重慶市耕地資源保護對策探討

冉艷，田茂強，周珉羽，等.重慶市耕地資源保護對策探討[J].南方農業，2023，17（23）：32-35.

摘 要 以重慶市耕地資源為基礎，立足丘陵山地城市地形地貌條件，分析了當前重慶市耕地資源現狀與存在的問題，詳細介紹了重慶市在耕地保護采取的“壓實耕地保護責任，嚴守耕地保護底線目標；建立節約集約用地機制，提高土地配置利用效率；推進土地整治工程實施，加強高標準農田建設；建立動態監測預警機制，提升執法管理水平”等有效措施。為實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，探尋耕地保護的新方向，提出了嚴守耕地紅線，深化耕地“進出平衡”；加強節約集約用地管理；加快土地整治模式轉型升級；探索自動化、智能化服務決策平臺等對策建議。

關鍵詞 耕地保護；耕地紅線；節約集約；土地整治；對策建議；重慶市

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.23.007

收稿日期：2023-05-12

作者簡介：冉艷（1995—），女，重慶萬州人，碩士，工程師，主要從事耕地保護、新型基準測繪、地理信息系統開發方面的應用與研究。E-mail：1615679100@qq.com。

“倉廩實，天下安”。糧食安全是社會穩定的“壓艙石”，而耕地則是糧食安全的根基所在[1]。2023年中央一號文件明確提出，加強耕地保護和用途管控，嚴格實行耕地占補平衡管理，加強高標準農田建設[2]。要堅持最嚴格的耕地保護制度，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質基礎。本文以重慶市耕地資源為基礎，分析其現狀與存在問題，結合現有耕地保護政策及措施，探討新時期耕地保護對策，為耕地可持續發展和鄉村振興提出建設性的思考和建議。

１" 現狀及存在的問題

重慶市位于東經105°11′～110°11′、北緯28°10′～32°13′，地處四川盆地東南丘陵山地區域，丘陵和山地面積占全市面積76%，耕地普遍較為破碎和分散，坡度相對較高，利用難度較大。本文利用第三次國土調查、年度國土變更調查等數據，分析重慶市耕地資源現狀及存在的問題。

1.1" 重慶市耕地資源現狀

從數量來看，重慶市人地矛盾較為突出。通過分析2015年全國耕地質量等別更新評價數據，2016第三次全國農業普查、2019年第三次國土調查、2020—2022年度國土變更調查數據分析顯示（見表1）[3-6]，重慶市耕地面積從2015年的243.05萬hm2下降到2022年的185.07萬hm2，從“二調”到“三調”耕地減少數量較為明顯，“三調”之后減速變緩，但仍呈現出持續減少的趨勢。主要是由于城市化和工業化進程的不斷加速，大量的土地被用于城市建設，部分土地轉化為工業用地，農用地不斷減少，由于重慶市耕地后備資源缺乏，使得人地矛盾更加突出。

從質量來看，重慶市耕地質量不高。根據耕地質量等別更新評價標準，全國耕地按照1～4等、5～8等、9～12等、13～15等依次劃分為優等地、高等地、中等地和低等地4個等別[7]。根據重慶市2019年度耕地質量等別更新成果顯示，耕地主要集中在9～12等，占重慶市耕地總面積的80%以上，通過面積加權法計算得到重慶市平均等別在9.8等，耕地質量為中等。

1.2" 存在的問題

耕地圖斑分散、破碎。重慶市耕地圖斑約為406.15萬個，平均圖斑面積為0.46 hm2。其中小于0.10 hm2的耕地圖斑154.36萬個，占比達38.01%，破碎圖斑使耕地使用受到極大的限制。

水田比重低，耕地質量等級不高。根據“三調”結果顯示：全市水田面積為70.405萬hm2，占耕地比例37.64%；水澆地面積為0.123萬hm2，占0.07%；旱地面積為116.489萬hm2，占62.29%。全市平均耕地質量為9.8等，耕地質量水平不高。

坡耕地比重高，不穩定、敏感性高的耕地較多。《第三次全國國土調查實施方案》按照坡度等級將耕地分為5級：≤2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°、＞25°，其中15°～25°的坡耕地占耕地總量的39.14%，25°以上的陡坡耕地、林區、石漠化地區等不穩定耕地占耕地總量的17.66%。

2" 采取的有效措施

2.1" 壓實耕地保護責任，嚴守耕地保護底線目標

重慶市壓實耕地保護黨政同責，建立市、區縣、鄉鎮三級耕地保護建設工作專班，嚴肅耕地保護監督執紀問責，加強耕地保護責任目標考核結果應用。為堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”，壓實耕地保護目標責任[8]，重慶市試行“田長制”，按照鎮、村、社（組）設立三級“田長”，負責耕地的規劃及用途的監管，各級“田長”深入田間巡查，干部和群眾保護耕地和依法依規用地的意識極大增強，守牢“飯碗田”的意識深入人心。

堅持耕地和永久基本農田保護優先，強化底線約束，著力保障糧食安全，重慶市2022年科學劃定了“三區三線”，成為率先通過審查正式啟用劃定成果的10個省市之一，劃定成果較好地協調處理了生態保護紅線、城鎮開發邊界與永久基本農田保護紅線的空間矛盾，強化了永久基本農田對城鎮建設布局的約束，有效控制了城鎮過度擴張，統籌了城市發展和耕地保護的關系，解決了3 300余個重大基礎設施項目的落地空間，實現了耕地保護與經濟社會發展統籌協調。

2.2" 建立節約集約用地機制，提高土地配置利用效率

為了保護耕地、節約用地、提高土地的利用效率，重慶市實行最嚴格的耕地保護和節約集約制度，立足丘陵山地城市地形地貌條件，先后出臺了《關于強化用地保障支持產業發展的意見》《關于深入推進節約集約用地的實施意見》等10余份政策文件，從政策頂層設計上指明了節約集約的發展方向[9]。重慶市立足“大山大江”的山城地理環境，以國土空間規劃引領城市用地規模、功能布局、產業布局、用地結構等優化調整，兼顧產城融合和聚集效應，積極優化產業空間綠色集約布局。探索用地復合利用模式，通過“用途相近、功能相容、互無干擾、基礎設施共享”的用地混合布置、兼容轉換，如物流倉儲用地與工業用地、科研用地、商業商務用地混合；商業商務用地與文化用地、體育用地、交通場站用地混合等復合用地模式，九龍坡區嘉南線停車樓項目（高架橋與停車場混合）等多個項目入選自然資源部節約用地案例推薦。

2.3" 推進土地整治工程實施，加強高標準農田建設

重慶市堅持綠色發展高質量發展理念，結合鄉村振興戰略精神，以土地整治工程為基礎，全面推進高標準基本農田建設。基于丘陵山地的地形地貌和敏感、脆弱的生態環境，重慶市差異化實施土地整治工程，主城區實施優化整治、環主城實施重點整治、渝東北實施生態屏障建設特色整治、渝東南實施巖溶生態恢復綜合整治。重慶市通過農用地整理、工礦廢棄地復墾、土地平整等措施開展“山水林田湖草”綜合整治。如在渝東南武陵山區的石柱縣，基于其丘陵山地的地形地貌條件，因地制宜劃分整治單元，破解項目管理難題，將零散“巴掌地”改造成“田成片、溝相通、路相連”的集中連片田。通過廢棄地、低效地、邊角地整治，實現土地破碎化向農業規模化、宜機化轉變，助力鄉村振興。根據統計顯示，截至2022年底，重慶市累計建成高標準農田113.07萬hm2，實現平均667 m2增收近200元[10]。

2.4" 建立動態監測預警機制，提升執法管理水平

重慶市在國家土地衛片執法和耕地衛片監督的基礎上，開展了耕地數量和流向變化的季度常規監測。對于發現的耕地流出問題圖斑，市級推送給區縣進行核實和整改，創新性地建立了“人防+技防”相結合的耕地網格化監測制度，推出了“渝耕保”手機APP，采用網格化管理對耕地進行監管。目前，全市有15個區縣已經建立了耕地網格化巡查機制，共有1.3萬名耕地“網格員”落實到位。據2022年國家下發的衛片問題圖斑數據顯示，超過70%的問題已經在動態監測中提前被發現，耕地動態監測制度的效果已經顯現出來，“早發現、早制止”的目標得以實現。同時，全市有序推進農村亂占耕地建房專項整治試點，堅決遏制亂占耕地的違法行為。在江津、墊江、彭水進行非住宅類房屋整治試點，永川、梁平、大足進行住宅類房屋整治試點，穩妥處置各類違法問題。

3" 對策建議

3.1" 嚴守耕地紅線，嚴格執行“進出平衡”

根據調查數據顯示，2021年全市耕地“非糧化”2.183萬hm2，是2021年耕地凈減少總量的1.82倍，其中流向林園草地1.801萬hm2，占比82.47%；2022年全市耕地“非糧化”1.85萬hm2，流向林、園、草地的“非糧化”占比高達86%，“非糧化”是導致重慶市耕地減少的主要原因。此外還存在耕地撂荒導致“非糧化”：一方面由于全市耕地分布零散、地塊破碎，農田設施不完善；另一方面由于糧食種植收益不高和農村勞動力缺失，“非糧化”問題十分突出。

面對“非糧化”問題，可以從三個方面進行完善：1）全面建立可恢復耕地資源數據庫，統籌協調“三區三線”、造林綠化和其他用地管理等空間范圍，掌握可恢復耕地面積、范圍、地類和空間分布情況；在尊重土地權利人意見和符合生態保護要求的前提下，綜合考慮自然地理格局、農業生產條件、農業配套設施、農作物種植狀況等，充分論證可恢復耕地地塊的宜耕性和可行性，建立資源數據庫，作為“進出平衡”恢復耕地合法合規性來源。2）嚴格執行耕地“進出平衡”的實施。①嚴格恢復地塊選址標準，確保恢復的耕地能夠長期穩定利用；②加強恢復耕地過程監管，嚴格按照耕地的質量標準實施耕地恢復。

3）與土地整治工程項目、鄉村振興特色農業項目相結合，提高耕地質量和基礎設施，提高農民收益，杜絕耕地撂荒。

3.2" 進一步加強節約集約用地管理

盡管重慶市對節約集約用地采取了有效的措施，但仍然存在問題：1）節約集約用地意識不強，在本輪國土空間規劃編制過程中，上報新增城鎮建設用地遠超國家管控目標，其中全市尚有已批準但未實施供應的土地約500 km2，“批而未供、供而未用”的情況突出，閑置土地現象時有發生。2）工業用地投入產出不高，2021 年度開發區土地集約利用監測統計數據顯示，重慶市國家級開發區工業用地固定資產投入約為87億元·km2、地均稅收為4億元·km2，處于全國中等水平。

針對節約集約存在的問題，完善重慶城市土地集約利用管理可以從兩個方面著手：1）健全共同責任機制，發改、規劃自然資源、交通、財政等相關部門，在規劃、可行性、供地、建設、生產等全過程管理中的監管內容和職責邊界，共同對項目實施全生命周期監管。探索建立節約集約用地評價機制，通過深化評價結果的應用，建立獎懲掛鉤機制，將評價結果作為規劃計劃指標調整和分配等激勵措施的重要依據，形成節約集約用地倒逼機制，從而推動節約集約用地的發展。2）切實提升產業用地利用效率。全市要建立城市產業結構和土地利用結構之間的耦合關系，通過調整和優化產業結構及合理規劃空間布局來提高土地的集約利用水平。建立工業項目履約情況與招商引資優惠政策兌現機制，擬定產業項目履約監管協議，與招商引資協議同步簽訂，并會同相關部門對項目履約情況實施監管，對不按監管協議約定開發建設的，按不得享受優惠政策處理。

3.3" 加快土地整治模式轉型升級

重慶市土地整治工程主要是采用土地平整、修筑田間道路、農田水利等工程性措施，其目標主要是增加耕地面積，而對耕地質量提高、生物多樣性、水源涵養等社會保障功能及生態功能沒有明確要求，欠缺功能性、舒適性、包容性、傳承性，沒有全面釋放耕地的功能與價值，難以適應當下鄉村振興和生態文明建設的時代要求。

新時期需要重新定位土地整治工作，并運用全新的發展理念來推動土地整治工作的開展，通過“山水林田湖草”綠色土地生態化綜合整治與鄉村振興相結合的國土綜合整治推動土地整治的轉型升級，可以從三個方面進行探索：1）由分散整治到空間統籌整治轉型，集農用地整治、工礦廢棄地復墾、空心村整治、高標準農田建設、坡耕地水土流失治理、石漠化治理等項目納入全域綜合整治，以推動產業融合發展，重構生產、生活和生態空間。2）由問題導向向目標導向轉型，以城鄉融合的發展目標，通過盤活閑置用地、規劃引導、減少低效用地，實現耕地資源的建設性保護，實現土地資源的集約和節約利用。3）由資源發展向綠色發展轉型，以綠色發展為目標，通過破解城鄉綠色空間萎縮、土壤污染及生態景觀破碎化等問題，考慮土地資源的適宜性，結合不同的生態環境，發揮地域特色，提升生態景觀連通性和可達性，釋放生態價值和文化價值，推進生態文明建設。

3.4" 探索自動化、智能化服務決策平臺

當前重慶市充分運用大數據、遙感智能監測等手段，快速發現、準確識別耕地動態變化情況，形成了“人防+技防”動態監測預警機制，采用網格員、作業單位調查核實的作業模式，采用現場舉證與人工判讀的工作方式，自動化和智能化的水平較低，無法滿足數量、質量、生態“三位一體”的新要求。

在當前信息技術時代，可以探索綜合利用大數據、人工智能、物聯網技術等新技術，構建以算法為基礎、知識為引導、服務計算為支撐的自動化、智能化服務決策平臺，實現多源數據的融合處理、信息的智能提取、知識化的服務決策，建立“多源數據-智能提取-知識服務”的智能化管理決策服務新模式。

4" 結語

耕地保護事關農業穩定、糧食安全，是國計民生之大事。做好耕地保護有利于經濟高質量發展、鄉村振興、社會和諧穩定和國家長治久安。我國嚴守18億畝耕地紅線，現有耕地保護方法已不能滿足新時期的新要求，建議通過嚴守底線、節約集約、治理升級、智能決策來實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，開創新時期耕地保護工作的新局面。

參考文獻：

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[10] 重慶累計建成高標準農田1696萬畝[EB/OL].（2023-01-02）[2023-04-15].http：//www.gov.cn/xinwen/2023-01/02/content_5734599.htm.

（責任編輯：丁志祥）