促進養老服務有效供給的政策研究

宋怡南

我國人口老齡化程度正在不斷加深，養老服務事業的發展關乎社會穩定與經濟可持續發展，也關乎人民生活福祉。養老服務的準公共物品性質決定其不能完全由市場提供，政府需要對其進行引導與監督。財稅政策作為政府調控經濟的重要手段，在推進養老服務業發展的過程中起到關鍵作用。通過分析財稅政策在養老服務供給方面的影響機制，發現目前我國推動養老服務業發展時在財政投資、政府購買、財政補貼及稅收優惠政策等方面存在一定不足，并就此提出相關建議，對促進我國養老服務供給有一定現實意義。

一、研究背景

根據聯合國標準，當一國或一地區60歲及以上人口占總人口比重達到10%，65歲及以上人口占總人口比重達到7%，則認為該國或地區步入老齡化社會。2000年我國65歲及以上人口占總人口的比重已達到6.96%，截至2021年底，我國人口總數141260萬人，65歲及以上老年人口數20059萬人①，占總人口比重達14.2%，老齡化程度已逐步加深。當前我國養老服務業整體發展較為滯后，相較于日益增加的養老服務需求，養老服務供給存在不足。到2021年底，全國各類養老服務機構提供的養老床位共計815.9萬張，平均每千名老年人只擁有養老床位30.5張②。

黨的二十大報告從“增進民生福祉，提高人民生活品質”的角度闡述了養老事業和養老產業的發展方向，即“實施積極應對人口老齡化戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。國家十分重視老齡化問題，而財稅政策是政府調控經濟、調整資源配置的重要手段，在推進養老服務業發展的過程中也發揮著關鍵作用，因此研究推進養老服務業發展的財稅政策尤為重要。

二、現狀分析

養老服務屬于準公共物品，其供給范圍面向全體老年人，因此具有非排他性，但同時它又具有競爭性，如果政府不加以管控和引導，完全由市場提供，可能會造成企業因逐利使得養老服務失去公益性質，一些弱勢群體難以享受到養老服務。因此，養老服務應該由政府和市場共同提供，政府通過制定一系列財稅政策，給予養老服務財力支撐，并加以引導，還有助于促進我國“銀發經濟”進一步發展。

由圖1可以看出，最近五年我國65歲及以上的人口增速整體上超過了養老床位數的增速，即我國步入老齡化社會的速度要快于養老服務供給的速度，該現象造成的結果就是我國養老服務供給難以滿足需求。據統計，2021年企業退休人員月人均養老金為2987元，城鄉居民月人均養老金僅為179元③，雖然相較過去有一定增長，但有限的養老金收入只能滿足老年人的基本生活需求，難以滿足其他方面的需要。因此，促進養老服務有效供給是我國當今之務。通過閱讀現有文獻，當前我國面臨的主要問題是養老服務供給不足，包括財政投入力度不夠，稅收優惠覆蓋面小等方面。近年來，我國相繼出臺的一些養老支持政策也表明國家對此的重視，其中不乏財稅政策，在養老體系建設中發揮了重要引導作用，并提供資金支持。

三、影響機制

（一）通過財政投資促進養老服務供給

財政投資具有指向性，通過興辦養老服務機構不斷完善居家和社區養老模式，以滿足老年人對養老服務的剛需。財政投資還具有乘數效應和擠出效應，乘數效應能夠較快形成一批實力雄厚的養老機構，擴大養老服務供給，而由于養老服務的公益性質，擠出效應會擠出一批收費較高的民辦養老機構。

（二）通過政府購買促進養老服務供給

政府購買養老服務，即政府出資向組織機構較為完善的大型養老機構、家政服務企業等購買養老服務，將部分政府職能轉由市場履行。政府購買能使社會資本參與其中，引入競爭機制，減少不公平現象發生，同時還能夠減輕財政負擔，提升養老服務供給的質量和效率。

（三）通過財政補貼促進養老服務供給

通過對老年人的直接補貼，提高其可支配收入，激發消費潛力，推動養老服務業發展。通過政府對養老機構及人員的間接補貼，減輕機構負擔，增加養老服務供給。間接補貼通過四個渠道發揮作用：一是養老機構建設和運營補貼；二是對符合條件的養老機構或從事養老服務業貸款的融資機構給予貸款貼息補貼；三是對養老服務從業人員給予職業培訓補貼；四是對于吸納再就業人員的養老機構給予社會保險補貼和工資補貼。

（四）通過稅收優惠促進養老服務供給

一方面，對老年人或其家庭成員實施稅收優惠政策，低收入家庭減免稅收，贍養老人支出在計算個人所得稅時進行稅前扣除，提高實際收入水平，促進對養老服務的消費。另一方面，對養老機構實施稅收優惠政策來擴大養老服務供給，稅收優惠能降低服務供給者的成本，使其更愿意擴大供給規模，激勵生產。同時稅收優惠政策還起到導向作用，能吸引更多資本流向養老服務業，從而增加養老服務供給。

四、當前財稅政策存在的不足

（一）養老服務財政投資方面存在問題

1.政府直接投入資金不足。目前，政府已經出臺了許多針對性政策，但財政資金投入規模仍難以滿足養老服務業長久發展的需要。政府對養老服務業的資金支持主要來自兩方面：一是政府的公共財政支出；二是財政安排的彩票公益金支出。根據胡祖銓的測算方法，2021年政府應承擔的養老投資需求約為1136億元，而2021年我國公共財政支出為246.3億元，彩票公益金支出為502.7億元④，即政府對養老服務業的資金投入共計749億元。

2.財政投入方式待完善。當前對養老服務業的資金投入多集中于硬件設施，如房屋建設、設備購置等，而對于內部的“軟件管理”往往關注度不夠，如人才吸引、團隊建設等。隨著老齡化程度不斷加深，多層次、個性化需求將會越來越多，一直以來的普適性政策將難以滿足。

3.財政投資區域差異較大。我國幅員廣闊，不同地區的經濟狀況和社會發展情況較為復雜，因此我國東中西部地區的養老服務供給水平存在著明顯差異。例如，2022年江蘇省在社會保障和就業方面的公共預算支出為1779.31億元，而同年青海省在社會保障和就業方面的公共預算支出為317.96億元，僅為江蘇省的17.9%⑤，區域差異較大。

4.財政資金投入缺乏績效評價機制。績效評價是判斷資金投入是否有效率的方法，如果一味追求資金投入數量而忽視使用質量，政府投入的資金無法到達建設所需之處，容易造成資金的損失與浪費，難以保證其使用效率。當前我國養老服務行業尚未形成有效、完善的績效評價機制。

（二）政府購買養老服務存在問題

1.購買流程不規范。目前，相關部門購買養老服務體系建設尚不完善，在購買過程中，部分相關人員由于利益驅使容易出現私下聯系、內部決定等不合規行為，“尋租”現象頻發。另外，對于購買的監管機制也不完善，缺乏相應的監督人員和評估標準，阻礙養老服務工作展開，導致服務效率不高。

2.購買服務范圍單一。相關部門購買的范圍大多都集中于老年人基本生活需求，具有普適性，對于其他方面涉及較少，比如醫療水平、精神關懷等。同時，對于不同個體的需求隨之調整的難度大，因此難以滿足老年人個性化需要，導致養老服務供求結構失衡。

3.購買養老服務質量不高。相關部門在購買養老服務時大多采取招投標方式，且多以價格為標準，因此多數中標者是一些規模小、成本低的養老服務機構，其所能提供的服務相較于大型機構質量較低。在其中標后，這些機構會縮減人數或雇傭成本較低的員工，進而影響政府購買養老服務的專業性。

（三）對養老服務的財政補貼存在不足

1.財政補貼平衡性難以保證。我國目前對老年人的補貼分為針對經濟困難老年人養老服務補貼、減輕高齡老年人開支壓力的高齡補貼以及補助生活長期不能自理老人的護理補貼。雖然三類補貼側重點各有不同，但實踐中三類人群在認定時難免會有重合；在領取補貼時，一些地區未對領取人身份進行核實，會出現冒領等情況，一定程度上影響補貼的公平性。

2.對專業性人才的補貼不足。隨著老齡化程度加深，各類養老機構對于從業人員的需求會不斷擴大。目前我國養老專業性人才存在很大缺口，雖然一些地方已經出臺了鼓勵性補貼政策，但大都為一次性補貼，難以延續，對人才培養的扶持力度不夠。另外，養老行業的總體薪資較低，行業缺少吸引力。

（四）養老服務方面稅收優惠政策存在不足

1.對于營利性機構激勵性不足。現行優惠政策大多針對于非營利性養老機構，而營利性或其他性質的養老機構能享受的稅收優惠較少，這會大大降低社會資本進入養老服務業的積極性。比如，除增值稅外，其他稅種優惠一般只有非營利性養老機構才能享受；在企業所得稅方面，現行政策規定“通過非營利性社會團體和政府部門向福利性和非營利性老年服務機構捐贈企業事業單位、社會團體和個人的社會力量，在繳納前允許全額扣除”，而營利性養老服務機構只能扣除一定比例。

2.稅收優惠政策覆蓋面窄。目前稅收政策集中于對養老服務機構的優惠，對于居家及社區養老模式的優惠較少，支持力度還不夠，不利于發展多模式養老。另外，當前“銀發經濟”發展前景較為廣闊，養老用品、老年文旅娛樂服務等在老齡化社會中很有市場，而稅收優惠政策對于這些方面關注度不足，難以形成完整的養老服務供給產業鏈。

五、政策建議

（一）建立多元投入機制

雖然當前我國在養老服務模式上探尋多樣化發展，資金來源相較于從前更具廣泛性，但財政投資仍然起著關鍵作用。因此，在綜合考慮老齡化趨勢以及財政資金盈余狀況下，可逐步提高在養老方面的投入，充分發揮財政資金的保障作用。在農村及經濟發展水平低的地區適當加大投入，優先保證欠發達地區最基本的養老服務供給，兼顧城鄉和區域之間的公平。

同時要發揮財政資金的引導作用，設立養老服務產業相關基金，吸引社會資本參與其中。引導各類主體提供普惠養老服務，增加服務供給，提高服務質量，提升可持續發展能力。通過完善相關投融資體系以及信貸政策，鼓勵金融機構對社會資本給予一定政策傾斜。

要不斷完善資金使用效果的績效評價體系，提高資金使用效率，在現有績效考核基礎上，增加對養老服務項目投入的考核指標，建立養老服務發展績效評估與有效問責機制。

（二）完善政府購買制度

首先，擴大政府購買范圍，通過分析老年人不同層面的需求，對養老服務內容和方式進行調整，合理增加在醫療衛生、精神娛樂等方面的政府購買，形成體系化的養老服務供給，進一步提升政府購買的專業化水平。

其次，完善相關法律法規。目前，在政府購買養老服務方面還沒有很完善的法律法規體系，通過完善這方面的法律法規，可以有效地約束相關人員的行為，保證整個購買過程更加公平。

此外，在招投標過程中要制定合理的標準，不能一味地以價格為準入門檻，而是要綜合考慮，引入專業評估機構對其服務質量、社會滿意度、經營效率等方面進行客觀評估，選出更為合適的經營者。

（三）進一步優化財政補貼形式

要加強對財政補貼的管理，不斷完善補貼發放標準，對于標準中重合的部分予以調整，同時針對貧困、殘疾、失能等不同群體，結合實際情況適當給予政策傾斜；在發放補貼時注意核實領取人身份信息，完善監管體系，提高資金使用效率。對于機構補貼，根據養老機構的運行狀況、服務質量以及從業人員素質等情況綜合評價，一部分考核標準從“事前”轉變為“事后”，據此來發放補貼，提高養老服務供給的質量和效益。

同時，做好培育養老服務專業人才的工作，加大財政補貼力度，建立醫療護理人才激勵、培養及引進機制，對相關人員進行專業化培訓，提升服務水平。增加高等院校、職業學校等相關專業方面的補貼，在學費、就業等方面給予優惠，引導學生學習相關專業，建立高素質專業人才儲備隊伍。對于當前從業人員，應給予一定職業培訓補貼，加強知識培訓與技能培養，通過組織內部學習或邀請專人授課等方式，不斷提升專業技能水平，保證服務質量。另外，要出臺與養老服務等有關崗位的工資標準和工作環境要求，對特殊養老護理崗位人員提供補貼，切實把人才優惠政策實施到位。

（四）完善稅收優惠政策

1.提高對營利性養老機構稅收優惠力度。要想進一步提升我國養老服務供給水平，促進養老服務市場化是未來發展趨勢，因此要吸引社會資本參與到養老服務業的發展中去。應進一步加大對營利性養老機構的稅收優惠力度，在經營過程中與非營利性養老機構享受相同稅收優惠政策，有利于提高社會參與積極性，促進供給主體公平競爭，提升供給效率。

在捐贈方面我國現行政策雖然可以減少偷逃稅行為發生，但也會抑制社會捐贈的積極性，因此可以在監管企業行為的前提下，適當放寬捐贈途徑限制。

2.進一步擴大稅收優惠政策覆蓋范圍。養老服務行業整體周期長，盈利少，因此稅收優惠政策應進一步完善，形成覆蓋全產業鏈的完整體系，包括前期建設時的資金投入以及后期經營階段的運營成本。比如在籌資時金融機構對養老機構的貸款利息所得給予一定優惠；在經營時高新技術企業對養老機構的投資納入優惠范圍，對于養老機構的股息、紅利所得可以減免其所得稅等。與養老服務產業相關的其他產品也應納入優惠范圍，如醫療護理產品、老年文旅產品等。這樣有助于提升養老服務供給的整體性和專業性，滿足老年人多層次養老需求，提升幸福感。同時，加大在居家養老方面的稅收優惠，比如可以減免家政服務企業的增值稅、企業所得稅等來保證居家養老服務的供給，對相關從業人員給予個人所得稅優惠，吸引更多具有專業素質的從業者。

注釋：

①數據來源：國家統計局官方網站。

② 數據來源：2021年民政事業發展統計公報。

③數據來源：2021年中共人力資源和社會保障部黨組發布《進一步織密社會保障安全網》。

④數據來源：中華人民共和國財政部。

⑤數據來源：《2021中國統計年鑒》。

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作者單位：新疆財經大學碩士研究生