題被認為比其他問題更重要或者更需要考慮”[22]102。在現實的政治生活中，政策優先權的排序并不是一個自然選擇過程，而是一個決策資源配置最優化的政治過程。在決策資源稀缺的約束條件下，獲得政策優先權對于政策問題最終進入政府的決策議程具有決定性作用。也正因如此，政府決策者在考慮解決特定階段的某些重要問題時，其他一些次級重要的問題可能會暫時被擠出決策注意力范圍之外，等到問題緊迫性進一步凸顯出來時才會重新進入決策注意力的視線，得到解決的可能性也會隨之增強。

2.4 問題解決與反饋：從執行性議程到反饋性議程的再設置邏輯

實際上，在公共政策過程的諸環節中，政策議程設置是最為特殊的一個環節，盡管說它只是公共政策過程的起始環節，但它所扮演的功能性角色貫穿整個公共政策過程。政策議程設置的全過程人民民主邏輯需要解答的核心問題是如何及時準確識別人民期盼政府解決的問題，并采取針對性的公共政策切實有效解決這些問題。這一核心問題反映到公共政策全過程民主上，就是要發揮好政策議程設置這一貫穿公共政策全過程的功能性角色，將全過程人民民主的制度優勢轉化為治理效能。從政策問題建構到進入政府決策議程，屬于通常意義上的政策議程設置，也是民意被識別與吸納的民主過程。當具體的政策方案制定完成并進入政策執行環節，根據行政層級和政策情境的不同，還會涉及政策方案的調整與再決策。這必然會涉及具體政策目標與政策方案的適配性設置，體現的是政策執行中的議程設置與民主過程。在政策評估與反饋環節，依然還會根據評估的結果反饋決定原有政策方案是否需要作根本性調整或政策終結，這就涉及反饋后的政策議程再設置，使政策過程進入新周期。因此，從公共政策全過程來看，政策議程設置功能的全周期性就決定了它的特殊性，當然也為全過程人民民主在政策過程中的全面展開奠定了理論與實踐基礎，這就構成了“決策性議程設置—執行性議程設置—反饋性議程設置”的全過程人民民主邏輯。

3 權利—協商—合作：全過程人民民主治理效能轉化的實踐路徑

發展全過程人民民主的根本目標就是要積極回應與解決人民群眾急難愁盼的現實問題，保障人民群眾的合法權利得以實現。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話指出，“新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創造歷史，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，站穩人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創精神，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”[23]。從上述理解全過程人民民主的政策議程設置視角來看，解決人民群眾急難愁盼問題的首要前提是準確識別問題。那么，在面臨目標群體復雜、種類繁多、數量龐大的政策情境下，全過程人民民主的制度優勢轉化為國家治理效能的關鍵就在于遵循維護和保障人民合法權利的價值導向，在民主協商與合作治理的實踐中，運用適當的機制將復雜多樣而又富有個性化的人民需求合理有效地吸納進國家治理的政策議程，并轉化為人民滿意的公共服務和政策產品，切實保障人民的合法權利。

3.1 人民合法權利：全過程人民民主治理效能轉化的價值目標

維護與保障人民的合法權利是民主的應然價值所在，而民主本身又是人民實現個體利益的一項正當性權利。可以說，自啟蒙運動形成的現代民主觀念體系以來，民主與權利就是相互交織在一起的一對概念，二者互為前提、相互促進。然而，作為自由主義民主的先行者，西方國家雖然以“維護人民的自由”為民主旗幟，試圖證明其民主的版本最優，但在西方國家的民主實踐中人民的權利往往被架空。中國提出發展全過程人民民主是切實為人民解決問題，實現人民合法權利的實質民主。人民合法權利就是全過程人民民主的制度優勢轉化為國家治理效能過程中始終遵循的價值目標。習近平總書記在中央人大工作會議上的講話指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少；要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行；要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約。”[24]四個“要看”“更要看”的民主評價標準，深刻詮釋了全過程人民民主不僅重視保障人民合法權利，而且注重如何通過制度的良好運行與實施真正實現人民的權利，因而是一種“權利-能力型民主”[25]。

在現代國家治理實踐中，人民的權利和具體利益訴求是十分豐富多元的，由此產生的政策問題也是復雜多樣的。全過程人民民主作為一種“全方位”的民主，與西式選舉民主的本質區別在于，全過程人民民主對人民權利的維護與保障不只是停留在民主選舉層面，而是將民主的范圍拓展至與人民利益息息相關的政治、經濟、社會、文化、生態環境保護等各個領域。具體來說，保障人民有序參與國家政治生活，使全體人民共享改革發展成果以實現共同富裕，解決當前不平衡不充分發展中的一系列矛盾問題以維護社會的公平正義，為人民的生存創造優美的生態環境等，都是中國共產黨圍繞人民需要解決的問題而始終堅持的國家治理理念和政策行動，都是實現人民合法權利的生動體現。因此，全過程人民民主是一種將人民合法權利擺在優先地位的民主，它不僅有一套維護人民合法權利的制度體系，還有保障這套制度有效運行與實施的程序與規范體系，并在國家治理實踐中始終圍繞實現人民權利的價值目標，切實將制度優勢轉化為國家治理效能。

3.2 民主協商：全過程人民民主治理效能轉化的關鍵環節

在圍繞“人民合法權利何以實現”這一民主的本源性問題上，古今中外的民主理論家都有過諸多的探討，并形成了直接民主、間接民主和協商民主等民主的代表性類型。在古希臘時期，古典的直接民主意為“人民的統治”，指共同體中的成員可以直接參與影響全體成員的決策，但這種直接民主受到國家領土規模和人口規模的限制，因而難以適應超大規模的現代民族國家。近代以來，啟蒙思想家們遵循“人民主權”的邏輯又構建了一種以代議制民主為典型代表的間接民主，以適應國家空間規模龐大的難題。然而，在西方國家將其變成制度實踐版本時，代議制民主則被降格在競爭性選舉民主的狹小空間，人民權利的實現具有周期性和局限性，很難得到切實保障。因此，20世紀七八十年代以來，為了回應代議制民主的現實難題，以注重人民平等參與決策協商討論為特色的協商民主開始興起，尤其是中國特色社會主義協商民主的全面多層制度化發展，為維護與實現人民合法權利提供了一種新的有效民主方案。

全過程人民民主是一種“全鏈條”的民主，貫穿民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等民主形式。在實踐中，全過程人民民主始終圍繞國家經濟社會發展的大事、社會治理的重點難點痛點問題、人民群眾急難愁盼的具體問題開展國家治理行動，使國家政治生活和社會生活的各環節、各方面都體現人民意愿、聽到人民聲音、反映人民意志。因此，全過程人民民主具有時間上的連續性、內容上的整體性、運行上的協同性、人民參與上的廣泛性，能夠最大限度地將人民群眾普遍關心的問題納入國家治理的政策議程，有效達成全過程人民民主的國家治理效能轉化。其中，民主協商是全過程人民民主“全鏈條”中最特殊也是最為關鍵的一個環節，因為它不僅與其他四個民主環節構成串聯式銜接關系，更重要的是它深度融入民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節當中，使全過程人民民主的“全鏈條”構成一個復合式的民主體系。進一步講，與西方協商民主運行過于依賴社會組織和精英而造成的協商范圍狹窄不同的是，中國的民主協商以社會主義協商民主為理論和實踐基礎，已經形成了包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等七種協商渠道的廣泛、多層、制度化體系，能夠在最大程度上消除人民群眾多元利益訴求的沖突，凝聚廣泛共識。總之，無論是民主選舉中的協商溝通，還是民主決策、民主管理和民主監督中的協商實踐，民主協商始終是全過程人民民主有效運行的重要保障，能夠在最大范圍、最大程度上將國家治理的各種行動深入連接到人民群眾各方面的權利與利益，在人民權利與國家治理實踐之間架起一座暢通無阻的橋梁，成為全過程人民民主制度優勢轉化為國家治理效能的關鍵環節。

3.3 合作治理：全過程人民民主治理效能轉化的行動路徑

對于國家治理現代化而言，制度化是一個十分重要的必要條件，但正如有學者指出，“制度自身不會行動，制度性智慧和行動性智慧并存，才能獲得好的治理”[26]。全過程人民民主作為中國國家治理體系和治理能力現代化的重要制度支撐，其制度優勢固然不言自明，但要真正實現國家治理效能的轉化，更為重要的在于付諸實踐。從政策議程設置理論的視角來說，就是國家治理的各行動主體要圍繞關乎人民群眾切身利益的重要問題，以全過程人民民主為規范性和程序性規制，合作設置國家經濟社會發展議程的連續行動。在這個意義上，具有巨大包容性潛能的合作治理為全過程人民民主治理效能的轉化提供了符合中國國情和治理情境的行動路徑。合作治理是治理理論譜系中的重要理論分支，它對行動者主體利益訴求多元復雜的治理情境具有天然的適應性和包容性，因而符合全球化和后工業化時代背景下具有高度復雜性和不確定性的治理任務需要。簡而言之，合作治理的理論要旨就是指向多元主體圍繞共同利益而展開的協商合作行動，為解決公共政策問題的共識性方案形成，提供具有廣泛包容性的平臺。

《中國的民主》白皮書指出，中國發展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐。由人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等構成的政治制度體系，為人民群眾參與公共事務的合作治理提供了不同層次的制度化渠道，使人民的權益能夠得到全面的保障。從實現人民權利的向度來說，就是廣大人民群眾能夠有效參與國家治理實踐，與黨和政府等決策主體共同合作治理國家公共事務，進而通過各種民主形式和民主渠道表達自己的正當權利和利益訴求，為人民意志上升為國家意志并轉化為國家治理行動提供了制度化通道。例如，作為國家治理重要領域的社會治理，自黨的十八大以來逐漸形成“共建共治共享”的治理格局，其中蘊含著典型的合作治理思維和豐富的合作治理空間。全過程人民民主是一種“全覆蓋”的民主，它能夠擴展社會治理的主體范圍，在黨的領導下各方面的行動者以合作者的身份積極參與社會治理，發揮各自的優勢，使全體人民尤其是弱勢群體的權益能夠得到保障，進而共享社會治理的成果，有效推動全過程人民民主的制度優勢轉化為治理效能。

4 全過程人民民主制度優勢轉化為治理效能的機制構建

如上所述，全過程人民民主的制度優勢轉化為治理效能的關鍵在于制度的有效運行。實際上，全過程人民民主的制度實踐猶如機械運行一樣，光靠價值理念和制度體系的靜態機構支撐是不夠的，還需要來自外在的驅動機制來確保全過程人民民主的制度優勢平穩有效轉化為國家治理效能。遵循政策議程設置的敘事邏輯和“權利—協商—合作”的實踐進路，需要構建以下一系列具體機制。

4.1 人民利益表達機制

全過程人民民主制度運行的根本出發點在于“人民”，即人民合法權利和人民利益的實現。全過程人民民主制度優勢轉化為治理效能的首要環節就是保障人民的多元利益訴求能夠通過制度化的利益表達機制輸入政府的決策議程。所謂利益表達機制，是指“在公共政策的制定和實施過程中，利益主體為了獲得自身的合法權益，通過一定的渠道或途徑向執政黨和政府表達自身的利益要求并得到其關注的一整套制度安排和運作方式”[27]23。在中國制度情境下，需要依托已經成熟的中國特色社會主義制度體系，構建人民利益表達機制。

一是依托“兩代表一委員”的人民利益表達機制。中國共產黨是我國公共政策過程的領導核心和決策中樞，人民代表大會是我國的立法機關和權力機關，中國人民政治協商會議則是重要的政治協商和決策咨詢機構。由黨代表、人大代表和政協委員構成的“兩代表一委員”根據不同的制度形式廣泛聯系著人民群眾，以此為依托構建“兩代表一委員”公眾接觸和政治參與機制，使人民群眾的利益表達能夠直接有效被決策部門吸納。

二是依托政府決策部門的人民利益表達機制。政府部門是最重要的決策部門，也是回應人民群眾利益訴求的核心部門。對政府部門自身包含的協商利益表達機制進行改革完善，是提升決策過程中利益表達效率的關鍵。因此，應進一步完善政府決策咨詢機制。在決策之前，尤其是政策議程設置環節，邀請相關領域的專家學者參與決策前的協商討論，并就相關政策議題廣泛向廣大人民群眾開放征詢意見，為人民群眾的聲音進入決策系統提供制度化渠道，提升決策科學性和民主性。

三是依托信息技術賦能的人民利益表達機制。隨著大數據、人工智能、區塊鏈、云計算等信息技術的發展，政府決策方式也發生了革命性的變化，這對于政府民主決策來說，無疑提供了更加便利、更加高效的利益表達渠道，因而也成為公共政策制定中了解民意、吸納民意的一種重要渠道。應通過技術賦能政府民主決策，為多元復雜的人民利益訴求進入政策議程提供更為高效的表達機制。

4.2 政策議題篩選機制

在實現人民利益充分表達之后，全過程人民民主的制度運行就進入政策議題的科學識別與有效篩選環節。由于人民利益訴求的多樣性和復雜性與政策注意力稀缺性之間的張力導致議程設置具有不可避免的沖突性和選擇性，因而把關系絕大部分人民群眾切身利益的重大政策議題科學識別并篩選出來，是實現民主決策和科學決策的必經環節。當然，按照全過程人民民主的協商價值導向，應堅持在協商中篩選政策議題。2015年2月，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中指出，要探索制定并公布協商事項目錄，即政府根據法律法規規定和工作實際，探索制定并公布協商事項目錄。列入目錄的事項要進行溝通協商，未列入目錄的事項則根據實際需要進行溝通協商。這份綱領性文件為建構政策議題篩選機制和明確政府決策的議題范圍提供了基本的方向。按照政府層級原則，各級政府應根據不同的決策目標和決策范圍來制定決策協商事項目錄，精準識別關乎人民群眾切身利益的政策問題。

中央層面的決策，應圍繞黨和國家大政方針、重大問題以及政治、經濟、文化、社會和生態等領域的重要問題，制定公開政府決策協商事項目錄，并通過黨和國家的各種協商制度平臺廣泛開展協商，在決策之前充分聽取來自社會各界和人民群眾的意見。地方層面的決策，各級政府應以更好服務地方經濟社會建設和民生改善為目標，以本級政府決策法定權限為依據，圍繞所轄區域內的經濟發展、社會與文化建設、公共基礎設施建設、基本公共服務供給等事關人民群眾切身利益的重要問題，制定公開政府決策協商事項目錄，并通過各級政府所擁有的協商平臺，在決策前廣泛開展與人民群眾充分協商的活動。基層社會層面的決策應以更好地解決人民群眾的實際困難和問題為出發點，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定，圍繞本地區群眾普遍關心的急難愁盼問題，制定年度決策協商事項目錄，在決策之前積極主動與人民群眾協商討論。

4.3 協商互動引導機制

科學民主的政策議題篩選離不開充分的協商互動，而良好的協商互動也離不開有效的引導，尤其是在人民群眾的民主意識尚未發育成熟的情況下，構建協商互動引導機制對于全過程人民民主的實踐運行至關重要。各級政府應營造寬松的協商環境，積極引導廣大人民群眾參與民主決策和民主協商。具體來說，應當構建一套規范科學的協商互動引導機制。

一是提出協商動議。一項具體的政府決策民主協商活動的首要環節是提出協商動議，把擬協商的重要主題和主要事項提出來，并發起協商意向。提出協商動議可以通過兩種方式進行：一種是由政府決策部門主動就關乎人民切身利益的重大決策事項提出協商動議；另一種是由人民群眾自發提出協商意向，政府決策者根據協商意向提出者的比例確定協商的規模和范圍，并提出決策前的協商動議。

二是邀請參與協商人員。在政府決策的民主協商實踐中，“由誰來協商”是一個需要思考的實踐難題。為了確保政府決策民主協商的質量，應通過民主的方式確定協商人員和發言人選，就具體協商決策事項進行集中發言，將民意集中表達出來，以利于決策者吸納。

三是明確發言流程。在具體協商過程中，為了保證機會公平和程序民主，應嚴格按照既定的發言流程進行。每次協商活動都需要確定一名主持人。就發言的順序來說，為了保障政府決策者聽到真實的民意，以“倒序”發言效果更佳，即由參與協商的群眾代表首先發言，決策者后發言。每位發言者發言時間的確定，可以根據協商會議安排的總體時間、發言人數、議程安排來統籌決定，每個人的發言時間不宜過長。

四是協商互動環節。由于利益訴求的多元復雜性，決策協商的過程必然會產生利益分歧和政策偏好沖突，因而需要通過充分的討論、互動交流來相互說服、相互理解，推動共識的達成。來自廣大人民群眾的聲音可以在一定程度上修正決策者的決策偏好，同時決策者也可以就大家的質疑和不同的觀點進行有效的回應，盡可能把最能反映民意的聲音和問題納入政府的決策議程，從而提升決策的合法性。

4.4 政策效應反饋機制

全過程人民民主的制度優勢之一在于它不僅注重為解決人民關心的問題制定針對性的政策，而且更加注重這些政策是不是真正得到了執行。政策執行的效果如何，以及能否將好的政策轉化為好的政策效果，關鍵在于政策執行過程中是否有良好的民主互動與效應反饋，尤其是“具有超大治理范圍國家的治理效能實現高度依賴于政策執行中的互動”[28]。也就是說，在完成決策之后的政策執行環節，還需要構建科學民主的政策效應反饋機制，將政策目標群體對政策的感知信息及時反饋給政策制定者與執行者，這是提升政策效能的重要保障。

與傳統公共政策過程理論主張“政治決定政策”不同的是，政策反饋理論強調政策本身對政策系統和政策過程也具有不可忽視的反作用。從政策反饋中的行動者來看，人民群眾和政策精英分別扮演著反饋政策效應的權利主體和權力主體。對作為政策受益者的人民群眾而言，一項具體的政策制定以后，便可以通過塑造人民的身份認知、政策態度、利益分配，以及賦予人民以相應成員資格的權利與參與機會，來反作用于政治本身。對于作為政策制定者與執行者的政策精英，初始政策的執行成效往往會影響他們對未來政策方案的認知與選擇，進而影響新的政策議程設置。在這個意義上，全過程人民民主制度優勢有效轉化為國家治理效能，在很大程度上也依賴于政策精英與人民群眾之間的政策效應反饋機制是否健全，這種政策效應反饋機制對于良好的政策執行具有重要意義。具體來說，一方面需要在政策執行過程中構建靈活的政策調適機制，賦予政策執行者一定的自由裁量權，使其可以根據具體的政策情境和政策目標需求與決策者進行協商溝通，并對政策方案進行適應性調整，保證政策執行在不違背上級要求的前提下更好地符合政策目標群體的偏好與預期；另一方面還要在政策執行過程中建立健全協商互動與信息反饋機制，為政策執行者與政策目標群體之間架起互通的橋梁，以便政策執行能夠根據目標群體的需求偏好與政策感知來修正完善政策方案，保證較好的政策效果。

通過以上人民利益表達機制、政策議題篩選機制、協商互動引導機制、政策效應反饋機制的系統化構建，可以較好地將全過程人民民主貫穿于包括一般議程、公眾議程、政府議程，以及決策議程、執行議程和反饋議程在內的全鏈條式政策議程設置過程，從而使全過程人民民主的制度優勢在公共政策過程的各個環節有效轉化為國家治理效能。

5 結語

全過程人民民主作為社會主義民主政治的本質屬性，是以人民為中心的發展思想在中國特色社會主義民主政治運行與國家治理現代化實踐中的生動體現。對于中國這樣一個具有巨大人口規模的國家來講，如何讓全過程人民民主的制度優勢有效轉化為國家治理效能，是衡量國家治理能力現代化的重要評價標準。全過程人民民主與政策議程設置理論具有邏輯相通之處，二者均堅持問題導向的原則，即以人民需要為問題識別的起點，最后又止于問題的解決。政策議程設置理論以人民的利益訴求為邏輯起點，著力回答人民急需解決的問題如何進入黨和國家決策議程，并在政策執行中不斷反饋與修正完善，最終實現政策效果的良性循環。這為我們理解全過程人民民主的治理效能轉化問題提供了一個非常有益的視角。全過程人民民主治理效能轉化的基本路徑遵循“權利—協商—合作”的邏輯，以人民合法權利為價值目標，以民主協商為關鍵環節，以合作治理為行動路徑。在這一路徑下需要回到政策議程設置的現實關懷，系統構建人民利益表達機制、政策議題篩選機制、協商互動引導機制、政策效應反饋機制，保障全過程人民民主的制度優勢切實有效地轉化為國家治理效能。本文的分析對于促進政策議程設置的理論創新有一定的啟示，當然，基于此建構的全過程人民民主分析框架，還需要在具體的國家治理實踐經驗中得到進一步的驗證與完善。