沈陽市城區河道管理問題及對策研究

周曉林

(遼寧省防汛抗旱保障中心，遼寧 沈陽 110003)

改革開放以來，我國城市化進程不斷推進，城市河道如同血管分布于城市的各個區域。隨著人民生活水平的提高，對河道管理的質量有了新的要求，河道治理問題也逐漸得到各地方政府的重視。但是，我國很多城市在河道管理方面依然存在著一些問題，由我國河道管理事業起步較晚，經驗與其他發達國家相比還較為欠缺，甚至很多城市尚未形成完善的法律法規體系作為河道管理的重要依據。如我國遼寧省，正處于城鎮化發展進程中，對于河道管理發展尚處于起步階段。近年來，沈陽市將河道管理工作劃歸為城市管理部門負責，無論是從責任主體還是管理模式方面，都發生了較大的變化，如何高效進行河道管理還處于探索階段。

因此，本文以沈陽市為研究對象，對沈陽市城區河道管理現狀進行闡述，對沈陽市河道管理存在的問題及成因進行系統的分析，最后提出針對性對策建議，以期為提高沈陽市城區河道管理質量和效率提供一定的參考。

1 沈陽市城區河道管理現狀

1.1 沈陽市城區河道基本情況

在日常生產生活中，無論是企業還是居民都會給城市河流帶來一些負面影響，導致城市河流不僅喪失了其應發揮的經濟效益和社會效益，還極大的阻礙了城市的發展。沈陽市亦是如此，大部分河道河床淤積嚴重，防洪排澇功能持續下降，河道污染嚴重，尤其是商業發達區域，傾倒垃圾的現象比較嚴重，工業垃圾和生活垃圾無序排入，不僅阻礙了城市生態文明建設的進一步發展，也給沈陽市汛期安全帶來了嚴重威脅。

目前，沈陽市共有河道26條，其中包括大型河道4條，中型河道4條，小型河道18條，河道堤防長度逾1500km，現有基層河道堤防管理機構73個，相關管理工作人員超過1000人。

1.2 城區河道管理現狀

①在政策指導方面：沈陽市出臺了一系列相關政策文件，如《沈陽市河道環境治理辦法》《沈陽市城區河道管理細則》等，明確了城區河道管理工作的具體內容和范圍進行，為沈陽市河道管理提供了政策依據。同時，為了有效提高解決問題的效率，建立了“例會制”，針對河道管理中存在的問題，沈陽市城區河道管理部門定期召開工作會議，以實現問題的有效解決。②在組織協調方面：沈陽市政府專門成立了河道綜合治理小組，主要對河道管理工作進行領導和統籌，很大程度上實現了對城區河道管理工作的一體化推進。同時，為了保障河道管理的可持續發展，提高河道管理的質量和效率，沈陽市政府積極與社會資本開展合作，探索PPP模式。由于河道管理工作需要投入大量資金，并且管理工作較為專業，依靠政府財政無法全面支持河道管理工作，而采用PPP模式，不僅可以緩解沈陽市在政府的資金壓力，也極大的提高了河道管理效率，促進了河道管理事業的發展。③在協調控制方面：沈陽市實現了河道的分級管理，建立了市、區2級管理制度對城區內的26條河道實行分級管理。同時，為及時發現問題、解決問題，沈陽市河道管理部門建立了集養護、監管和執法一體化的協同工作機制，對河道進行分散管理。在此基礎上，鼓勵社會各界通過多種方式參與河道管理工作，按照市場化運作方式進行河道養護管理，不斷提升河道管理質量。④在監督檢查方面：沈陽市河道管理部門為提前發現問題，積極拓寬監督渠道，鼓勵市民參與到河道管理的監督中來，提高社會各界的參與意識。⑤在實施情況方面：建立了河道垃圾清理和常態化巡查工作機制，在河道管理過程中引入海綿城市建設理念，由財政局將河道管護經費納入到城市管理資金計劃中，為河道管理工作提供了資金保障。同時，完善河道防汛應急預案，完成河道防汛指揮系統建設。

2 城區河道管理存在的問題

2.1 管理體制方面存在的問題

首先，沈陽市城區河道管理涉及水利局、城管局以及環保局等部門，各部門在河道管理方面職責尚未厘清，存在“多龍治水”的問題，在出現問題時，容易出現找不到責任主體的情況，從而導致了河道治理效果一般，無法實現“水清河美”的目標。其次，隨著信息化技術的發展，沈陽市還未建立互聯互通的信息共享平臺，河道管理主要依靠人工作業，管理方式有待進一步提高。雖然目前沈陽市河道已經基本實現了遠程監控操作，但是監控系統一般只在汛期運行，沒有最大程度上發揮其效用價值。

2.2 管理制度方面存在的問題

目前，沈陽市現行河道管理條例無法滿足當前的需要，執法隊員在面對一些不文明行為還沒有相應的處罰依據，只能進行勸阻。同時，沈陽市的河道管理工作還未形成長效機制，工作的效果不理想，對市場運行的養護公司缺少監督考核機制，河道管理的經費來源較為單一以及缺乏養護機制和公眾參與機制等。因此，由于尚未建立長效的管理工作機制，造成河道管理工作成效不明顯。

2.3 管理綜合保障方面存在的問題

目前，還沒有可靠的監測或評價制度以及考評規則來對河道養護公司管理的草坪、花卉以及河道配套基礎設施進行有效的監督和考核，并且對灌木以及作業記錄表等缺乏專業的考核標準，只依靠養護公司的自覺意識很難保證河道養護效率。沈陽市在河道養護方面的經驗并不豐富，河道養護的方法也比較簡單，最后達到的養護效果與預期的目標相差甚遠。同時，沈陽市在河道管理方面缺乏相應宣傳，公眾參與河道管理的意識比較淡薄。因此，在河道管理的過程中，要充分征求群眾意見。沈陽市公眾參與河道管理尚處于試點階段，還未形成完成的群眾參與機制。

2.4 管理人員配備方面存在的問題

目前，沈陽市河道管理工作人員超過1000人，但是具有編制的工作人員不足200人，并且其中還有部分工作人員為其他單位抽調和臨時借用人員。面對點多、線長、面廣的城區河道，人手不足問題嚴重制約了管理工作的落實。目前，沈陽市城市管理的執法權歸屬于監察大隊，城區河道執法只限于對管理轄區范圍內，只能通過聯合執法的方式對違法行為進行管理。并且，在城區河道管理執法時，雖然當時效果明顯，但是當執法隊伍離開后，違法行為還會繼續反彈，表明了大家還沒有真正的意識到河道管理工作的重要性。

2.5 養護市場監督管理方面存在的問題

首先，養護公司惡性競爭問題嚴重。沈陽市為減少財政支出，是以最低價中標來確定養護公司，其最初的目的是用最少的錢辦更多的事，然而中標價格的下降必然影響了河道管理質量。其次，由于中標企業可能是低價中標，所以采取的河道管理方法和手段比較簡單，養護的效果與預期目標相差甚遠。最后，對養護公司缺乏相應的獎懲機制。沈陽市目前河道管理采用的是政府購買服務，簽署固定期限的服務合同。在此過程中，針對養護公司管理質量高低，沒有相應的獎懲措施，造成養護公司管理敷衍，效率低下。

3 河道管理存在問題的原因分析

3.1 河道管理體制有待進一步完備

隨著城市人口的持續增加，城市區域也得到進一步擴張，城區河道的數量和范圍也不斷增多。在這樣的背景下，出現了各部門對城區的河道交叉管理的現象，如稅務局、環保局等。由于各部門之間還沒有形成高效的協調合作機制，這就使得在城區河道管理過程中，容易引發部門與部門之間的矛盾。同時，河道管理工作任務繁重，也需要多部門之間的共同協作和信息共享，但沈陽市當前尚未建立信息共享平臺，信息資源無法做到互聯互通。

3.2 相關法律法規不完善

首先，我國尚未建立完善的有關河道管理方面的法律法規體系，現有法律法規在河道管理實踐中也存在一些問題，如對一些不文明行為沒有處罰依據，而依法進行城區河道管理是城市管理的基礎和前提。其次，在行政層面的管理機制還需進一步完善。目前，沈陽市城區河道管理工作還沒有建立起長效治理機制，無法有效的保障河道管理工作的持續進行，河道管理的效果不高。對于養護市場缺乏科學的監督考核機制，河道管理經費籌措渠道單一，缺乏相應的公眾參與機制等。

3.3 保障制度不健全

目前，沈陽市河道管理部門尚未建立起完整的對河道的養護、監督以及評價的管理體系。河道管理部門沒有安排具體負責人對河道養護公司進行監督和管理。在這種背景下，河道養護公司的工作質量無人監督和評價，易造成河道管理標準的降低。從實際考察來看，能夠發現河道兩岸周邊衛生情況不容樂觀，有些角落存在垃圾堆放現象。同時，當前還存在對評價結果的應用還不夠科學，主要表現為評價結果無法作為獎懲的依據，尤其是對于養護公司來說，如果不能根據考核評價的結果進行獎懲，就很難提高他們工作積極性。

3.4 河道管理人手嚴重不足

首先，河道管理人員編制受到限制。目前，沈陽市河道管理處存在編制名額37個，在編人員29個，其余人員為其他部門抽調或臨時人員。沈陽市河道線長、面廣、點多，對于僅僅幾十個工作人員而言，管理難度可想而知。其次，尚未形成聯合執法體系。目前，沈陽市河道管理部門只對管理區域內的河道負責管理，對管轄區域外的人員沒有執法權，各區域部門之間還未形成高度銜接的執法體系，這為個別人或單位提供了河道違法的機會。最后，管理意識存在一定偏差。不可否認，沈陽市在河道管理方面的進步十分明顯，但是仍存在諸如“重建設、輕管理”的陳舊觀念，管理意識還需進一步提高。

3.5 養護市場混亂

首先，在確定河道養護公司的程序上不合理。目前，沈陽市對采購河道管理服務實行的是最低價中標，并且沒有設置最低價保護機制以及河道管理的詳細標準，造成了部分養護企業不認真履行自身職責。其次，河道養護管理標準不明確。不同單位負責的各自區域的河道采用的標準略有差異，缺乏統一的管理養護標準。并且隨著經濟的發展，沈陽市的城區河道管理問題愈發突出，如河道兩側的草坪老化嚴重等。最后，由于河道管理市場化發展時間較短，對河道管理的經驗略有不足，養護公司還需進一步完善自身服務能力。

4 完善沈陽市城區河道管理對策建議

4.1 優化河道管理體制

由于河道管理涉及多個部門，為了優化管理，有必要對管理主體進行界定，以解決管理交叉的問題。可以集中在一個部門或者多個部門聯合成立一個組織來負責河道管理工作。同時，落實各部門之間的聯動機制。可由市政府牽頭，聯合相關部門組成河道管理領導小組，建立各部門之間的協調機構，所有部門為管理好河道工作共同努力。最后，要重視信息化技術的應用，加強沈陽市河道管理信息化平臺建設，提高河道管理工作效率，借助信息化技術，打造集多種功能于一體的河道管理信息化平臺。

4.2 完善相關法律法規體系

完善法律法規體系可從2個角度出發：第一，要建立與沈陽市河道管理實際情況相符合的法律法規體系，在立法過程中，對城區河道污染問題進行立法，明確河道的管理目標。同時，為了避免在執法過程中產生沖突，要對各河道管理部門的職權予以明確；第二，在當前人們對河道環境的要求不斷提高的背景下，需要建立完整、科學的河道管理機制來完善河道管理工作，使河道管理不斷趨于規范化發展，重視建設河道管理機制的長效發展。

4.3 健全河道管理保障機制

首先，要完善相關的監督考核機制。采取行政立法的手段，對河道情況進行全方面的監測和管理，加強對河道管理相關部門的監督和檢查，充分發揮社會監督作用，積極鼓勵公眾參與到河道管理監督中來，建立長效的監督考核機制。其次，建立公眾參與機制。雖然政府部門是河道管理的主導者，但是在這個過程中，僅僅依靠政府的力量是不夠的，公眾應當增強主人翁意識，積極參與到河道管理中來。最后，拓寬資金籌措渠道，積極鼓勵和引導民間資本參與河道管理事業。同時，尋求國家以及省級的專項財政支持，充足的資金投入是河道管理工作的重要保障。

4.4 著重提升管理人員技術水平

首先，理清河道管理人員的工作范圍和職責，并且根據崗位實際需求提高自身綜合能力。其次，要加強河道管理的隊伍建設，重視對河道管理人才的培養，積極開展相關的技能培訓和理論學習，培養專業技術扎實、理論知識豐富的河道管理人才。同時，也可招聘一些高學歷、高水平的專業型人才，有利于河道管理事業的可持續發展。最后，加強河道管理的思想認識，改變“重建設、輕管理”的思想觀念，逐步建立起“監管并重”的思想意識，提高大家對河道管理重要性的認識。

4.5 規范河道養護市場

首先，要完善河道養護公開招標的方法和流程，根據河道管理的特點，制定合理的技術門檻。在招標文件中，不僅要突出以前的養護經驗，還要制定沈陽市目前河道管理的工作技術和管理目標。同時，將以不合理低價投標的企業排除在外，營造良好的競爭氛圍。其次，根據沈陽市城區河道實際情況，制定詳細的管理標準。根據城區河道的不同類型，制定不同的管理標準和要求以及并制定合理的績效考核方法，做好考核兌現工作。最后，完善河道管理獎懲機制，明確評價方法，擴大監督渠道。將績效考核結果、監督評價等于河道管理的獎懲結合起來，建立合理、透明的獎懲機制。

5 結語

針對沈陽市城區河道管理存在的問題，本文提出了優化河道管理體制、完善相關法律法規體系、健全河道管理保障機制、著重提升管理人員技術水平以及規范河道養護市場等對策建議，不僅對沈陽市提高城市管理水平、促進人與環境的和諧發展具有重要意義，也對我國其他城市具有重要的參考意義。但是，尚未對沈陽市城區河道管理所有問題深入展開研究，為了更好的完善沈陽市城區河道管理機制，未來還需將專業理論知識與沈陽市城區河道管理實踐相結合，探索出適合沈陽市城區河道管理的可持續發展之路。