諸城撤行政村改建社區的探索

在我國長期存在的城鄉二元結構的背景下，村莊改社區的復雜程度可以想見。撤銷行政村有沒有法律依據?政府推進的村莊整合會不會影響村民自治?改革究竟能在多大程度上填平城鄉居民的鴻溝?帶著這些問題，“新華視點”記者前往諸城市進行了調查。

2010年8月中旬，記者走進諸城龍都街道土墻社區，映入眼簾的是綠樹掩映的街道，鱗次櫛比的樓房，設施齊全的休閑廣場，儼然城市一般。西土墻村村民王情順說，自己“活了60年，終于過上了城里人的生活”。

撤銷行政村是諸城市近年來實施的農村社區化建設的一個延伸。從2007年開始，諸城市在農村全面開展了社區化建設，全市所有村莊按照地域相鄰、習俗相近的原則規劃為208個農村社區。每個社區涵蓋5個村莊、1500戶左右，設立社區服務中心，開展醫療衛生、勞動保障、人口計生等便民服務，形成多村一社區的“諸城模式”。

為進一步打破村莊間的壁壘，諸城市委、市政府今年6月決定撤銷全部行政村，依法產生社區黨委和居民委員會，取代村黨支部和村委會。目前，全市208個社區黨委已經全部選舉產生，67個城郊和鎮駐地居委會已經按照城市居民委員會組織法選舉成立，另外141個農村社區居委會將按照修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》選舉。

趙金鑾以前是東辛興村黨支部書記，7月13日在東辛興社區黨委選舉中被選為社區黨委書記。這個社區由6個村合并而成。趙金鑾說:“撤銷行政村一事，我們是挨家挨戶發放明白紙，召開村民會議討論。老百姓絕大部分對此表示贊同。我們正在籌劃建設集中居住區，但不會強迫農民都住樓，從事非農產業的、條件成熟的農戶可以先住。”

對落選干部，當地實行“兩不降”:一是原補貼報酬標準不降，二是各種福利補貼不降，一直到明年兩委換屆。據了解，此次諸城208個農村社區共選出兩委成員1538人，比原村干部減少了2967人。減少的這些村干部職數未來每年將節省3000萬元報酬補貼資金。諸城市有關方面表示，資金節余將用于社區的基礎設施建設。

“村改居”有多少政策依據?諸城市民政局局長蔣加平說，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，“村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準”。

他說，諸城市是山東省政府確定的綜合配套改革試點市，承擔著社會主義新農村和社區建設改革試點任務。撤村建社區其實是跟撤小村并大村的道理是一樣的，叫“社區”不叫“村”，是諸城改革的一個探索，社區包括的內容、范圍更多更大一些。諸城農村社區化建設已經搞了3年，老百姓對社區有認同感，辦事到社區已成習慣。

●上萬戶村民變居民:“服務圈”縮小城鄉鴻溝?

諸城市農村經濟管理局局長葛瑞祥說，撤銷建制村，村民變居民，消除了“農村人”與“城里人”的身份界限。盡管目前農村居民和城市居民享受的政策仍不同，但農村社區化以后，農民享受到的醫療、教育等公共服務在不斷提高，與城市居民的差距將會進一步縮小。

數據顯示，撤銷建制村后，當地政府在社區中心村配套完善了雨污管網、治安監控、集中供暖等基礎設施，把醫療衛生、社區警務、社會保障等基本公共服務事項，放到社區服務中心，形成了對農民的“兩公里服務圈”。

到目前為止，全市共有78個農村社區開工建設住宅樓952棟，建筑面積176.8萬平方米，建成后可容納1.8萬戶居民入住。

西土墻村村民王情順說:“一開始老百姓有抵觸情緒，現在看感覺住樓房環境好，周圍配套設施也方便，房子也能升值，老百姓的積極性上來了。”

采訪中，也有一些村民還是傾向于住平房。諸城市龍都街道東見屯村村民、養雞專業戶李夕超說:“農民大部分有地，有牲口什么的，像我這樣養雞住在樓上不方便，不現實。”

“讓農民住進水、電、暖等設施配套的社區樓房是我們工作的方向，但尊重農民意愿是前提，絕不搞強制。”諸城市住房和城鄉建設局主任科員李根葉說，“大多數從事非農產業的農民和年輕人還是愿意住樓的，畢竟居住條件要比以前好多了。”

對于房價問題，李根葉解釋，社區樓房的價格只有城區的1/3，按照市里出臺的土地置換政策，農民交出原有平房后，只要再補幾千元或一兩萬元就能住進100多平方米的樓房，并不會給農民增加太大負擔。對拆除舊房及符合新建條件的，可直接辦理房產證。

浙江大學中國農村發展研究院院長黃祖輝表示，解決城鄉居民待遇的“二元結構”是城鄉統籌發展的方向，但需要條件成熟時推進，需要通盤考慮。目前，農村社區主要解決的還是公共服務向城市看齊，但要抹平城鄉居民待遇的鴻溝，還需要一系列政策的配套。

●數萬畝宅基地置換:為長遠發展騰出新空間?

對改革中的一些關鍵事宜，諸城市確定，行政村撤銷后，原村集體資產、債權債務不變;原村資產形成的收益權屬關系不變;原村的土地承包關系不變。

記者調查中了解到，諸城是個工業強市，2009年，諸城地方財政收入24.6億元，規模以上工業企業有867家。據諸城市有關方面測算，如果農民全部實現集中居住，則可置換出8萬畝舊宅基地，對于這部分土地，諸城考慮復墾或建設特色產業園區，以促進農村經濟發展。

為了吸引村民搬遷，諸城市出臺了優惠政策，如果一次拆遷能夠超過30畝，那么每戶居民一畝宅基地補貼20萬元，目前居民的平均宅基地面積基本在0.6~0.7畝之間。

還是有一部分農村宅基地在0.3~0.4畝，這部分村民即使按照畝均20萬元的補償標準，要想住面積大點的樓房，也還要自己再掏些錢。

山東省社科院省情研究中心主任秦慶武認為，這種試驗個別地方探索可以，但應謹慎推進。一般來說，應在城市化水平達到60%~70%，農村人口大量減少、農業勞動占比不大的時候，“村改居”時機才比較成熟，各地應因地制宜。

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英則表示，我國村莊的閑置土地比較多，除了空房，加上廢棄企業用地、廢棄坑塘，考慮到農戶居住分散等因素，農村閑置土地應該超過5%。如果實現集中居住，剩余部分的土地可以拿來復墾或是置換為城市建設用地。

黨國英同時強調，在農村社區化發展中，一定要把握兩條:一是從事非農生產的農民集中居住規模不應太小;二是以農業生產為主的農戶不適宜集中居住，尊重農業生產的特點，在村莊拆遷時，可以留下部分好房子給專業農戶。

中國城郊經濟研究會副會長顧益康認為，大規模推進農民集中居住要因地制宜，尊重農民意愿，要有利于農村生產生活，對于不種地的農民可以建樓房集中居住，但純農區則不一定適合，否則就會出現“挑著糞擔上電梯”的尷尬現象。