瀟河灌區農業用水價格改革問題研究

高明晶

(晉中市瀟河流域管理中心，山西 晉中 030600)

灌區是指有固定水源、引水渠道以及排水溝渠的灌溉區域，對于農業發展有著重要意義。根據水利部數據顯示，目前我國已建成大中型灌區近7330余座，小型灌區約9萬座。同時，2022年水利部計劃投資137億元，支持493處大中型灌區的現代化改造，投入大量資金對灌區進行建設改造。這不但彰顯了國家對農業發展的重視程度，也表明灌區對農作物灌溉發揮著重要保障作用。但是就全國灌區目前的情況來看，大多數灌區都存在大水漫灌現象，水資源綜合利用率不高，農業水資源浪費嚴重等問題，這些問題給水環境造成了一定的影響，阻礙了農業的可持續發展。同時，灌區在運營方面也存在諸多問題，大多數灌區依靠政府補貼才能正常運行下去，并且部分灌區存在設備老化和年久失修的問題，灌溉功能不斷減弱，灌溉工程效益得不到有效發揮。因此，對灌區農業用水進行改革勢在必行。

對灌區農業用水價格進行改革能夠有效地提高水資源利用效率，優化水資源合理配置，促進農業生產。同時，也可改善當前灌區運行狀況，激發維護保養灌區設施的積極性；水價收入還可以用來彌補灌區運營成本缺口，有利于灌區可持續發展。因此，本文以瀟河灌區為研究對象，對其農業用水價格改革進行深入研究，以期為瀟河灌區農業用水價格改革工作提供指導。

1 瀟河灌區農業用水價格改革現狀

1.1 瀟河灌區農業用水價格改革措施

瀟河灌區根據國務院、水利部出臺的相關文件以及省政府下達指導意見制定了水價改革實施方案，各相關部門積極落實。瀟河灌區采用以下4點措施來進行農業水價改革：①安裝用水計量設施。瀟河灌區根據農業用水價格改革實施方案要求，在支渠安裝了用水計量設備，包括用雷達水流量計、斗渠量水槽以及超聲波流量計等，初步完成了灌區用水計量。②確定初始水權，根據瀟河灌區農業灌溉用水實際情況與相關部門的調研情況，對近年來瀟河灌區農業用水量數據進行分析，并結合《山西省用水定額》以及灌溉系數，確定了灌區每畝農田用水量，以此確定初始水權。③對水價進行核定。瀟河灌區農業用水水價核算是以灌區設計年運行維護費用以及資產折舊為依據，平均分攤到引水總量中，對非糧食種植用水水價進行區別收繳，水價確定標準制定后，瀟河灌區管理單位向市物價辦進行了水價核算，并予以確認。④制定節水措施，包括實行節水補貼計劃、制定農業用水計劃等。

1.2 瀟河灌區農業用水價格改革效果

在經過瀟河灌區相關管理部門積極落實農業用水價格改革方案之后，取得了不錯的成果。首先，農戶的節水意識不斷增強，農戶充分認識到了水資源的珍貴與重要性，節水意識得到了極大的提高，并開始有計劃的進行節水、用水；其次，農業用水灌溉效率得到提高，瀟河灌區管理部門通過改善灌溉方法、更新灌溉設備，采取精細化管理，提高了農業用水效率，減少了水資源浪費情況；再次，瀟河灌區運營負擔得到了有效減輕，通過提前制定用水計劃，瀟河灌區管理單位可以根據用水計劃，做好供水準備，及時進行農業供水，錯開高峰用水時間，降低了供水壓力以及瀟河灌區管理部門的工作強度；最后，瀟河灌區農業得到了穩定發展，通過對農業供水水價進行改革，向農戶解釋了農業用水的收費規則，雖然還未實行成本水價和盈利水價，但在很大程度上激發了農戶節約用水的興趣，并促進了農業生產升級。

2 瀟河灌區農業用水價格改革存在問題

2.1 參與方實施困難

在瀟河灌區農業用水價格改革過程中，參與方較多，包括財政部門、水利部門、物價部門、鄉鎮府、農戶及瀟河灌區管理單位等，各參與方之間情況不同，其工作效率、執行力都會對農業水價改革具有一定影響，各參與方實施困難主要體現在2個方面：①基層鄉鎮政府日常工作較多，工作任務繁重，并且鄉鎮政府工作人員人手不足，導致在水價改革工作推進較慢。并且，由于農業水價改革涉及多個行政管理部門，各部門的辦事流程不同，多個部門工作程序交叉，導致水價改革手續較為繁瑣。②利益相關者之間執行難，由于農戶對農業用水價格改革了解不充分，單純的認為是水費上漲，由此產生沖突，農戶的配合力度不足。同時，基層村干部在水價改革過程中未汲取利益，其自身配合積極性較低，在水價改革中存在應付差事的思想觀念，導致水價改革實施困難。

2.2 政策資金嚴重不足

瀟河灌區農業水價改革政策資金嚴重不足主要是由以下原因造成：①在農業水價改革之前，瀟河灌區農戶的農業用水是免費的，并且實施農業水價改革試點過程中，當地政府財政對農戶的農業生產成本給予補貼，但是由于縣財政資金緊張，在結算農業用水水費時，沒有充足的資金予以結算。②公共財政嚴重匱乏，由于當地政府財政較為緊張，而在過去幾年，瀟河灌區對抗旱工程進行了改造，提高了灌溉能力，擴大了瀟河灌區的輻射范圍，在此過程中實施的一些措施并未得到落實，如節水補貼措施等；③吸收民間資本效果一般，為了提高瀟河灌區灌溉服務水平和灌溉效率，解決當地政府財政資金緊張的問題，地方政府開始鼓勵社會資本參與瀟河灌區改造進程中來，大力發展PPP模式，采取多元化渠道吸收社會資本，但是效果并不理想，并未對瀟河灌區農業水價改革起到明顯推動作用。

2.3 缺乏技術支持

我國目前的灌溉技術仍然比較落后，距離發達國家還有很大差距，并且當地農戶節水意識淡薄，灌溉農田一般采用大水漫灌的方式，灌溉效率較低，水資源浪費嚴重，也有部分農戶采用引水袋扎孔的方法，雖然相比于大水漫灌提高了灌溉水利用率，但是其灌溉效率無法保證。發達國家一般采用噴灌和滴灌方式進行農作物灌溉，這些方式不僅節約了水資源，也大大提高了灌溉效率和農作物產量。雖然我國是農業大國，但是我國農業發展存在大而不強的特點，并且滴灌和噴灌設施建設費用較高，目前還無法應用到普通農田灌溉中去。同時，瀟河灌區農業灌溉用水系統平臺建設存在困難，按照上級文件要求，為提高管理效率，方便農戶灌溉作業，要求建立灌溉用水系統平臺，從技術層面來看，交易平臺需要專業的技術公司進行開發，由水務管理部門或者運營公司開發是不現實的。就算在平臺建成之后，還要宣傳推進應用平臺，其效果猶未可知，存在著巨大的風險。

3 存在問題的原因分析

3.1 各參與方實施困難的原因分析

瀟河灌區農業用水價格改革與基層鄉鎮政府有著密切聯系，在農業用水價格改革過程中，基層鄉鎮政府一方面要和農戶、村委溝通，一方面要和瀟河灌區管理部門進行協調，扮演著十分重要的角色。由于鄉鎮政府人手比較短缺，并且其工作量較大，造成農業用水價格改革推進工作比較遲滯。因此，需要充分發揮村委農戶的主動性才可以有效降低鄉鎮政府工作強度，提高農業用水價格改革的進度。同時，在農業用水價格改革前期，部分村委干部對改革實施方法了解不充分，單純認為是用水漲價，擔心農戶及自身利益受損，導致農業用水價格改革推進緩慢。對于當地農戶來說，對農業用水價格改革方法不理解，并且村委干部也未進行全面的宣傳和講解，農戶認為農業用水價格改革會增加自己種植成本，造成對水價改革產生抵觸情緒，嚴重阻礙了農業用水價格改革的進程。

3.2 政策資金嚴重不足的原因分析

綜合來看，山西省大部分縣級政府的財政資金都較為緊張，存在嚴重收支不平衡的現象，而由于財政資金緊張，導致在農業用水價格改革前期，相關的政府補貼沒有落實，造成制定的水價改革政策大打折扣。同時，由于公共財政資金緊張，無法為瀟河灌區農業用水價格改革提供必要的資金支持，盡管農業用水價格改革能夠有效地提升灌區農田水利基礎設施質量，提高灌溉效率，但是如果政策承諾的相關資金難以補貼到農戶、水務公司等，水價改革推進的基礎就不復存在。因此，瀟河灌區農業用水價格改革還應重點關注拓寬資金來源渠道。最后，社會資本與政府合作(PPP)模式在縣級政府這一層面應用還不夠廣泛，無論是政府還是農戶，對PPP模式了解不夠充分，對該模式持懷疑態度，而社會資本方更青睞于具有良好收益的基礎設施項目，瀟河灌區其本身自帶的公益屬性，決定了無法產生社會資本期待的高額利潤，因此社會資本方的投資熱情也相應對欠缺。

3.3 缺乏技術支持的原因分析

首先，我國農業灌溉技術落后主要是由于缺乏技術開發和應用的動力造成的。我國農業用水成本較低，農戶的節約水資源意識淡薄，從成本角度來看，沒有重視灌溉技術的必要，自然對灌溉技術的開發和應用也就缺乏動力。其次，雖然瀟河灌區面積較廣，但是卻鮮有應用先進的灌溉設備，主要是由于農戶認為灌溉設備投入太高，而水價又低，認為沒有必要升級灌溉設備，造成灌溉技術不能得到良性發展。在灌區農業用水評價建設方面，信息化平臺的建設是必不可少的，這是社會發展的趨勢，也是提高用水管理效率的必然要求，平臺建設停滯的主要原因在于當地政府政策的搖擺不定和缺乏必要的資金支持，以及缺乏技術支持和人才支持，瀟河灌區農業用水信息平臺建設受到了阻礙，水價改革工作也被迫停滯。

4 瀟河灌區農業用水價格改革對策

4.1 完善水價改革運營機制

(1)建立健全各管理部門溝通協調機制。首先，成立農業用水價格改革領導小組，各部門聯合出臺相關文件和實施方案，明確各方責任范圍，細化工作任務，有序推進工作落實；其次，定期召開部門會議，匯報工作進度，在水價改革過程中遇到的問題在會上直接協調解決；最后，對工作完成情況定期進行通報，建立完善的績效考核機制和監督機制。

(2)對農戶進行技術指導，優化農業生產結構。農戶是農業水價改革的主要對象之一，也是水費承擔主體，如何優化農戶種植結構，提高農戶生產收益也是水價改革需要重點考慮的問題。因此，可邀請農業類院校專家學者，對瀟河灌區進行調研，充分發揮灌區優勢以及結合實際情況，對種植結構進行優化，如研究是否可以種植果樹等，提高農戶綜合收益。

4.2 拓寬資金來源渠道

瀟河灌區農業用水價格改革拓寬資金來源渠道，可以從以下3個方面著手：①爭取政府財政資金支持。雖然與工業相比，農業效益并不明顯，但是農業是我國國民經濟發展的基礎產業，尤其近年來我國對糧食極為重視，在這種情況下，水價改革就變得比較敏感。因此，為了保證糧食安全和我國農業的有序發展，要積極與有關上級部門爭取相關的補貼和政策資金支持，促進瀟河灌區農業用水水價改革工作的持續推進。②大力鼓勵民間資本進入水價改革中來。要積極引入民間資本，提高民間資本投資熱情。對PPP模式進行科普宣傳，規范PPP項目運營機制，完善民間資本退出機制，發揮民間資本優勢，提高瀟河灌區服務水平和服務質量。③拓展服務范圍，增加用水收益。探索企業用水、工業生產用水收費業務，增加用水收益來源，以此推動水務公司的可持續發展。

4.3 大力引進人才，更新灌溉設備

首先，要大力培養和引進所需的專業技術人才。一方面，要制定相關政策，引進人才并留住人才，使人才投身到農業用水價格改革工作中來，充分利用其專業知識推動水價改革的進程；另一方面，要加強與省內高校的合作，在瀟河灌區建立科技研發實驗平臺，吸引高校專家學者來瀟河灌區調研，結合最新科技成果，研發符合當地的農作物，為當地農業發展提供技術支持。其次，對灌溉設備進行升級。用水計量是農業用水價格改革的基礎，也是對水價進行核算的關鍵。因此，可對瀟河灌區范圍內的灌溉系統、水利計量設備進行更新，為農業用水價格改革奠定基礎。最后，積極調查，在改革過程中不斷進行糾偏。在農業用水價格改革過程中，可以借鑒國外和我國發達地區的改革經驗，并且定期進行檢查，出現問題及時予以糾偏，保證水價改革工作的正常進行。

5 結論及建議

針對瀟河灌區農業用水價格改革過程中存在的問題，本文提出了完善水價改革運營機制、拓寬資金來源渠道以及大力引進人才，更新灌溉設備等對策建議，這些對策建議對提高瀟河灌區水資源利用效率，促進當地農業可持續發展具有重要推動作用，也為我國其他灌區農業用水價格改革提供了一定的借鑒意義。同時，本文還存在一些不足之處，如未對瀟河灌區農業用水價格改革過程進一步細化。因此，在今后的工作中，對瀟河灌區農業用水價格改革過程進行持續跟進，總結瀟河灌區在水價改革過程中積累的經驗，形成一套可供重復使用的灌區水價改革實踐理論。