新安全格局下的安全管理體系建設

謝科范

在黨的二十大報告中，“安全”一詞出現了91 次，特別是在第十一條的“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”部分，用了很大篇幅闡述總體國家安全觀的思想，說明新時代背景下安全問題之于我國未來發展的至關重要性。二十大報告指出，要“以新安全格局保障新發展格局”，進一步闡明了“統籌發展和安全兩件大事”的實踐邏輯，這將是我國未來安全管理體系建設的重要指引。

新安全格局有新的背景和新的內涵，具體表現為以下幾個方面。

新的國際安全環境

習近平總書記在2018 年6月中央外事工作會議上首次提出“世界處于百年未有之大變局”論斷，大變局意味著世界格局面臨巨大變化，給世界各國帶來極大的變數與不確定性，從而隱藏著巨大的國際政治、經濟與社會風險。

從系統性國際環境來看，按照貝克和吉登斯的風險社會理論，國際社會的現代性是導致社會風險的時代背景，時代性引起社會變遷加快，從而使陰暗面得以由潛變顯，引起突發事件并引發社會災難。西方學者所說的時代性或現代性，實際上就是新技術革命浪潮下國家間差序的重大變化。當前，在全球化的大勢中，逆全球化暗流涌動，原有的全球合作格局夾雜著“脫群”“退群”現象，從而使得既定的國際共識和國際規則受到擾動；一些國家構筑“小院高墻”的動作，導致科技、經濟、社會、環境等領域的全域合作出現分群化趨勢。因此，時代性或現代性又可以表現為國際間合作群落的異動和合作方式的變化。

就中國而言，除了面臨系統性風險以外，還面臨其他國家對修昔底德陷阱誤判帶來的非系統風險。古希臘著名歷史學家修昔底德的寓言被美國軍事作家赫爾曼 · 沃克隱喻為“修昔底德陷阱”。實際上，現代社會的構型已經與雅典—斯巴達時期迥異，本不存在所謂“修昔底德陷阱”，但可能會被西方政治家炒作、誤判而把中國視為對手，從而使中國面臨大國博弈風險，也給中國參與國際合作和國際經濟技術循環帶來挑戰。

新的安全保障對象

按照總體國家安全觀，國家安全涉及政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等。其中，政治安全、國土安全、軍事安全屬于傳統安全，其他則屬于非傳統安全。在新安全格局下，安全保障的對象既包括傳統安全，也包括非傳統安全，需要實現傳統安全與非傳統安全的統籌保障。

新安全格局需要統籌安全與發展，特別是要構建新安全格局以保障新發展格局。一是要保障國內經濟的安全穩定，保障各類要素、產品、服務的流動暢通，保障國內大循環的健康發展，其中，建設全國統一大市場成為十分重要的任務；二是要創造良好的國際環境，積極參與全球治理，保障國際循環的安全穩定。

新安全格局還要兼顧自身安全和共同安全，在人類命運共同體愿景指引下建設安全共同體，與各國協同維護和平，應對自然災害，抗擊經濟危機以及開展聯合反恐、聯合執法等活動。

新的安全視角理念

新安全格局，需要在總體國家安全觀指引下樹立事前預防理念、主動安全理念和風險鏈理念。

一是各個領域的安全工作由傳統管理型向事前預防型轉型。當前，我國在國際政治、外交、輿情方面已開始了這種轉型；未來，需要進一步朝事前謀劃型、系統策劃型發展，而這需要大力發展高水平的新型智庫。我國在宏觀經濟調控中能夠靈活地運用利率、準備金率等金融工具以及通過基礎設施投資策略等來維護國民經濟的穩定性，充分體現了控制論中的前饋控制思維。在安全生產領域，我國一直堅持“安全第一，預防為主”的方針，這一方針應當適用于所有的安全領域。事前預防型的安全管理是“安全第一，預防為主”的升級版，應包括“四預”，即預判、預案、預警、預控。其中，預判是對安全風險的預先判定，包括傳統風險管理中的識別、監測、預測、評估、論證等環節；預案則是為應對安全風險而預先準備的行動方案，是傳統應急管理“一案三制”的重要組成部分；預警是針對未來的安全風險發出相應等級的警報，以提醒管理者或當事人關注和應對風險；預控則是根據預警信息啟動預案并運用風險回避、風險控制、風險轉移等措施來減輕或消除安全風險。

二是由被動安全向主動安全轉型。主動安全，也就是針對重要的安全事項，預先估計各種不安全因素可能發生的時間和空間特征，在系統運行中保持與安全風險源的空間距離和時間提前量，做到準備充分的安全防范。在主動安全的實施中，需要重點關注三類風險事件：一是“黑天鵝”事件，即未曾意識到的、但又風險巨大的事件；二是“灰犀牛”事件，即已經意識到的、發生概率小但一旦發生又危險很大的事件；三是“墨菲效應”事件，即風險感知概率小的、被認為是巧合且大都出現負面結果的事件。

三是由事件管理向風險鏈管理轉型。安全問題往往以事件、事故的形式產生、爆發和蔓延。以往，安全管理大都是對安全事件、安全事故等的管理，例如火災事件發生時的消防救援、洪災事件發生時的人員轉移、有害物質泄漏時的應急撤離、人群踩踏事件發生時的應急疏散等。在新安全格局下，需要從風險鏈視角開展安全風險管理，進行后向的追根溯源，找到并清除安全事件的源頭。例如，火災的防控要從建筑設計、建筑材料選用、消防設施布置等方面入手；環境災害的治理則應找到面源和點源，從源頭進行疏、堵、控的多管齊下。同時，要進行風險鏈的前向控制，即重視次生災害的預先控制，例如，在抗震救災時預先防控繼發火災、堰塞湖、人群踩踏等次生風險；在傳染病防控中超前研判和控制經濟滑坡、供應鏈中斷、謠言輿情、社會恐慌等經濟社會領域的次生風險。

新的安全管理機制

傳統安全管理主要強調安全管理制度和安全管理措施，在“一案三制”的應急管理體系中，對機制的重視不夠，將機制落實到應急管理實踐中也非常困難，導致機制的虛位化。在新安全格局下，安全管理應加強機制建設，特別是要增強系統的治理機制、韌性機制和自治機制。

在新安全格局下，安全治理越來越重要，特別是在經濟安全、社會安全、科技安全、生態安全領域，風險治理將成為核心內容。安全風險治理機制最主要的就是安全風險的責權配置機制，包括安全風險識別、溝通、防控方面的責任，安全資源分配、調動和安全工作指揮的權力，以及針對安全績效的物質激勵和非物質激勵。安全風險責權的配置包括對組織和個人的責權配置，包括對崗位角色、業務主管角色、歸口領導角色的責權配置。要建立安全風險治理的“三線”防護機制，即建立風險治理的三道防線。其中，第一道防線是崗位人員和對口業務單位，第二道防線是專業安全管理人員和部門，第三道防線是最高安全管理機構。以傳染病防控為例，第一道防線是社區和基層單位，第二道防線是醫療衛生行政機構，第三道防線是聯防聯控機構。又如，企業營銷風險的第一道防線是營銷部，第二道防線是企業的法務部或風險管理部，第三道防線是董事會的審計委員會或風險管理委員會。

在新安全格局下，強化系統自身的風險韌性尤為重要。一個系統的風險韌性越強，則系統抵御安全風險的能力就越強，系統就越安全。在遭遇多次全球性金融風險時，中國能夠防范化解，關鍵是中國的金融系統具有較強的韌性。同時，韌性機制在中國屢屢成功反擊海外敵對勢力攻擊方面也發揮著重要作用。未來，我國需要在“一帶一路”、創新鏈供應鏈、媒體輿論等方面不斷增強風險韌性。

系統的風險韌性有三個方面。一是系統對風險的避防能力，包括回避風險和自動消除風險的能力。其中，風險回避包括系統自動繞過高風險路徑以及風險暴露時主動放棄或中止行動的能力。二是系統的耐受能力，即系統在受到攻擊后的免損害能力或抗打擊能力。就經濟風險而言，風險耐受力與經濟體量、經濟質量以及經濟生態有關。三是系統的修復力，即系統受到重創以后迅速恢復并進入正常軌道的能力，特別是大災大疫后景氣回暖、經濟回升、社會回位以及復工、復產、復學的能力。

以往，安全管理更多地強調外力作用，強調制度推進、法律約束和教育感化。在新安全格局下，必須構建安全自律機制，即當事人成為安全的“第一責任人”，自覺愛護安全、追求安全，主動遵守安全規定，積極參與安全管理活動。安全自律機制表現為養成正確的風險感知、適度的風險偏好，遇到危險時能自我保護和自我救助，遇到壞人壞事時能見義勇為等。

新的安全方法技術

隨著科學技術的發展，安全管理的方法和技術也在不斷進步。例如，在安全診斷方面，由魚刺圖法發展到思維導圖，由事故樹分析法發展到貝葉斯網絡分析，由風險概率、風險后果的二維風險矩陣升維到可能性、后果和不可觀測性的三維FEMA方法體系。在安全技術方面，各種視頻監測設備、光纖傳感技術、大數據技術等在安全管理中得到愈來愈廣泛的運用。

新安全格局下，新的理念、新的方法、新的技術將會以集成創新的方式越來越廣泛地運用于安全管理。例如，區塊鏈技術不僅可以用于信息安全領域，也可以運用于復雜經濟社會系統的風險鏈溯源。除了用大數據技術進行風險識別和風險預警以外，對于一些“黑天鵝”事件，往往需要運用稀疏數據、灰色數據、缺位數據處理技術來進行風險偵測。另外，在智慧城市建設的推動下，錢學森提出的集成研討廳決策體系有望在元宇宙等技術的加持下實現；未來，城市應急決策大腦將會實現人機結合、官民聯合和數智融合，成為安全管理的決策指揮中樞。