崇州市“農業共營制”探索與成效分析

曹楠楠，張潔瑕，朱禎安，等.崇州市“農業共營制”探索與成效分析[J].南方農業，2023，17（23）：36-42.

摘 要 農村經營制度創新一直是我國農村變革中的核心問題，深入分析探索成功案例——四川崇州“農業共營制”的發展情況，可為農村經營制度創新提供可參考性案例，以便推廣實施。對四川崇州“農業共營制”的探索歷程進行梳理總結，從利益聯結和化解風險的角度分別對其運行機制和作用進行探究，分析“農業共營制”中土地股份合作社、農業職業經理人、農業服務綜合體三個主體的具體做法和成效，進而運用SWOT分析法分析其優勢、劣勢、機會和威脅，并結合分析存在的問題提出要牢牢把握支持性政策、提高多元合作的穩定性、建立和完善農業保險機制等針對性的政策建議，以促進共營制進一步發展，發揮更大的作用。

關鍵詞 農業共營制；土地股份合作社；農業職業經理人；農業服務綜合體；四川省崇州市

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.23.008

收稿日期：2023-05-11

基金項目：科技部國家農業科學數據中心建設項目（NASDC2020XM05）；廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“廣西科技型新創企業成長性評價研究”（2020KY14021）。

作者簡介：曹楠楠（1999—），女，安徽臨泉人，在讀碩士，研究方向為農業經濟。E-mail：caonnan@163.com。

*為通信作者，E-mail：zhangxiwen88@126.com。

農村經營制度創新一直是我國農村變革中的核心問題，國家對此十分重視，在2008—2018年中央發布的8個一號文件中均提到了農村經營制度的相關政策，充分體現了農村經營制度創新在農業發展中的重要性[1]。但在探索農業發展方式的轉變過程中，土地細碎化、農地閑置、農民兼業等現象嚴重阻礙了農業的發展。各地紛紛開展變革，但成效并不顯著；2010年以來，四川省崇州市發展“農業共營制”取得了顯著的成績。

關于“農業共營制”的現有研究主要分為兩大板塊：1）把“農業共營制”作為一個整體，對“農業共營制”的創新、運作機制、成效等進行分析，或者基于一個特定的理論基礎進行分析，如楊少壘等先闡述了農村基本經營制度的內在規定和實現形式，后對“農業共營制”的創新探索和成效進行分析，指出“農業共營制”將是農村基本經營制度的變革方向和創新探索[2]；梁玉瑩等基于“三權分置”的角度對崇州市“農業共營制”的創新及成效進行了分析，并提出發展建議[1]。2）針對“農業共營制”中的一個主體（土地股份合作社或農業職業經理人），進行深入分析，如申云等以土地股份合作社為主體，基于利益聯結機制對農戶、合作社、農業職業經理人三者間的利益關系進行了深入分析，并針對三個主體提出了發展建議[3]；韓文龍等以農業職業經理人為主要研究對象，分析了其形成機制，工資合約的類型、影響因素、監督、治理等，并指出在現代農業發展過程中政府要與市場共同作用，且政府應在微觀市場運行正常時適當退出[4]。

在現有的文獻中對“農業共營制”發展從頭到尾的詳細分析并不多，而探索“農業共營制”是如何產生、如何運作、成效如何、存在什么問題，可以更加詳細地、全面地了解“農業共營制”的整個發展歷程，為農村經營制度創新提供更加全面的參考性案例。為此，本文以四川省崇州市為研究對象，對“農業共營制”的發展歷程、運作機制、發揮的作用、具體的實施、帶來的成效進行分析，進而運用SWOT分析法分析其優勢、劣勢、機會和威脅，并結合存在的問題提出針對性建議，以期促進共營制進一步發展。

1" 探索歷程

經歷了十多年的探索，崇州市“農業共營制”最終取得良好的成效，并得以推廣全國。起初，在2007年，我國頒布了《中華人民共和國物權法》，其中規定了將農村土地承包權和農村土地經營權定為用益物權[5]。崇州市政府抓住機會，積極推動當地實行農村土地產權改革，推動農村土地進行流轉；2008年，崇州市進一步開展農村土地產權改革，開展確權頒證政策，為全市農民頒發各項土地確權證書，為農村實行適度規模經營奠定了良好的基礎[6-7]；2009年，為推動農村土地適度規模經營，崇州市積極引進工商資本對農村土地進行租賃經營，但農業龍頭企業租地毀約事件時常發生，尤其是鷹馬龍公司租賃的200多公頃的農地毀約退租事件發生后，此次嘗試未取得預期成果，并以失敗告終[8]；崇州市從中汲取經驗，思考得出一定要把土地牢牢地把握在農民手里，2010年，崇州市結合農村土地產權制度改革取得的成效，開始新的探索，初步建立土地股份合作社[9]，并積極鼓勵當地農民以土地承包經營權入股，使土地可以集中連片，為農村土地適度規模經營打下基礎，為了解決誰來種地的問題，崇州市積極進行人才引進，招聘種田能手、專業人員對承包來的土地進行經營和管理，逐步形成了“1+4”的新型農業經營體系，即以農業金融政策扶持、專業化服務組織為保障、以土地股份合作社為基礎、以農業科技、農業品牌為依托；2014年，在由國務院發展研究中心農村經濟研究部、四川省社會科學院、華南農業大學共同主辦的中國農業經營制度創新實踐研討會上，經過專家研討，把崇州市“1+4”的新型農業經營體系總結為“1+1+1”的“農業共營制”模式，并給予了積極的評價[10-12]。崇州市“農業共營制”發展歷程參見圖1。

2" 運作機制及作用分析

2.1" 內涵

崇州市探索的新型農業經營體系被農業經濟領域的專家們稱為“農業共營制”，其具體包括三方面的核心內涵。1）土地股份合作社。引導農戶以自己的土地承包經營權入股合作社，進而推動農業集中連片，推動農業規模化經營，對“種什么樣的地”進行了回答。2）農業職業經理人。人才引進，對懂技術、有知識的職業經理人進行公開招聘，專門負責農業的生產經營管理，專業的人做專業的事，對“誰來種地”這一問題進行了回答。3）農業服務綜合體。構建“一站式”的農業服務超市，為適度規模經營提供專業化服務、便利化服務，對“怎樣種地”這一問題進行了回答[13]。

2.2" 運作機制

“農業共營制”的參與主體主要有4類，土地股份合作社、農業職業經理人、農業服務綜合體和農民，從利益聯結機制[3]和利益分紅[14]的角度分析共營制的運作機制（見圖2）。

2.2.1" 土地股份合作社

土地股份合作社遵循“平等自愿、互惠互利”的原則，對于農民來說，土地股份合作社主要負責鼓勵農戶進行土地承包權和經營權流轉，入股進社，來推動土地的集中連片；合作社會根據農民入股的土地支付保底金額作為農戶的部分收入來源；土地股份合作社內部設有理事會和監事會，分別負責合作社內部各項事務（比如合作社內部的規章制度、人員招聘工作等）的制定處理和監督，且均遵循“一戶一票”的原則，由農戶進行投票選舉產生[3]。

2.2.2" 農業職業經理人

土地股份合作社通過公開招聘，聘請具有專業知識、專業技能的農業職業經理人，他們大部分是以前的種植大戶，具有豐富的經驗，但他們仍需要受到合作社的培訓、考核，通過考核后與合作社簽訂聘請合同和利益分配協議，以明確分工，確定雙方的義務與權利。農業職業經理人主要負責農業的生產經營管理中的各項事務，從產前、產中到產后的一條龍服務，如產前的種子、化肥等生產資料的采購，再到機械化作業的管理，以及產后的銷售等都需要農業職業經理人的全程參與。

2.2.3" 農業服務綜合體

農業服務綜合體主要是由土地股份合作社創辦的農業服務超市，對農業產前、產中、產后提供各項服務，比如種子、化肥、機械化耕作、除草、收割等各項服務，并且各項服務明碼標價，大大提高了生產效率[15]。此外，農業服務超市還存在務農勞工組，農忙時可以為農業職業經理人提供勞動人員進行作業。農業服務超市還可以提供金融服務，可以為合作社提供低息甚至無息貸款，為合作社提供資金支持，相比于其他的銀行貸款，農業服務超市的金融服務更方便快捷，流程相對簡單，且資金流轉周期短，大大提高了辦事效率。

2.2.4" 農戶

農戶的土地流轉入股后不再擁有土地的經營權，但其身為合作社的社員擁有投票權，且享有合作社的分紅。入股后的農民可以不用參與農業的勞作，憑借入股的土地可以享受合作社給予的保底金額，農戶也可以通過招聘成為農業職業經理人，獲得額外的工資。這樣的制度既可以吸引青年勞動力的回流，一定程度上也為農村老年勞動力提供了社會保障。

從利益分紅的角度來看，目前按照農業經營純收入的分紅比例有兩種，依“合作社提取公積金、農業職業經理人分紅、土地入股農戶分紅”占比，分為1∶2∶7[14]和1∶1∶8[3]，這樣的分紅模式體現“利益共享，風險共擔”的原則，也更能表達公平性。

2.3" 作用

從化解風險的角度[16]，分別從三個主體方面對“農業共營制”的作用進行分析：1）土地股份合作社，通過與農戶簽訂合約對土地進行流轉，使得土地集中連片，更適用于農業的規模化種植，解決了與龍頭企業等其他資本合作的契約風險，對“種什么樣的地”這一問題進行了回答；2）農業職業經理人，通過對農業產前、產中、產后各個環節的專業化的經營管理，有效推動小農戶對接大市場，一定程度上規避了市場給農業帶來的風險，有效回答了“誰來種地”這一問題；3）農業服務綜合體，通過提供各項專業化的服務，大大提高了農業的種植成本，提高了種植效率，有效降低了農業的資產占用風險，解答了“怎樣種地”這一問題。如圖3所示，三個主體負責不同的部分，化解了不同的風險，解決了不同的問題，三者缺一不可，正是三者的有機結合，才推動了崇州市農業的更好發展。

3" 具體做法及成效分析

3.1" 具體做法

3.1.1" 土地股份合作社方面

1）政府專門成立合作經營服務平臺。為了應對土地拋荒、農民進城務工、土地沒人耕種的問題，政府成立了一個農業合作經營服務平臺，本著公平、公正、公開的原則，廣泛宣傳和公布信息，積極動員不愿種植、外出務工的農民把拋荒的土地流轉到合作社，一方面使農民可以安心務工，另一方面解決了土地拋荒的問題。2）合作社內部制定規范的運行機制。農民通過流轉土地入股合作社，與合作社簽訂合約，按照土地的規模、質量等分配具體的股份；合作社遵循“入社自由，退社自愿，利益共享，風險共擔”的原則，內部設有理事會和監事會，分別負責合作社內部的日常管理事務和監督事務，且農戶具有投票選舉權，通過“一人一票”的原則行使自己的權力，推選出理事會和監事會成員。3）土地股份合作社公開招聘農業職業經理人。受到現代公司管理模式的啟發，合作社面向社會對有意向的人員進行公開招聘，選拔有專業能力和經營管理能力的人才，進而提高農業的種植效率和經營管理效率[5，17-18]。

3.1.2" 農業職業經理人方面

1）規范的崗位機制。在合作社進行招聘前，農業職業經理人首先要經過培訓與考核來獲得職業經理人的合格證書，參與培訓的人為種植大戶、大學生、退伍軍官等，采用自薦與他薦的方式進行報名，只有通過考核的人才可以獲得合格證，每年也會根據一定的標準對合格的人員進行等級評定，只有具有合格證書的人才有申請崗位的資格。2）嚴格的準入機制。農業職業經理人獲得合格證書后，只是擁有了入聘的資格，真正加入合作社還要通過考核和合作社的面試，以及社員的投票，只有各項考核通過后，合作社才會與農業職業經理人簽訂合同，為合作社服務。

3）政府的激勵機制。農業職業經理人除了可以獲得按照與合作社簽訂的金額外，政府也會根據其績效給予資金獎勵，政府層面也頒布了一系列的政策措施對農業職業經理人進行支持，對于不同級別的農業職業經理人給予了不同程度的貸款額度，并且前期職業經理人的培訓費用也由政府承擔。4）嚴格的退出機制。被招聘的農業職業經理人同時要受到合作社與政府的雙方的考核，一方面合作社要按照與之簽訂的合同要求，對農業職業經理人進行績效考核，并給予獎勵與懲罰；另一方面政府會每隔兩年對農業職業經理人進行考核，對于達標的農業職業經理人則給予一定的獎勵，未達標的則選擇清退[4，19]。

3.1.3" 農業服務綜合體方面

1）開展農業科技服務探索。大力推動農業院校和科研院所的加入，如四川農業大學、四川省農業科學院等，統籌設置農業指導專家組、農業科技服務等項目，對農業科技發展提供實質性的指導和幫助。

2）發展全面化的運營管理服務。以農業服務超市為依托，形成“一站式”服務，即農業服務超市服務內容廣泛，在這一站點可以得到任何農業服務；提供一條龍服務，即可提供從產前到產中、產后的各項專業化服務，各項服務明碼標價，可根據需求進行選擇。3）搭建農業品牌化服務平臺。農業的品牌化主要由政府主導，成立了農產品質量監督組對產品質量進行監督，積極推動“龍頭企業+合作社”的發展模式，培育特色農業產業，并成立品牌推廣平臺，大力宣傳特色農產品[5]。

3.2" 成效

崇州市“農業共營制”的實施對農業、農村、農民都產生了良好的促進作用。崇州市自2010年開始實施“農業共營制”，而崇州市的第一產業增加值和城鄉收入受到很多因素的影響，不能說都是“農業共營制”的貢獻，但其變化的大體趨勢也必定受到“農業共營制”的影響。因此，本文從宏觀方面，通過分析崇州市2010—2020年的第一產業增加值和城鄉收入差距來表達其實施的效果。圖4為崇州市2010—2020年第一產業增加值的變化趨勢，可見整體上呈上升趨勢，2010年時，崇州市“農業共營制”剛開始實施，此時第一產業增加值為236 900萬元，到2020年“農業共營制”實施十年后，第一產業增加值為502 300萬元，是2010年的2.12倍，翻了兩番，說明崇州市“農業共營制”的實施推動了農業的發展。

圖5顯示了崇州市城鄉居民人均可支配收入及城鄉收入比，可以看出，2010—2021年十一年間，城鎮居民農村可支配收入和農村居民人均可支配收入整體呈現上升趨勢，而城鄉收入差距整體上呈現下降趨勢。2010年，農村居民人均可支配收入為7 464元，2021年上漲到了28 322元，是2010年的3.79倍，進一步說明崇州市“農業共營制”的實施促進了農村居民的收入水平；而在2010年時，崇州市的城鄉收入差距為2.01∶1，2021年時縮小到了1.59∶1，說明崇州市“農業共營制”的實施縮小了崇州市城鄉收入差距。

具體來看，崇州市的“農業共營制”在社會、經濟方面都取得了顯著的成效。在糧食安全方面，推動了土地規模化經營，提高了糧食產量，保障了糧食安全。因崇州市2018—2021年的相關數據不全，本文針對2017年進行具體成效分析。2017年，崇州市的土地規模經營率達到了71%，糧食產量為28 000 t，糧食的規模化經營達到了75%。人才振興方面，積極培育新型職業農民，提高了農業從業人員的素質。2017年，崇州市共計培育了7 329名新型職業農民，其中有

1 883名農業職業經理人年收入可觀，達到了60 000元以上。新型經營主體方面，帶動了土地股份合作社的發展，推動了小農戶與大市場的有效銜接。2017年，崇州市已建立246個土地股份合作社，推動2 107 hm2土地、92 000戶農戶入社，占全市農戶總數的61%[20]。

4" 崇州市“農業共營制”的SWOT分析

運用SWOT分析法[13]，從優勢、劣勢、機會、威脅四個方面對“農業共營制”進行深入剖析。

4.1" 優勢分析（Strengths）

4.1.1" 土地規模化優勢

“農業共營制”通過建立土地股份合作社，鼓勵農戶土地入股，使得土地集中、連片，可以規模化運作，規模化的土地可以使用機械化耕作、收割的方式，大大提高了土地的生產效率，節約了勞動資源，進一步推動農業現代化的發展。

4.1.2" 人力資源供給質量優勢

與傳統農業的勞動力不同，“農業共營制”的勞動力具有很大的質量優勢，他們是經過培訓、考核層層篩選的農業優質工作人員，人力資源供給的優質，一方面使得農業的生產、經營、管理更加專業化，提高了農業的生產效率，另一方面也緩解了因勞動力大量外流而缺失的問題。

4.1.3" 服務綜合性優勢

“農業共營制”中成立的農業服務綜合體，通過提高農業全過程的明碼標價的服務，大大節約了勞動時間和成本，并且進一步促進了農業生產的專業化，能夠提高農業的生產效率。

4.2" 劣勢分析（Weaknesses）

4.2.1" 土地股份合作社制度不健全

崇州市建立的土地股份合作社的內部運營管理制度目前還不健全，隨其成立的數量越來越多，規模越來越大，其不穩定性也逐漸增加。一方面，當合作社存在債務清算時，作為法人的合作社有很大可能強制轉讓入社農戶的土地承包經營權，農戶處于被動狀態；另一方面，當合作社內部出現社員退社、資金破產時，合作入股的土地承包經營權如何合理安排也是一大問題。

4.2.2" 農業職業經理人制度風險大

農業職業經理人制度存在兩方面的風險：一方面，合作社與農業職業經理人存在委托與代理的關系，農業職業經理人受到分紅制度的激勵更傾向選擇種植利潤較大的作物，同時也面臨著較大的風險，而合作社出于對農民、合作社負責的態度，更傾向于選擇利潤相對較小且風險較小的種植作物，二者在種植作物的選擇上可能存在一定的沖突；另一方面，隨著“農業共營制”的發展，合作社收入的保底金額越來越多，這意味著占取農業職業經理人的分紅也越來越多，一些農業職業經理人因分紅原因退出合作社，甚至轉行，這與“農業共營制”機制運行的初衷相悖。

4.2.3" 農業服務綜合體信息不對稱

農業服務綜合體通過提供低成本的“一條龍”服務，雖然方便、快捷且效率高，但隨著“農業共營制”的發展和普及，農業服務綜合體一家獨大，后期難免會出現市場壟斷的現象，如何保證農業服務綜合體所提供的服務公開透明、背后的運行機制如何監督仍是需要關注和思考的問題。

4.3" 機會分析（Opportunities）

4.3.1" 政策支持機會

自2015年國家拉開農村“三變”改革的序幕后，即“資源變資產、資金變股東、農民變股東”，2017—2019年的中央一號文件中皆提到了要加速農村“三變”改革的進程，且歷年中央一號文件曾多次提到要培育新型農業經營主體，而這正與“農業共營制”中的土地股份合作社的發展相契合，能夠把握并運用好相關政策會使“農業共營制”錦上添花。

4.3.2" 農業技術運用機會

崇州市“農業共營制”發展的成功案例，吸引了更多的項目入駐加盟，進而助推“農業共營制”的發展。如中化農業西南總部的入駐，使得崇州的農業運用大數據就可以進行生產管理，生產方式得到了改變，推動了當地的科技進步，使得利潤更加豐厚。

4.4" 威脅分析（Threats）

4.4.1" 疫情的威脅

疫情的發生，無疑給崇州市的農業生產帶來了巨大挑戰。種植作物的運輸問題，養殖戶因疫情而延長養殖的生產周期所帶來的養殖成本增加、產品銷售問題等，伴隨疫情產生的一系列問題使得本就脆弱的農業雪上加霜。

4.4.2" 種植成本的威脅

近年來，化肥、飼料價格的上漲，使得農業種植成本上漲，尤其是疫情后，各種原材料、能源的上漲，使得本就供不應求的農產品成本上漲，農產品的利潤越來越少。

5" 對策建議

崇州市“農業共營制”的探索取得了顯著的成績，保障了糧食安全，提高了農民收入，促進了農業現代化的發展。但隨著不斷地改革和創新，發展過程中也遇到了許多困難和問題，如上文所分析的“農業共營制”發展過程中所存在的劣勢和威脅等，基于此本文提出要牢牢把握支持性政策、提高多元合作的穩定性、建立和完善農業保險機制等針對性的政策建議，以促進“農業共營制”進一步發展，發揮更大的效用。

5.1" 牢牢把握支持性政策

1）加大相關政策的宣傳力度，向支持性政策借力發展。要積極推動農村“三變”改革與“農業共營制”結合發展[13]，讓農民切實體會農村“三變”改革帶來的益處，進而加速農村集體產權的確定，推動農村土地的流轉，延長產業鏈，進而增加農民增收的途徑。2）積極順應新型農業經營主體發展的相關政策，從中獲得資金等支持。

5.2" 提高多元合作的穩定性

“農業共營制”存在多元的合作主體，面臨著多元的不穩定性。1）對于土地股份合作社，應完善其內部的運行管理機制，改變合作社內部規章制度形同虛設、管理水平低下、社員隨意退社等問題。2）制定規范的產權交易、股金分紅制度，明晰各主體的利益，避免因內外部因素沖突而導致的產權、利益不清等問題。3）加大政府的監督力度，避免合作社的不規范運作[5]。4）對于農業職業經理人，應加強農業職業經理人的教育與培訓，拓展教育內容，增加培訓方式，提高農業職業經理人素質。5）優化農業職業經理人的利益分配機制，增加其土地收益的比例，建立適當的獎勵激勵機制，避免因風險與收入不對等所帶來的退出問題。6）對于農業服務綜合體，建立嚴格的監督小組，對農業服務綜合體所提供的服務價格進行嚴格把控，督促其公開透明。7）建立健全對進入主體的審核機制，一方面監督產品質量，避免殘次品進入銷售，另一方面避免寡頭壟斷的問題[13]。

5.3" 建立和完善農業保險機制

1）建立和完善農業保險機制，積極推動農村金融與農業保險合作的保險機制，提高農戶的參保率，擴大農業保險的覆蓋范圍，進而減少農戶面臨的農業生產風險[5]。2）構建“收益共享，風險共擔”的命運共同體，通過拓展農業保險業務，引進多種農業保險，進而能夠分散農業生產經營中的風險，達到風險共擔的目的[13]。3）發揮政府的作用，引進專業的農業保險顧問，對農業的風險進行及時評估、跟蹤匯報[21]。

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（責任編輯：丁志祥）