事業單位內部控制的集團化轉型研究

唐大鵬 劉翌晨 敬康凌 王婧穎

【摘 要】 堅持防范化解重大風險是實現黨的二十大對國家治理能力現代化要求的制度保障，也是確保國民經濟穩定發展的必然選擇。2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》發布實施以來，各級事業單位已然建立了相對健全的內部控制體系，防范化解各類業務與財務風險，但考慮到部分事業單位的直屬單位通常分布于轄內各地區，與機關本級的權力距離具有較大差異化特質，且各直屬單位的業務屬性存在個性化特征，增加了機關本級內部控制體系對各直屬單位間業務、財務的事前、事中與事后全過程監督的挑戰，服務效率效果需進一步提升。因此，借鑒國有企業內部控制體系的集團化建設方式，以四川省都江堰灌區一體化改革為契機，從權責法定分級審核、項目管理績效評估、預算資金集中審批、業財融合平臺保障四個方面，探究事業單位內部控制集團化轉型路徑，以加強事業單位對業財融合的合規績效保障。

【關鍵詞】 事業單位； 內部控制； 集團化轉型； 風險防范

【中圖分類號】 F233? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）07-0112-09

一、引言

黨的二十大報告指出，面對百年未有之大變局，我國應當持續深入推進改革創新，著力破解深層次體制機制障礙，把制度優勢更好轉化為國家治理效能。依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》相關要求，事業單位應當通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，以合理保證單位運行合法合規等控制目標的實現。面對這一輪政府機構改革整合職能和疫情下政府“過緊日子”的雙重壓力，事業單位是否可以借鑒國有企業集團化內部控制建設方式，通過集團化運行機制調整單位機關本級和直屬單位之間的集權與放權，出臺單位法人正式制度，建立健全崗位職責權限和工作流程表單，以承接上級主管部門下放的更多權限，進而有效降低經濟損失的發生概率[ 1 ]，提升國家治理效能，成為一個值得深入探究的問題。

“十二五”時期以來，財政部先后為企業和行政事業單位出臺了內部控制規范及其配套文件，逐步構建起我國內部控制標準體系。隨之，國資委也發布了諸如《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》《關于加強中央企業資金內部控制管理有關事項的通知》，以規范中央國有企業內部控制建設過程，并注重“指導與監督并行、監督與評價結合”的內部控制完善機制，督促各企業持續完善內部控制體系，及時彌補風險管理中的漏洞，對地方國有企業內部控制建設具有一定的指導作用。應當說，在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業及關鍵領域，各級事業單位與國有企業集團肩負著社會資源調配的關鍵職責。鑒于二者在重合規、穩就業、保民生、促發展等戰略目標[ 2 ]，以及保資產、增績效、防風險等運營目標的相似性[ 3 ]，借鑒企業集團內部控制建設和監督的科學方式，實現事業單位內部控制集團化建設，可以在最大程度上保障事業單位機關本級和各直屬單位在各個層面內部控制制度設計與運行的一體化。

本文以四川省都江堰“國際知名、國內一流”灌區榜樣建設及灌區一體化管理改革工作開展為契機，堅持統分結合的原則，運用“先搭建后發展”模式，重構四川省都江堰水利發展中心內部控制體制機制，圍繞人、業、財、物設計內部控制集團化轉型模式。這種模式較為全面地考慮了該中心管理層級較多、轄內各直屬單位與機關本級權力距離的差異化較大且內部控制制度建設水平不夠一致、項目的財務績效需持續提升、信息平臺存在孤島情況等現實因素，并在一定程度上能夠緩解改革前各直屬單位崗位職責不夠明晰、內控制度不夠健全、信息監督不夠徹底等問題。借鑒國有企業集團化內部控制體系建設方式，適當允許直屬各單位在內部控制建設運行過程中存在一定的差異化，保障各單位自身運行不受體制機制改革的較大影響，面對各地域復雜的水利管理情況，保留一定的自主決策權以隨時應對突發狀況，進而提出事業單位內部控制集團化轉型的實現路徑，以進一步增強單位項目資金使用效率，提升單位集團化運營抗風險能力，實現直屬各單位間的組織協同，促進灌區及水利行業高質量發展。

二、事業單位內部控制集團化轉型的動機與實現機制

（一）新時期事業單位內部控制集團化轉型的動機和要求

“十四五”時期是我國高質量推進社會主義現代化建設的關鍵時期，要不斷增強推動高質量發展本領、服務群眾本領、防范化解風險本領②。進一步地，《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》對新時期我國單位風險防范體系建設與實施工作提出了明確要求。一是持續修訂完善并有效實施內部控制體系，強化內部控制規范在單位機關及各直屬單位間的落地實施，防范化解合法合規、資產安全、財務、舞弊和腐敗等風險，提高公共服務的效率和效果。二是持續完善新技術影響下單位機關及各直屬單位的內部控制信息化配套建設，充分利用信息化手段，將各項控制措施嵌入信息系統中，推動內部控制規范的有效實施。這也為從單一單位主體內部控制建設轉型過渡到多級單位共同建立健全內部控制體系以不斷提高各級單位整體風險防范能力、穩定提升國家治理效能和促進治理能力現代化提供重要支撐。

（二）新時期事業單位內部控制集團化轉型的實現機制

內部控制理論經歷了內部牽制、內部控制制度、內部控制結構和內部控制整體框架等發展階段[ 4 ]，在此基礎上本文結合我國企事業單位的理論應用及發展情況[ 5 ]，對事業單位內部控制集團化的概念定義、目標原則以及內容進行闡述。事業單位內部控制集團化的概念可以界定為：為實現集團化管控目標，單位機關本級和各直屬單位的領導班子、中層干部及全體職工通過制定制度、實施措施和執行程序，運用統分相結合的方式對全部經濟活動的風險進行統一防范和管控，以免風險在單位機關本級和各直屬單位之間傳導。目標上，事業單位內部控制集團化除了要實現規定的控制目標外，還要著眼于合理保證將單位機關本級和各直屬單位在長期發展戰略實現過程中的不確定性降至可接受的范圍內，以強化單位各級領導班子的合規戰略導向責任意識。原則上，事業單位內部控制集團化更是要融合企業集團內部控制建設的成本效益特色原則，以達到單位機關本級與各直屬單位內部控制集團化建設過程中的投入產出最大化要求，有效控制可能造成單位項目資金流失的潛在風險。本文結合單位內部控制規范的框架，對事業單位內部控制集團化的內容進行界定。

1.事業單位內部控制風險評估和控制活動集團化主要是構建多維風險預警及防范措施體系

一方面，事業單位機關本級和各直屬單位的黨委會審議作為前置程序，把握總體發展戰略；領導辦公會作為機關本級和各直屬單位的集體決策機構，把控重大事項潛在風險；專門委員會作為專業力量對機關本級和各直屬單位經濟活動進行監督與審查，保證單位項目資金支出有效、日常運轉合規；機關本級作為業務歸口管理節點，全面審核機關本級和各直屬單位所有經濟業務經辦流程及相關單據，及時防范單位合規風險；機關本級和各直屬單位全體職工作為業務事項的執行者，主動識別預警并上報經濟活動風險防范狀態。事業單位以上五方責任主體共同構成了內部控制集團化多維風險預警體系，全面防范單位機關本級和各直屬單位間的業務、財務風險。另一方面，利用內部控制集團化方式將事業單位的人、財、物等重大管控風險集中于機關本級進行識別、評估與應對，各直屬單位著重負責權限內項目運行的風險防范，實現機關本級和各直屬單位的業務、財務風險統籌監管，分級防范。而在具體風險防范措施上，不僅要注重不同層級單位對內部風險點的防范措施設置情況，還要額外強調機關本級對各直屬單位業務執行的風險點是否有效關注與防范，以及對單位內系統性風險防范的措施設置。比如：首先，從組織層面的控制活動來看，機關本級某項業務歸口管理部門的業務審批職務，需要和監督各直屬單位業務運行情況的職務相分離，以強化內部控制集團化的制衡與監督作用；機關本級決策機構不僅要將部分經濟業務審批權力下放至本級各部門，還要將業務審批權限合理配置到各直屬單位相關崗位施行，強化合規風險與績效風險的末端管控；單位還要設立各項業務的歸口管理部門，在強化專業技術力量的基礎上進一步統一機關本級和各直屬單位的業務審核標準，明確各事項的責任主體，便于對業務日常運行情況進行合規檢查。其次，從業務層面的控制活動來看，預算控制能夠貫穿機關本級和各直屬單位所有經濟活動，而運營分析和績效考評兩種控制措施則側重于強化機關本級對各直屬單位項目的運行過程及各崗位人員工作成效的掌控能力，以防范項目運行的事中與事后風險，完善內部控制集團化業務風險防范體系。最后，從手段層面的控制活動來看，加強機關本級會計機構建設，指導各直屬單位會計人員的核算職能履行，全面配合單位項目有序推進；建立全面覆蓋單位機關本級各部門、直屬單位財產的信息系統，嚴格監管財產異動情況；機關本級各業務歸口部門與內部控制組織實施機構統一設置各項業務流轉簽批所需的表單格式及票據要求，實現一張審批單從直屬單位申請到機關本級簽批的有效流轉，記錄各審核節點的風險核查意見，并將各項業務審核審批結果以及人員考核情況通過內部控制集團化信息系統向相關人員及時公開公示，督促完善內部控制集團化風險防范體系，做到評價有反饋，反饋有應用，加快提升工作及服務質量。

2.事業單位組織層面內部控制集團化主要是科學統一崗位職責權限

單位通過科學設置風險防范措施，實現對機關本級和各直屬單位經濟活動風險的有效防范，而設計科學的組織架構、崗位職責以及審批權限，是執行風險防范措施的重要前提。首先，事業單位組織層面內部控制集團化要明確風險防范的頂層設計。通過制定法人制度、設置會簽程序，明晰機關本級和各直屬單位重大事項風險的防范及審批責任，減少或避免由此引發的重大經濟損失。其次，事業單位組織層面內部控制集團化要明確風險防范的崗位職責。通過分離決策、執行與監督等不相容職務，最大化利用單位各類技術力量進行資源整合，使機關本級相關人員充分發揮管理職能以及溝通協調能力，并結合預算編制、執行與決算貫穿單位所有業務事項的前、中、后時段的特殊性，通過預算資金的匹配與執行，監督各項業務的進展情況；各直屬單位相關人員則更多專注主要業務的執行與日常監管，在預算范圍內按照計劃有序推進，分別從業務和財務兩個角度對單位整體的合規風險與績效風險進行防范。最后，事業單位組織層面內部控制集團化要明確風險防范的審批權限。機關本級和各直屬單位領導班子、中層干部以及全體職工要行使與崗位職責相匹配的權限，使每個崗位在內部控制集團化體系中發揮風險識別與防范的最大作用，同時兼顧機關本級和各直屬單位績效目標的實現，加強事業單位內部控制集團化對外界環境變化的動態適應性。

3.事業單位業務層面內部控制集團化主要是合理整合業財流程表單

單位對機關本級和各直屬單位業務及財務的執行、監督與考核，要按照統一的制度標準進行管理，同時還要通過流程表單等方式固化各崗位間、各部門間、各層級單位間的審核審批流程順序，并記錄業財數據流轉過程，防止出現越權審批等現象，以較大程度減少或避免由于制度不夠健全造成的程序性錯誤。一方面，事業單位業務層面內部控制集團化是對機關本級和各直屬單位所有項目的分級管理。通過統一的程序設置以及表單設計，銜接直屬單位提請的關于采購、資產、工程建設、合同、人力資源等業務事項與機關本級各歸口管理部門審核審批流程，避免出現流程混亂、業務表單標準不一致等情況，有效整合事業單位對所有業務事項的監管能力。另一方面，事業單位業務層面內部控制集團化是對機關本級和各直屬單位所有資金的集中管理。通過收緊預算資金審批權限，調整機關本級財務部門在全部業務事項審批流程中的節點位置，各直屬單位相關財務人員只需對業務表單中的申請事項進行預算匹配審查，以及檢查相關票據的真實性、合法性和齊備性，由機關本級財務部門統一管理預算及收支事項，統籌防范項目資金使用與績效執行的風險。

4.事業單位信息層面內部控制集團化主要是構建評價監督信息平臺

基于相對獨立的機關各直屬單位業務管理，以及貫穿于機關本級和各直屬單位間的財務管理兩套體系，通過信息技術將二者有機結合，以此減少人為因素對內部控制集團化運行帶來的潛在負面影響，強化各級領導班子、中層干部和全體職工對業財數據的檢視、使用和監督的責任意識。同時，依托業財融合體系，建立能夠全面覆蓋機關本級和各直屬單位的評價監督信息平臺，對內部控制集團化運行過程實時監控，建立健全機關本級和直屬單位各崗位人員自我評價和評價結果應用的內部控制集團化完善機制，不斷優化內部控制集團化運行效率效果，全面防范單位各類違規、績效風險。

三、事業單位內部控制集團化轉型的案例研究

（一）四川省都江堰水利發展中心介紹

四川省都江堰水利發展中心原名四川省都江堰管理局（以下簡稱都管局），是四川省水利廳直屬的特大型水利工程管理（公益二類）事業單位，承擔著都江堰灌區農田、工業、城市生活及其他綜合用水的水量計劃、調配，灌區規劃及工程擴改建、渠道維護管理、水費征收、科技試驗、水利綜合經營等職能。原四川省都江堰東風渠管理處、四川省都江堰人民渠第一管理處、四川省都江堰人民渠第二管理處、四川省都江堰外江管理處、四川省都江堰黑龍灘管理處、四川省通濟堰管理處、四川省都江堰渠首管理處、四川省都江堰毗河八個管理處（以下簡稱各管理處）系名義上都管局的下設單位，但實際上為獨立運行的八個具有獨立法人的公益二類事業單位，此次與都管局共同納入都江堰灌區一體化改革范疇。改革后上述九個單位并稱四川省都江堰水利發展中心（以下簡稱都發中心），將在工程、供水、財務、人事等方面進行全面整合，形成灌區發展合力，實現水資源的合理配置。

（二）事業單位內部控制的集團化轉型過程

1.組織權責層面確立，明確決策主體與機制

通過實施都發中心機關本級、各管理處及其下屬管理站的內部控制集團化轉型、集約化管理，強化對人、財、物等業務事項的規則制定權和對“三重一大”事項的管理權及監督權的集中施行，實現都發中心機關對各管理處及其下屬管理站業財管控的“遠程投放”和“標準化復制”；堅持因點施策、因業施策、因地制宜，注重不同業務特點、灌區情況、管理復雜程度等的區分，完善各管理處差異化管控模式，實現集中監管與放權授權相統一、管好與放活相統一。通過建立集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，加強對各管理處重大經濟活動事項的民主討論與集體決策，設置“三重一大”事項認定標準，使集體決策的戰略把關以及黨的領導特質充分發揮，令決策方向更加符合都發中心長期發展戰略。通過搭建項目管理中心，統籌管理都發中心機關本級、各管理處及其下屬管理站各類經濟活動事項；通過搭建財務共享中心，統籌管理都發中心全部預決算以及收支等資金活動事項。明確項目管理中心及財務共享中心內各機關本級的權責邊界，對職責不相容的崗位實行相互分離，利用相互制約和相互監督的方式減少不必要的風險。

2.業務活動層面補漏，完善業財管理制度

逐條解構國家法律法規和政策，落腳于都發中心各項業務管理制度。一方面是項目管理導向。首先根據中央、地區、行業等外部政策法律法規制定都發中心長期發展規劃以及合規管理制度，以此約束資源配置；其次將規劃及合規目標分解為階段性工作目標，各級單位以此為基礎制定并落實項目目標；最后通過建立審批流程與業務表單固化業務經辦流程及審核標準，便于及時發現可能的風險點并加以防范。另一方面是預算資金導向。都發中心還要加強重要崗位和關鍵人員在業務授權、審批、執行、報告等方面的權責管控，以財務管理主要對象“票、賬、表、錢、稅”為維度，強化核算報告、資金管理、成本管控、稅務管理、績效管理五項職能，協同推進都發中心業財管理轉型升級，形成項目和資金管理相互銜接、相互制衡、相互監督的工作機制，切實提高項目合規執行、資金安全流轉等重大風險防范能力。

3.信息平臺層面融合，促進業財數據共享

內部控制信息化平臺建設作為加強內部控制體系剛性約束的重要手段，首先，都發中心通過將控制措施嵌入業務信息系統，對信息系統建設實施歸口管理，推進都發中心機關本級、各管理處及其下屬管理站信息系統間的資源集成共享，以此實現經營管理決策和業務執行活動可控制、可追溯、可檢查，有效減少人為違規操縱因素的影響。其次，要與財政預算管理系統、國有資產管理系統、采購計劃管理系統等實現對接或者預留接口，以橫向兼顧與稅務、審計等單位的聯動，縱向兼顧跨層級的數據貫通，從而真正形成“一次建設，多方共享”的全方位、多層次、立體化的平臺化、信息化內部控制體系[ 1 ]。最后，以監督問責為重要抓手，通過結合財政出資人和內外審計與紀檢監察結果，利用內部控制運行數據，強化整改落實和責任追究工作，形成“以查促改”“以改促建”的動態優化機制，減少或消除人為操縱因素影響，保護信息安全。

（三）事業單位內部控制集團化轉型的效果評價

1.崗位職責權限健全，干部隊伍素質提升

通過強化黨建引領和文化建設，營造合規高效履職的良好環境，培養風清氣正的團隊氛圍和健康向上的中心文化，推動各層級人員不斷提高政治素質和黨性修養，堅守職業操守和道德底線。明確崗位職責權限，逐步解決都發中心機關與各管理處運行不夠統一、資金管理體系不夠健全、制度執行不夠到位、支付管理不夠規范、信息化建設相對滯后等問題，有效杜絕重大違紀違法案件的發生。

2.業財融合管理實現，戰略轉型目標達成

通過做到“三個統籌”實現集團化管控的治理理念變革：第一，統籌“變”與“不變”。一方面，積極實現財務“變革”需求，從理念、組織、機制、功能手段方面深入闡述“變革”涵義，并將財務數字化建設和業財融合這兩項關鍵“變革”融入其中；另一方面，把握住“不變”的內核，如績效管控模式、合規管控機制等，指導各級權限單位固根基、揚優勢、補短板、強弱項。

第二，統籌“底線”與“高線”。在整體結構上，既注重夯實財務管好錢、算好賬的基礎作用，又強調業務戰略把控、項目執行成效等績效目標實現規定；在對某項具體職能或體系的闡述上，既注重底線，又強調更高層次要求，如核算報告職能，“底線”是真實準確地反映會計信息，“高線”是依據各類信息輸出多維度經營分析報告，支撐戰略、支持決策。

第三，統籌“階段目標”和“戰略目標”。一方面，根據單位業財融合管理體系現狀，分兩個階段提出具體工作目標；另一方面，考慮到業財融合管理體系應是一個能適應各種變化并及時作出調整的動態系統，構建業財融合管理能力評價體系，推動單位逐步提升業財融合管理水平與內部控制系統化建設完善程度。

3.風控平臺平穩運行，單位績效監督有力

通過高度重視單位項目、資金內部控制管理工作，以確保績效目標高質量實現。以提升預算資金使用效率效果為目標，以強化資金內部控制監督為抓手，以健全單位內部控制制度體系為保障，充分落實內部控制歸口管理部門的合規內部控制監管責任、工作職責與權限，逐一落實上位政策法規要求以及上級主管部門的工作任務，形成內部控制歸口管理部門與各業務、紀檢與審計等部門合力的風控平臺。

各級權限單位通過每年以規范流程、消除盲區、有效運行為重點，對自身內部控制體系的有效性進行全面自評，客觀、真實、準確揭示單位運營中存在的內部控制缺陷、風險和合規問題，形成自評報告。內部控制領導小組協同紀檢或審計相關處室在各級單位全面自評的基礎上，制定年度監督評價方案，圍繞重點業務、關鍵環節和重要崗位，組織對各級權限單位內部控制體系有效性進行監督評價，實現每3年覆蓋全部決策與執行單位。

（四）事業單位內部控制集團化轉型存在問題及原因分析

1.組織層面內部控制中崗位權責不夠明晰

都發中心成立之初，機關本級與各管理處尚未形成統一整合的合規內部控制體系，各項業務歸口管理職責不夠明晰，崗位職責清單并未明確建立，工作流程表單并未統一使用，業務審核審批流程存在斷點、卡點等問題，嚴重影響運行效率。

2.業務層面內部控制中制度建設存在缺漏

都發中心未能根據單位實際情況統一制定各項業務管理制度，新的制度普遍存在無法有效指導業務人員合規履職的問題，無法全面結合都發中心實際情況落地實施。四川省都江堰灌區一體化改革前各管理處的業務管理制度無法全面覆蓋現行管理體系，存在制度建設空白、各管理處業務自由裁量權較大，且已有制度標準不統一、口徑不一致導致業務管控風險較大。

3.信息層面內部控制中數據監管未能集束

都發中心尚未形成一套連通各管理處原有內部控制信息系統的綜合信息平臺，制度層面缺少指導各管理處搭建統一內控平臺的明確要求，流程層面缺少串聯各管理處以及上下級單位間的審批數據傳遞路徑，標準層面缺少設置權責明晰、相互制衡的電子審核崗位，業務表單層面缺少設置各項業務申請審核的信息載體，信息化層面缺少內部控制獨立運行避免人為影響的信息系統，智能化層面缺少提高系統運行效率的新興技術手段，以至于都發中心項目、資金的運行與監管等環節存在人為操縱風險。

四、案例單位內部控制集團化轉型的具體實現路徑

（一）權責法定分級審核，防范單位合規風險

1.戰略合規導向，決策引領為先

堅持黨的領導需建立科學合理的組織架構（如圖1），即單位組織層面的內部控制建設。黨的二十大報告指出，要堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度。因此，單位內部控制應明確對黨的領導決策機制設置以及權力運行內容，結合都發中心中長期發展戰略，明確“三重一大”事項上會標準與議程。全面梳理內部控制、風險和合規管理相關制度，及時將法律法規等外部監管要求轉化為都發中心內部管理制度，防范化解合規風險，嚴格遵循單位發展目標與黨的決策領導地位。

2.權責界限明晰，人財物權歸集

整合配置都發中心各項資源，突出各業務事項決策的專業性、合規性、統一性。賦予各管理處主要責任人參與都發中心在發展戰略的制定、預決算報告的審定、崗位人員的任免與考核等方面集體會議的表決權，同時明確要求其嚴格履行都發中心決策并監督決策執行效果等責任義務，及時匯總上報業務事項執行數據并進行風險預警，層層把關業務執行方向，避免違背政策法規，充分協同發揮人力資源效果與專業技術力量。在中央政策、國家法律、行業法規的頂層要求下，都發中心作為上位政策法規執行的主體之一，應當要求其各組成部分嚴格履行法定執責。首先，最高權限決策單位要負責把控政治及戰略方向的正確，確保“三重一大”事項的合規審定；其次，一級權限決策單位要負責制定和執行管理制度以確保政策落實方向正確并規范執行過程，體現統一配置資源的內在邏輯；最后，二級權限執行單位在遵守上位政策法規的基礎上，作為都發中心內部制度要求傳導的第二類主體，要受財政政策、所在行業的法律法規以及單位內部制度約束，體現出單位內部管理制度對公共資源的引導和監督作用。在政策及制度要求傳遞過程中，各級權限單位有必要構建科學的內部控制來保障政策及制度運行機制有效。

3.審批權限設置，業務管理分級

依據對四川省都江堰灌區一體化改革前1—3年所涉業務事項的決算數據與發生頻率進行數據分析，合理設置各級單位負責人的審批權限。例如，在分析業財數據過程中，根據業務事項發生頻率，將業務事項的風險程度劃分為數個等級，發生頻率由高到低對應風險等級由低到高，將各風險等級中業務事項單次最大資金使用額度設置為都發中心相應等級決策人員（機構）的審定（審議）權限上限。需要注意的是，該權限的設置僅為通用業務事項審批的示例，其他涉及“三重一大”業務事項需單獨進行審核審批權限的設置。

（二）項目管理績效評估，防范戰略規劃風險

1.實行項目管理，支持決策規劃

單位實行項目制管理方式有利于財政資金的監督管理，加強預算編制的準確性。財政部從2015年起陸續出臺關于項目庫建設與項目支出預算管理的規定，要求單位各部門“做實項目庫，實現精細化管理；結合預算配置，實現差異化管理”。都發中心依托現行職能部門設置情況，協同整合各業務部門資源和技術力量（如圖2），同時，為便于對都發中心預算收支資金的管理，歸集各類項目統一進入項目庫，著重加強各部門負責人以及各專業委員會的專業技術集中化，謹慎評審待入庫項目的必要性與可行性，防范化解戰略風險。

2.項目層層制定，嚴格入庫標準

由都發中心機關本級一級權限決策單位初步分解最高權限決策單位制定的各業務長期戰略目標生成一級規劃項目，各類型項目由相應業務歸口管理部門進行日常立項審核、執行監督以及績效評價，統籌落實長期戰略目標。都發中心二級權限執行單位結合自身及其直屬各管理站的實際運行情況，在一級規劃項目下生成二級（管理處）、三級（管理站）計劃項目，二級及以下層級項目需明確對應到都發中心二級權限執行單位以及所屬執行單位的中、短期業務事項，并逐項歸屬到上一級項目庫中（如圖2）。

3.規范績效指標，防范業務風險

項目立項申請崗位需提交與項目信息相匹配的績效指標，包括但不限于一級指標：項目決策類、投入與管理類、產出類、效益類、滿意度類指標；二級指標：項目立項、項目目標、投入管理、業務管理、財務管理、實施管理、數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標、滿意度指標等。項目結束后，各業務歸口管理部門通過客觀、準確地考察與每一項目對應的績效考核指標是否達成，對各業務執行單位以及相關崗位人員的業務完成質量和進度進行績效考核，結合相關人員的操作合規性考核評價結果，生成“業務完成度”評價指數，以此作為季度、中期以及年終考核的重要憑據之一，最終達到穩定戰略目標績效波動的目的。

（三）預算資金集中審批，防范財務管理風險

1.建立共享中心，調度財務資源

將預算、資金收支業務的審批權集中于財務共享中心（如圖3），授予財務與資產管理處權限內預決算、資金支出業務的最終審批權，授予除財務與資產管理處外其他一級權限決策單位以預決算、資金支出業務的審核權，授予所有二級權限執行單位及其下級執行單位以預決算、資金收支業務的審核權。依照《關于加強中央企業資金內部控制管理有關事項的通知》文件精神，都發中心應當為財務共享中心設置預算、資金收支業務監管工作原則和任務、職責權限和控制程序，細化關鍵環節的控制觸發條件和控制標準、缺陷認定標準③。整合都發中心經濟核算功能，根據開展業務活動及其他活動的實際需要，集中實行成本核算。統籌管理非財政撥款結余，盤活存量，統籌安排、合理使用，并智能生成財務報告以及決算報告，極大避免人力資源的錯配使用，有效提高報告生成速度與質量[ 6 ]，防范化解人為因素導致的財務風險。

2.協同項目管理，強化預算匹配

依托項目庫內各層級項目規劃、計劃，層層分解都發中心年度預算資金，按照規劃類別、預算單位、單位層級、業務類別將相應預算逐一匹配至項目庫各類項目中，做到“無規劃不預算、無預算不支出”，加強預算績效管理，提高資金使用效益，確保每一分錢發揮最大效果。

3.加強資金監管，防范財務風險

財務共享中心通過對都發中心的預算、收支、結轉結余、專項經費、國有資產、負債等進行集中管理，實現事前預算監督、事中執行監督、事后決算監督相結合，日常監督與專項監督相結合的監督模式，有效避免各級權限單位業務、財務人員發生違法違規行為。利用財務共享中心信息平臺實時監控都發中心內各級權限單位間的資金申請及使用情況，收束資金最終審批權限，智能識別財務共享中心內部財務人員的操作行為，定期生成重大資金流轉記錄報告以及多筆定向資金使用異動情況報告等，協同都發中心內部審計部門對預算資金風險點失控、重要崗位權力制衡缺失、大額資金撥付異常等風險第一時間啟動緊急應對控制措施。加強大額資金支付監管，通過系統授權，杜絕各級審批人員越權操作的可能性，并依托信息平臺輔助識別潛在的風險點，糾正違規問題，消除預算資金風險隱患。

（四）業財融合平臺保障，防范流程表單風險

1.管理制度化，健全內部規制

內部控制旨在降低都發中心集團化管控中“治理層”與“管理層”之間委托代理關系的履約風險，還包括實現公共受托責任的不確定性，避免出現有關人員由于過度偏重微觀價值導致未與都發中心長期利益保持一致的合規風險。因此，通過以上位法律法規解構落地的法治化為引領，將具體法條結合都發中心管理實際，轉化為各業務內部控制制度，通過制度條文體現計劃、組織、領導和控制四個環節中的分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，實現“以制度為章程，以績效為目標，以監督為手段”的治理理念。具體來說，都發中心各業務管理內部控制制度可在四川省都江堰灌區一體化改革前各項業務管理制度建設情況分析結果的基礎上進行修訂完善，對標上位政策法規具體條款，彌補制度漏洞，若存在缺失的制度則補充定立。

2.制度流程化，完善業務程序

在制定完善、合規的內部控制制度基礎上，需進一步通過管理組織設立、內部審計稽核和信息平臺整合的方式強化工作流程執行來保障制度實施效果。將制度文本所強調的目標、原則、職責、內容等規定事項，通過明確具體崗位、權責、流程的方式進行梳理，落實制度要求。具體來說，都發中心各業務管理內部控制制度流程化工作需要明確各項業務在各級權限單位傳遞的業務事項標準、涉及審核的歸口管理部門以及相應的審核崗位等。分別從立項、執行、結項等方面對各項業務的流程進行設置，有效實現項目管理中心以及財務共享中心對事權、財權的集中管控職能，從流程設置上避免了不同層級或部門審核順序錯位的流程風險。同時，通過繪制矩陣的形式，明確體現各業務事項在經辦執行過程中，相關負責人的審核審批權限以及按照涉及的預算金額大小判斷是否需要單位負責人審定，甚至上會審議討論。

3.流程標準化，匹配履職責任

為避免通過制度文本進行業務管理流程化的展示后仍然存在表述不明或理解差異的可能性，都發中心需借助專業人員的力量通過標準化、專業化、體系化的技術手段，根據各項業務審核審批流程，繪制標準的流程圖，直觀體現業務流轉的全要素、全過程，便于業務人員合規履職，并通過節點說明描述各個節點所需進行的操作行為，減少理解偏差的可能性。

4.標準表單化，實現管控留痕

業務審批表單作為業務執行過程的唯一載體，都發中心內部控制集團化運行時需全面記錄機關和各管理處各類業務事項的主要信息、計劃所需預算資金額度、業務執行標準、在審核過程中需要同時流轉的佐證材料清單，以及從提交申請、經辦部門審核、業務部門（項目管理中心）審核、財務部門（財務共享中心）審核、都發中心負責人審批等全部審核及審批意見，并與佐證材料清單中的所有材料共同作為業務憑證進行歸檔保存。

5.表單信息化，降低人為干擾

都發中心領導班子通過深度參與內部控制信息化建設頂層設計，完善項目管理中心與財務共享中心在內部控制信息系統中的功能定位和審核權限，落實對項目合規以及資金風險的監督預警職責。內部控制集團化轉型后，有效發揮各業務審批表單在信息系統的支撐下對都發中心機關本級和各直屬單位的事權與財權的全過程監督作用。具體來說，表單的信息化是業務事項以及各項目預算執行情況的直觀體現方式[ 7 ]。項目管理中心對都發中心所有項目的立項、執行、結項、評價、監督相關數據進行歸口管理，財務共享中心則對都發中心各項目所配置的預算金額使用情況進行歸口管理，而內部控制信息系統集成包括但不限于項目數據以及預算資金數據在內的所有數據，監控各級權限單位的業財融合執行情況，實現業財融合統一管理。

6.信息智能化，構建數字平臺

通過信息化和智能化技術全面實現都發中心內部控制的系統化運行，將強化六大基本業務之間的串聯關系，構建以項目為主線、以績效為導向、以預算為手段、以資金為核心、以采購為機制、以資產為基礎、以風控為保障的內部控制平臺。實現對都發中心長期發展戰略、中期發展規劃、短期發展計劃以及年度預算執行情況相關數據的電子化、集成化、智能化、可視化展現。通過構建政策法規庫、績效指標庫、風險指標庫、違規信息庫，強化信息系統智能預警功能。結合大數據分析、人工智能等技術手段，加強灌區水利事業運行動態、各級權限單位業務和財務等數據變化監測，提高對行業政策變化、監管要求變化的預判能力。同時結合內部控制體系監督評價工作中發現的單位運行缺陷和問題，綜合評估都發中心內外部風險水平，有針對性地制定風險應對方案，并根據原有風險的變化情況及應對方案的執行效果，有效做好各級權限單位間風險隔離，防止風險由“點”擴“面”，避免發生系統性、顛覆性重大經營風險以及資源錯配風險，輔助相關決策人員進行項目、資金等事項申請的審核審批。

五、研究結論

面對國際經濟衰退、國內經濟增長放緩的嚴峻態勢，花錢必問效、無效必問責的績效評估機制將極大提升財政資金的使用效率與效果。同時，事業單位等以財政資金作為主要運行資金來源的主體，保證資金的使用合規與高效是基本要求。在國有經濟高質量發展轉型升級的現實背景下，各種新技術、新業態、新模式不斷涌現，對事業單位有效防范風險、規范權力運行主要手段的內部控制提出了新的挑戰。相比之下，現行的單位內部控制規范對層級眾多、分布較廣、業務多樣的事業單位主體事權財權有效分離、業務財務有機融合的內部控制支撐不足，對大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術環境下的內部控制措施強化不及時，內部控制規范服務經濟社會發展的能力亟待增強。這就要求各層級事業單位持續健全完善內部控制體系，一方面，完善事業單位內部控制措施，建立以符合各級事業單位個性化需求且與新技術、新業務相關的內部控制體系；另一方面，加強事業單位機關本級對各直屬單位運行的戰略與合規把控，加強對單位預算、績效以及財務的一體化監管，更好地發揮內部控制在推進事業單位集團化轉型、推進國家治理體系和治理能力現代化過程中的重要支撐作用。

【參考文獻】

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