從修路事件看基層制度創新的艱難

編者按:村民自治的“八步工作法”是重慶市開縣麻柳鄉的首創。按說，別人學不學，學得如何且不管，自己創新的制度，應該當寶貝似的嚴格執行吧。然而，鄉政府在一次硬化道路時，沒有按自己首創的制度辦，結果問題頻出，工期拖延，費用加大，威信受損。而村里呢，也是修路，嚴格執行“八步工作法”則圓滿完成了任務。

好的制度一旦形成，上上下下都必須嚴格執行。不能只讓下級執行，上級違規(制度)，特別是在權力想否定制度的時候。否則，不僅是自己打自己的嘴巴，更重要的是會失去民心。

“八步工作法”是重慶市開縣麻柳鄉的首創，即凡涉及村級經濟發展規劃、村級財務預決算、村內興辦公益事業、重點項目和村民切身利益的大事，都要通過八步程序:一、深入調查收集民意，征求群眾意見的覆蓋面必須達到60%以上;二、召開會議初定方案;三、宣傳發動，統一思想;四、民主討論確定方案;五、戶戶簽字進行公決，贊同率達到85%以上才予以實施;六、分解工程落實到戶;七、村民小組組織實施;八、竣工結算張榜公布。八步程序中，每一步都體現了兩個字:民主。

重慶市開縣的麻柳鄉以“八步工作法”的創新制度聞名于世，筆者曾兩度前往考察。時隔3年，2010年4月，筆者第3次來到麻柳鄉。從2006年至今，麻柳鄉的黨委書記已換了三任，鄉長換了兩任，“八步工作法”在當地正慢慢成為日常決策和管理農村事務的習慣。但筆者還是從當地修建兩條村級水泥路的事件中，察覺到在現有政治環境和制度條件下，基層政府制度創新要堅持下去的艱難和曲折。

在轉軌時期，人們大多認為推進制度的不斷演變，是實現社會轉型和體制轉軌的必然選擇。但遺憾的是，制度的執行卻相差很遠，而且這種差距還有擴大的趨勢。顯然，如果找不到制度上關鍵環節的缺陷并加以改進，這種“一條腿長，一條腿短”的局面，將在實際工作中既阻礙地方政府作用的轉型，又難以實現民主執政、依法執政和科學執政。那么，在什么條件下制度才能真正起作用呢?這與制度所約束的社會各方的力量對比有密切關系。起作用的是這樣一條規律:監督的邊際效用等于制度效用的臨界點。而監督的實現，必須建立在社會各利益集團的力量對比和平衡上。如果社會利益集團關系中出現不平衡，即某一集團權力十分強大，而其他相關方力量十分弱小時，制度就不會被遵守了。無論權力強大的一方是地方政府、利益團體還是普通民眾，概莫能外。

我國的制度變遷，就是在這種平衡——平衡的打破——建立起新的平衡的循環往復的螺旋式上升運動中逐步實現的。而我國目前面臨的許多制度瓶頸，恰恰就是在實現社會各利益集團博弈、力量平衡和監督方面存在著缺陷。

麻柳鄉2007~2009年硬化兩條村級道路的過程，說明了這一點。

麻柳鄉硬化的第一條水泥路，是2007年開始動工的從鄉政府場鎮到鹿垌村9公里的村級路。硬化道路持續了一年多。由于該路受益農民分布廣泛、零散，受益程度難以計算，所以沒有從農民那里集資，資金全部來自上級撥款，約為368萬元。鄉黨委、政府甚至鄉主要負責人主宰了工程從招標到質量監督、驗收的全過程。這樣，一方面鄉黨委、政府承擔著無限責任，另一方面受益農民也產生了依賴思想，有少數農民對于施工中涉及自身利益的事情漫天要價(如需要租用農民的地方堆放建筑材料，需要拆除一些農民房前的臺階)。對于這樣不同于“八步工作法”的做法，一些干部和農民提出過不同意見，但都未被鄉主要領導采納。很多鄉干部對此采取了回避態度，不再過問修路的事情，讓主要領導自己去關心。果然，路修到一半時，問題出現了。施工隊負責人說由于建材價格上漲，工程預算要從368萬元增加到460萬元，沒有錢只能停工。當地農民則發現施工質量存在不少問題。在這種情況下，已不可能動員受益農民集資彌補這超出預算的92萬元，鄉主要領導的威信也因此嚴重受損。筆者在麻柳鄉考察時有干部反映，之所以出現上述問題，就是因為沒有按照“八步工作法”來辦事。而一旦施工真的停下來，后果會十分嚴重。后來，麻柳鄉更換了建筑隊，說服施工單位墊資，勉強硬化完了9 公里的村級路。至今，道路竣工已兩年多，鄉政府還欠著施工單位幾十萬元的工程款。

另一條是通往興坪村的4.5公里水泥路。興坪村位于高山上，所修道路蜿蜒曲折，盤旋而上，十分險峻。最后決算下來，總投資170萬元，其中受益農民集資50萬元，人均300元，國家村村通工程支付90萬元，當地鯉魚塘水庫后輔工程補助款30萬元。筆者沿著這條水泥路一直走到盡頭，感慨路的錯車處、彎道處、陡崖處、學校門前等要害部位處理得十分到位。這條路從2008年8月8日北京奧運會開幕開始建設，到2009年5月2 日完工，歷時近9個月，是一項完全按照“八步工作法”完成的工程。興坪村按照“八步工作法”進行了全民公決，確定了受益農民集資數額;成立了工程領導小組和財務管理小組，主要由村民代表和村干部組成;聘請麻柳鄉當地的施工隊進行施工，由村民選舉產生的質量監督員進行監督;興坪村黨支部書記鄧廷章有十幾年在廣東番禺從事建筑施工的豐富經驗，以他為首的工程領導小組的監督不僅到位，而且內行。在施工中也遇到了建筑材料漲價的難題，最后結算時超出了工程預算30 萬元。他們召集黨員、干部、村民小組長、村民代表開會集體討論，決定將上級發給興坪村的鯉魚塘水庫后輔工程補助款30萬元，用于補足超出的預算。

數字的對比就能說明問題:9公里平坦的路，花了460萬元才勉強完成，質量不如人意，農民和干部議論紛紛;4.5公里崎嶇的山路，花了170萬元，不僅質量上乘，而且農民、村干部、鄉干部都很滿意。

隨之而來的疑問是，“八步工作法”誕生于麻柳鄉，那里的干部群眾應該對這種方法的好處銘記于心，對這種方法的程序了如指掌，但為什么有時會在實際工作中放棄或者不完全使用呢?筆者認為，結論只有一個，那就是在這項工程中，沒有形成相關利益方力量的平衡。鄉黨委、政府甚至鄉主要領導的權力很大，而民眾的參與程度很低，沒有形成對權力的有效制約。在這種力量失衡的格局中，要想實現政府的民主執政、科學執政和依法執政是很困難的。出現這樣的局面，不會以領導者個人的意志為轉移，因為權力受到制約，對任何領導者來說，都是一種痛苦又無可奈何的選擇，因為不這樣做，民眾不答應。那么反過來說，如果領導者有機會可以獨攬大權，獨斷專行，他們怎么會主動要求接受監督，從而削弱自己的權力呢?在“八步工作法”的誕生地和普及程度很高的麻柳鄉尚且如此，可以想象在其他鄉鎮和城市會是什么樣子。所以，要真正使創新的制度起作用，就要特別關注使制度能夠得到遵守的客觀條件，并積極創造這樣的條件。

監督是有成本的。興坪村對施工方的監督很嚴格。他們不僅有選出的專職監督員熊啟平，還有像村民廖百安這樣的自發監督志愿者，無時無刻不在監督施工方的一舉一動，以至于施工方還打傷了熊啟平，并為此賠償了幾千元醫療費。興坪村還因為對施工質量有意見，下令停止施工十幾次，鄉政府也為此召開了多達四五十次的協調會，僅鄉主要領導就親自參加了20多次這樣的會議，以解決矛盾和問題。在這樣強大的民間力量面前，無論施工方還是鄉黨委、政府，都不可能一言九鼎。它們的權力受到了制約，凡事都需要協商、討論，最后以大多數人的意見為準。正是在這樣的前提下，才造就出了高質量的道路，最后實現了多方的共贏。

以小見大。麻柳鄉修路的事件揭示了我國地方政府創新可持續發展的規律:在政府、開發商與民眾之間，力量最弱的就是民眾。因此，不從根本上解決民間力量的弱勢和民眾參與程度低的問題，民主執政、科學執政、依法執政就難以實現，我國的體制轉軌和社會轉型也將付出更高的成本、經歷更加曲折的道路。