農村人居環境整治的價值邏輯及優化路徑

甘燦業

（中共柳州市委黨校 基礎理論教研室，廣西 柳州 545616）

黨的十八大以來，黨中央、國務院不斷加強農村人居環境整治，出臺了《農村人居環境整治三年行動方案》和 《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，農村臟亂差狀況得到明顯改善，為全面建成小康社會和高質量推進鄉村振興奠定了堅實基礎。但是，我國的農村人居環境質量離村民的需求和建設美麗中國的要求還有一定的距離。為了更好地提升農村人居環境的總體質量，提高村民的生活品質和幸福感，要深入落實農村人居環境整治提升五年行動方案，重點推進農村改廁、污水垃圾處理及村容村貌改造等項目建設，為全面振興鄉村和建設美麗中國助力增色。

一、農村人居環境整治的價值邏輯

農村人居環境整治的出發點是更好地改善村民生產生活環境，建設美麗宜居的家園，不斷增強村民的獲得感和幸福感，這是農村人居環境整治的價值要義，更是推進農村人居環境整治的行動指南。

（一）農村人居環境整治要以村民利益為根本

農村人居環境整治是為了更好地改善農村生產環境和提升村民生活品質，這就決定了農村人居環境整治要以村民利益為根本。深入開展農村人居環境整治提升五年行動，是踐行全心全意為人民服務宗旨的體現，在全面推進廁所改造、污水垃圾處理和村容村貌建設等的過程中，要牢固樹立群眾利益無小事的理念，認真把握群眾利益這一條底線，把村民群眾的利益和幸福擺在首位，堅持以群眾滿意為工作要求。農村人居環境整治的開展，絕對不能損害村民的利益，村民不支持不擁護的，不能強制推進或任務式落實，把村民對農村環境整治的所需所盼作為工作努力的方向。在具體落實過程中，要善于走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，沉下身子，走近村民，與他們打成一片，善于聽取他們的意見，做到問需于民、問計于民，發揮村民的主觀能動性，增強村民的參與意識。

（二）農村人居環境整治要以生態宜居為導向

良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。習近平總書記強調：“要持續開展農村人居環境整治行動，打造美麗鄉村，為老百姓留住鳥語花香田園風光。”［1］因此，開展農村人居環境整治的根本遵循是注重生態宜居，保留鄉村風貌，留住田園鄉愁，而不是大拆大建，按照城市模式建設。在落實農村人居環境整治提升行動過程中，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，要把農村建設成為生活環境整潔優美、生態系統穩定健康、人與自然和諧共生的宜居宜業美麗的家園。圍繞綠色低碳發展，扎實推進農村廁所革命，全面提升農村生活污水垃圾處理技術，整體提升村容村貌的綠化美化亮化水平。總而言之，在推進農村人居環境整治的過程中，要尊重自然，注重鄉土味道，保留鄉村風貌，要把農村建設成為生態美、和諧美的宜居家園。

（三）農村人居環境整治要以共同富裕為目標

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國共產黨的價值追求，也是村民的共同愿望。農村人居環境整治事關廣大村民的福祉，黨中央花大力氣全面推進農村人居環境整治，不斷提高村民的生活品質，為助力建設美麗中國和實現整個國家的共同富裕夯實農村基礎。習近平總書記指出：“建設好生態宜居的美麗鄉村，讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感。”［2］黨的十九屆五中全會明確提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的目標要求，而深入開展農村人居環境整治提升行動，正是對這個目標要求的現實回應，更是落實鄉村振興的生態宜居要求的必由之路。開展農村人居環境整治要牢牢把握共同富裕這個目標，逐漸消除農村發展不平衡不充分的現象，補齊農村發展的短腿短板，實現鄉村的全面振興和城鄉一體化發展，不斷增進民生福祉，扎實推進共同富裕。

二、農村人居環境整治存在的困境

我國農村人居環境整治盡管取得了階段性成就，一定程度上改善了村民生產生活的環境，但是離村民的訴求和期待還有一定的距離，在整治過程中存在著村民參與整治的意識不強、經費投入有限、整治機制不夠健全、技術支撐不到位和發展不均衡等問題。

（一）農民參與農村人居環境整治意識不強

農民是農村人居環境整治的直接受益者，可以說該項工作深受農民歡迎，農民也愿意參與其中。但現實卻是，在部分地區的農村人居環境整治過程中，農民群眾認知度有限、參與不足。有調查指出，有三成農戶表示不了解本村是否開展了人居環境整治工作，近三成的農戶沒有參與村莊人居環境整治工作［3］。政府干部努力干而農民群眾作壁上觀的現象時有發生，村民“等、靠、觀望”的心態較嚴重，主動參與整治的不多。部分村民的環境保護意識和公共衛生意識不強，過去的一些陋習和不良習慣沒有改變，例如：隨意放養禽畜，胡亂堆放柴草農具，為方便自己而亂搭亂建，直接排放生活污水，直接把垃圾傾倒在屋前屋后，甚至直接焚燒垃圾。另外，現在留在農村居住的絕大多數是老人和小孩，他們對生態宜居的理念理解有限，對人居環境整治的內在要求認識不足，即使也期望農村人居環境整治帶來更好的居住環境，但受制于精力、能力、財力等要素，往往心有余而力不足。農村人居環境整治是提升農民群眾生活品質和幸福感的民心工程，而農民參與人居環境整治的意識不強，將會直接影響農村人居環境整治的推進速度和評價效果。

（二）農村人居環境整治經費投入非常有限

由于我國農村地域廣闊，東西部發展不平衡，人居環境整治涉及的工作內容較多，需要投入的經費不少。從現實反饋來看，當下農村人居環境整治的各級各類經費投入，遠遠沒有滿足需要，缺口較大。如2020年，中央財政拿出100多億元，支持農村廁所革命整村推進、農村人居環境整治整縣推進，并對上年農村人居環境整治成效明顯的地方給予激勵支持［4］。相對于全國50多萬個行政村來講，這些資金安排如杯水車薪，難以填補農村人居環境整治所需經費的缺口。建設經費投入有限，管護經費難以落實，加上受近年疫情的影響，經濟下滑較嚴重，各地財政收入不足，用于人居環境整治的資金也有限，且農村人居環境整治項目財政投入以地方為主，經濟發展較差的地方根本拿不出整治的錢。因為機制不健全，投入較大，收益不明朗，存在一定的風險，所以參與投資農村人居環境整治項目的社會資本非常有限，社會資本多持慎重、保守的態度。農村人居環境具有公共性的特征，村民個人投資農村人居環境整治項目較少，積極性不是很高，大都期望政府多投入、自己少投入甚至無須自己投入。

（三）農村人居環境整治的技術支撐不到位

農村人居環境整治需要有一定的技術支撐。技術支持跟不上，會影響到農村人居環境整治的成效和村民的認可度。當下，農村人居環境整治的關鍵技術滯后、工藝非標準化和相關先進設備稀缺。比如，缺乏適合干旱、寒冷等特殊條件地區的產品；另外，有些產品缺乏相應的標準規范，質量參差不齊。又如，有的地方生搬硬套城市的技術模式，成本高且“水土不服”，沒有因地制宜進行技術改良。再如，有的新技術新產品未經試驗示范就推廣［5］。由于我國農村地區從南到北跨越的緯度很大，氣候特征差異性明顯，所需要的生活污水處理技術地域特征顯著，如北方干旱水少，南方水資源充沛，這就要求充分考慮推進廁所革命需要有不同的技術支撐。農村人居環境整治標準的實用性相對較差，盡管從國家層面出臺了農村人居環境標準體系，看起來很具體、很實用，但是沒有充分考慮到現實地域特點，造成有標準難落實，有規范難執行。農村環境整治標準的創新性、實用性、地域性離村民的需求還有一定的距離。

（四）農村人居環境整治建管機制不夠健全

農村人居環境整治是一個系統性綜合性工程，涉及諸多領域，包括建設、使用和管護等環節，需要全面規劃及多個部門參與。目前，我國的農村人居環境整治建管機制還不夠健全，主要表現為：首先，規劃引領不夠突出。沒有系統制定農村人居環境整治規劃，沒有形成多規合一，功能設計和項目實施不夠因地制宜，必要的設施用地預留不足，缺乏針對不同整治對象的細化而具體的實施方案。其次，部門的聯動不足。農村人居環境整治涉及發展改革、財政、衛生健康、生態環境、住房和城鄉建設等部門，但是這些部門之間沒有形成有效的合力，部門間更多的還是條塊分割，沒有形成多部門合力的大發展格局。最后，建管沒有銜接好。有些地方只重視相關設施的建設，忽略了平時的管護：只明確建設的主體，沒有落實管護的責任；只安排建設的預算，沒有安排管護的經費。建管存在一定的脫節，造成當下一些村莊工程項目設施老化而無法使用，閑置浪費。

（五）農村人居環境整治發展不均衡

從全國范圍來講，農村人居環境整治發展是不均衡的。農村人居環境整治存在區域間治理不均衡、部分人居環境領域的治理不充分等現實問題［6］。首先，農村人居環境整治發展不均衡表現為區域之間的不均衡。一些地區既快又好，一些地區整體滯后，總體上呈現東快西慢，沿海發達地區整治效果明顯，西部落后地區整治遲緩。空間分布上農村人居環境綜合得分為東、中、西階梯式遞減［7］。在沿海發達地區，由于經濟條件好，鄉村的基礎設施較為完善，推進農村人居環境整治的進度和質量明顯高于西部欠發達地區。如東部地區的浙江省“千村示范、萬村整治”工程，成為全國農村建設的榜樣和標桿，國家有關部委專門下發通知，要求全國各地向它們學習。而西部欠發達地區，由于經濟發展滯后，財力有限，農村基礎設施歷史欠賬較多，整治的投入要比東部地區明顯高得多，加之疫情嚴重影響了當地財政收入，對高質量推進農村人居環境整治更加顯得心有余力不足。其次，農村人居環境整治發展不均衡表現為鄉村之間的不均衡。在部分地區村與村之間的差距較大。有一定基礎的樣板村、示范村，在推進農村人居環境整治中做得光鮮出彩，當地政府為了樹立樣板，推進示范效應，更愿意做錦上添花的事情，各種經費優先匯聚于所打造的樣板示范村，形成各種優勢的疊加，這些村莊越建越好。而沒有列入樣板村、示范村的村莊，在人、財、項目等方面都不占優勢，整治相對滯后。

三、深入推進農村人居環境整治的路徑建議

建設美麗宜居的農村人居環境是村民的期待，也是實現共同富裕目標的要求。深入推進農村人居環境整治，要不斷提升整治意識、完善協同整治機制、強化整治技術支撐、完善整治投入機制和推進整治的均衡發展，為鄉村的全面振興和建設美麗中國夯實基礎。

（一）理念先行，提升整治意識

1.生態宜居，筑牢兩山理念

提升農村人居環境整治水平，要堅持習近平生態文明觀，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動綠色低碳發展，彰顯鄉村特色，不搞一個標準一刀切，力防千村一面，把原生態村居風貌和現代元素有效結合起來，把經濟價值和生態價值統籌考慮，把人文和自然高度融合，以綠色發展理念引領，積極打造新興綠色生態業態，既要金山銀山，更要綠水青山，不斷增強鄉村振興綠的底色，使看得見山、望得見水是常態，把農村建設成生態好、和諧美、宜人居和利創業的具有鄉土風情的場域。

2.突出主體，夯實群眾根基

落實以人為本理念，發揮農民群眾的主體作用［8］。在農村人居環境整治的行動中，農民群眾既是最直接受益者，也是參與的主體。在推動農村人居環境整治過程中，要突出農民群眾的主體地位，充分尊重他們的意愿，把農民群眾的意愿和滿意度作為工作的重要依據。既要做好頂層設計，也要善于走群眾路線，傾聽農民群眾的心聲，科學引導農民群眾參與農村人居環境整治，把黨的方針政策和群眾的利益訴求完美地結合起來。要廣泛宣傳農村人居環境整治工作，提升農民群眾的認知度，通過村規民約、道德規范、積分獎勵和補貼資助等有效手段的激勵，不斷提升農民群眾參與農村人居環境整治的自覺性和參與度。

（二）協同共建，形成多元治理

1.因地制宜，規劃引領

我國有50多萬個行政村，各村的資源稟賦和地理環境存在差異，這就決定了推進農村人居環境整治一定要實事求是，因地制宜，不能超越資源稟賦和經濟條件上馬一些華而不實項目工程。否則，既浪費了財力，又損害了政府公信力。同時，要大力推進農村經濟社會發展規劃、農村建設規劃和土地利用規劃等多規合一，注重發揮規劃引領的作用，以規劃為綱，以規劃為依據，確保農村人居環境整治有章可循，使其全面推進不偏離方向，做到既符合國家的方針政策，又符合絕大多數村民的利益。

2.上下聯動，多方參與

農村人居環境整治既是黨委政府的職責所在，也是村民群眾的期盼訴求。在其推進的過程中既要做到上下聯動，充分發揮黨委政府領導優勢和動員的能力，做好科學規劃和資源整合，也要最大限度激發村民參與的主動性和能動性，做到問需于民、問計于民，上下齊心協力把農村人居環境整治辦成利民的實事好事。農村人居環境整治涉及領域較多，需要政府的多個部門聯動配合，形成各司其職、各負其責、密切協作的工作合力，鼓勵企業和社會組織參與到農村環境整治當中來，發揮它們在技術、資金和管理等方面的優勢。

3.建管并舉，統籌推進

既要重視農村人居環境整治相關項目的建設，也不能忽視相關項目建成后的管護，要做到建管兩不誤，統籌推進。在編制農村人居環境整治規劃的時候，理順建管的關系，要充分考慮項目建成后管護主體和責任，以及維護成本的預算。管護模式可以是誰建誰管護的形式，比如，政府建，委托企業來管護，也可以是誰受益誰管護的形式。通過比較各種管護模式的實踐效果，選擇適合本地的最佳管護模式，逐漸建立起有制度、有標準、有隊伍、有經費、有監督的村莊人居環境長效管護機制［9］。

（三）銳意創新，強化技術支撐

1.重視技術研發，規范標準建設

其一，將改善農村人居環境相關技術研究創新列入國家科技“十四五”計劃重點任務。要考慮區域經濟的可接受性和環境承載力，研發和篩選相應的針對性整治技術［10］。鼓勵支持科研機構、企業等開展新技術新產品研發，重點做好遙感監測技術、垃圾污水處理技術、改廁涉及的材質技術等方面的研發，努力破解農村環境整治的技術瓶頸，不斷提高技術的區域適應性。要大力推進“智慧農業”和“數字鄉村”建設，實現監測和管理的智能化。其二，加強農村人居環境整治標準化建設，貫徹落實好農村人居環境標準體系，強化標準應用實施，充分發揮標準在推進農村人居環境整治中的引領、指導、規范和保障作用，形成協調的國家標準、地方標準和行業標準。要依托各種平臺，加強對標準的宣傳，及時推介一批農村人居環境標準化實踐典型案例，為各地推進農村人居環境標準化建設提供借鑒與指導。

2.培育人才，建設一支隊伍

農村人居環境整治是一項專業性很強的工作，需要相關背景知識才能完全勝任。要加快鄉村規劃師隊伍建設，在有條件的高校開設鄉村規劃專業，培養這方面的人才，讓專業的人士給予現場指導和跟蹤服務。主抓農村人居環境整治項目的各級干部，應盡量具備規劃、環境、建筑及園藝等行業相關專業知識，如果不具備相關學科知識，可以聘請相關專業技術人員作為顧問，為全面高質量推進農村環境整治提供技術指導和決策咨詢。要加強農村人居環境領域職業教育，定期將相關崗位的人員送至相關職業院校和專業機構進行培訓，不斷提升專業技能。

（四）籌集資金，完善投入機制

1.財政投資為主，保障資金落實到位

農村環境整治具有區域公益的屬性，這就決定了其建管投入以財政為主。要落實好中央適當獎補、地方為主的政府投入機制，確保農村環境整治資金投入，強化資金使用監督，做到專款專用。要加大財政專項資金投入力度，將農村人居環境整治工作所需資金納入政府財政預算，保持投入比例逐年增長［11］。要加大土地出讓金用于農村人居環境整治的投入比重，明確規定不少于一定比例，倒逼投資資金回流農村，鼓勵符合條件的地方政府發行地方政府債券，用于農村人居環境整治項目。

2.社會出資為輔，拓展建管資金來源

鼓勵社會資本參與農村人居環境整治，不斷拓展資金投入渠道。要建設良好的營商環境，搭建各種平臺，規范社會資本參與途徑，深入拓展政府和社會資本合作等模式，充分調動社會資本參與投資收益較好、市場化程度較高的農村人居環境項目。通過購買服務、特許經營、PPP等途徑，多渠道讓社會資本參與到整治項目中，借助其技術和力量，推行市場化、專業化建設和運行管護［12］。

3.個人集資為補，鼓勵村民自己投入

農村環境整治的部分項目，要以自愿的原則，在不加重村民負擔的前提下，發揮村民的主人翁的精神，鼓勵村民支持一些整治資金。要充分調動農民有錢出錢、有力出力、有物出物的整治積極性［13］。特別是后期的管護經費，要合理設計好政府補貼和農民群眾出資比例，形成良性機制，如在農村生活垃圾和污水處理方面，可以積極探索建立農戶付費分攤制度。對戶用廁所改造、戶用小型污水處理等設施建設，堅持政府補貼是大頭，村民出資適度補充，至于日常管護則以農戶為主。

（五）示范帶動，推進均衡發展

1.打造樣板，實現點面結合

推進農村人居環境整治堅持示范帶動，數量服從質量、進度服從實效。由于各地基礎條件和財力不同，在具體實施農村人居環境整治過程中，要合理安排建設時序，打造樣板，發揮示范效應。可以以縣域為單位，按照推動農村人居環境標準體系建設的指導意見的要求，選取一些基礎條件較好及村民參與意愿較強的村莊作為樣板試點，通過試驗示范來檢驗整治的技術和效果是否實用，村民認可不認可，區域適應性強不強。在技術可行、群眾認可之后，再向一定區域推廣。把試點村莊作為參考樣板，組織其他村莊的人居環境整治項目工作人員及村民觀摩學習，使其結合自己村莊的特色，有效開展農村人居環境整治。

2.整體推進，確保全面發展

到2025年，要使農村人居環境得到顯著改善。要實現這個目標，需要統籌全國各地的力量，共同推進農村人居環境整治，解決好發展不平衡不充分的問題。時間上允許有先后，不是說發展滯后地區就不用努力推進農村人居環境整治了，而是說要積極加大財政支持投入，補齊滯后地區發展的短板，實現所有村居一個不落、村村參與創建的良好局面，實現均衡化發展。農村人居環境整治不是一地一區域之事，事關美麗中國建設，事關共同富裕，事關中華民族偉大復興，需要整體推進，全面發展。