大件運輸監管模式創新芻議

■ 文 交通運輸部公路科學研究院公路與綜合交通發展研究中心 陳暉

鄱陽湖大橋 江西省交通投資集團有限責任公司九江管理中心 供圖

大件運輸許可“雙批”制度歷經了“放管服”的3次變革。優化營商環境、加強和規范事中事后監管等新法規政策對大件運輸監管帶來巨大壓力。創新大件運輸監管模式，一方面要持續改進事前審查模式，增加大件制造企業對貨物的承諾制，實行行政許可決定環節與大件運輸貨運源頭超限超載監管的電子聯動，對誠信評價好的企業按考核周期實行免檢“白名單”；另一方面要持續改進事中事后監管模式，推行“不見面”核查制度，完善非現場檢測系統的功能，進一步完善“一超四罰”的操作流程。

我國大件運輸許可“雙批”制度歷經了“放管服”的三次變革。

優化行政服務、加強和規范事中事后監管是維護良好市場秩序、保障社會公平正義的客觀要求,也是推動管理方式創新和行業轉型升級的迫切需要。近年來，國務院、交通運輸部相繼出臺關于優化營商環境、加強和規范事中事后監管的法規和政策，相關要求已成為政府及其職能部門的一項職責。在此大背景下，許多政府管理干部、學者和企業開始關注行業監管模式問題，但對創新大件運輸監管模式鮮有探討。對此，筆者從歷史和現實的維度粗淺探討了大件運輸監管的創新模式。

大件運輸許可“放管服”的歷史嬗變

早期大件運輸許可制度缺陷

大件運輸最早可以追朔到1987年出臺的行政法規《公路管理條例》。《公路法》（1997）第50條以法律的形式確立了大件運輸許可制度。根據該法規定，超過公路、公路橋梁、公路隧道或者汽車渡船的限載、限高、限寬、限長標準的車輛，不得在有限定標準的公路、公路橋梁上或者公路隧道內行駛，不得使用汽車渡船。超過公路或者公路橋梁限載標準，但需要行駛的，必須經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準，并按照要求采取有效的防護措施；影響交通安全的，還應當經同級公安機關批準。此類大件運輸許可需要交通主管部門、公安機關“雙批”的制度。

上述“雙批”制度，必然導致大件運輸企業辦理超限運輸行政許可的時間成本較高。假如一家大件運輸企業擬從重型設備制造基地黑龍江起運到四川，必須到沿線黑、吉、遼、冀、京、晉、陜、川8省份申請辦理行政許可。由于交通主管部門、公安機關均實行屬地管理原則，因此上述案例需要到16個機關辦理行政許可。如果每個省份耗時15個工作日，則共需120個工作日。雖然行政許可的目的是為了保障公路安全，其必要性毋庸置疑，但部分企業認為上述行政許可手續太復雜，干脆不申請行政許可，直接“闖關”。如果運氣不好被執法人員發現，雖然會因為被扣車和罰款而消耗更多時間，但因為“闖關”的成功概率較高，大件運輸企業依然愿意冒險。與此同時，本來可以不超限的可解體貨物運輸，也陸續加入超限大軍。

上述違法行為被發現后，由于路面執法環節中卸載貨物受場地和人力制約，執法人員往往要求當事人繳納罰款并補辦行政許可，而補辦行政許可反而比正常辦理行政許可所需時間更短。此外，不規范的執法行為，也進而導致了亂罰款和執法交易的問題。

上述情況，迫切需要調整大件運輸許可制度。

大件運輸許可制度變革歷程

從2004年開始，大件運輸許可圍繞著“放管服”發生了三次變革。

第一次變革 2004年全國人大常委會修訂《公路法》，刪除了第50條中“影響交通安全的，還應當經同級公安機關批準”的規定。減少法律條文中的一句話看似簡單，實際意義卻非常重大，因為大件運輸減少了一個許可機關，因此大大減少了許可的環節、時間成本及許可中的違規交易。這次變革可以稱為做了一次“減法”。

第二次變革 《超限運輸車輛行駛公路管理規定》（交通運輸部令2016年第62號）第6條規定：載運不可解體物品的超限運輸車輛，應當依法辦理有關許可手續，采取有效措施后，按照指定的時間、路線、速度行駛公路。未經許可，不得擅自行駛公路。可見大件運輸許可范圍限定在“載運不可解體物品的超限運輸車輛”，而可解體物品則不屬于許可范疇，這一加強監管的嚴厲制度徹底杜絕了可解體貨物的超限行駛運輸車輛“鉆漏洞”的可能性，使得許可回歸到保護合法超限運輸行為、保護公路的立法本意上。這次變革可以稱為做了一次“加法”。

第三次變革 如何為合法的行政許可申請人減負，并提供優質的行政服務，一直是大件運輸許可制度變革追求的目標。2011年施行的行政法規《公路安全保護條例》第36條規定：跨省份超限運輸的車輛，可向公路沿線各省份公路管理機構提出申請，由起運地省份公路管理機構統一受理，并協調公路沿線各省份公路管理機構審批超限運輸申請，必要時可以由國務院交通運輸主管部門統一協調處理。上述規定正式確立了“一地受理，聯動審批”的行政許可制度。但這一制度在實施過程中遭遇公路路網未能聯通、許可信息裝備落后、地方法規制度不一、各地管理體制差異等問題，導致推進過程非常艱難。交通運輸部一直在努力打通路網、制定專項部門規章、出臺統一技術標準，這背后是巨大的資金、設備和智慧的投入。尤其是根據《國務院辦公廳關于進一步推進物流降本增效促進實體經濟發展的意見》（國辦發〔2017〕73號）深化“放管服”改革的精神，要求優化道路運輸通行管理，宣布2017年內實現跨省大件運輸并聯許可全國聯網，由起運地省份統一受理，沿途省份限時并聯審批，一地辦證、全線通行。“全線通行”的公示，快速推進了這項變革，截至2018年1月1日已全面實現在全國范圍內“全線通行”。這次變革可以稱為做了一次“乘法”。

經過三次變革，前述的“一家大件運輸企業擬從重型設備制造基地黑龍江起運到四川”案例，最多只需要15個工作日即可完成跨8個省份的大件運輸許可，這與早年的120個工作日相比是巨大的進步。同時實施行政許可中的執法交易概率再次大大降低。合法的大件運輸車輛，在公路上行駛已走上坦途。

大件運輸許可后的監管新任務

我國大件運輸許可歷經3次變革后，受理、審查、決定3個環節已經達到國際先進水平，但大件運輸許可后的監管面臨新法規、新政策帶來的新任務。

《優化營商環境條例》的要求

高質量發展必須持續優化營商環境，不斷解放和發展社會生產力，建立和建設現代化經濟體系。大件運輸是國家重大經濟建設的“晴雨表”。因此，在市場經濟活動中，必須為大件制造企業、運輸企業等市場主體，提供更加便捷的體制機制性因素和條件。一方面，大件運輸許可數量激增，多數省份有2萬件至5萬件，個別省達到10萬件甚至20萬件。另一方面，《優化營商環境條例》要求政務服務事項要推行當場辦結、一次辦結、限時辦結等制度，實現集中辦理、就近辦理、網上辦理、異地可辦。需要市場主體補正有關材料、手續的，應當一次性告知需要補正的內容。為了實現這些要求，許多地方只好改為申請人承諾符合性即可，減少了原來需要開展的現場踏勘、現場核查、技術審查等環節，這無疑給大件運輸許可后監管帶來巨大壓力。

《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》的要求

2019年印發的《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》提出對直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊行業、重點領域，依法依規實行全覆蓋的重點監管，并嚴格規范重點監管的程序。毋庸置疑，大件運輸是直接涉及公共安全和人民群眾生命健康的重點領域，必須實行全覆蓋的重點監管。隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、抽查事項及查處結果及時向社會公開的方式，很難完全適用于大件運輸的監管，必須創新監管模式，加強和規范大件運輸事中事后監管。

關于創新大件運輸監管模式的建議

大件運輸許可管理本身是一個整體，事前、事中、事后的劃分僅僅是從行政許可作出決定的時間點進行的切割，因此要把優化營商環境的要求、加強和規范事中、事后監管的要求結合起來，統籌開展制度設計，創新大件運輸監管模式。

持續改進事前審查模式

首先，從近幾年開展的大件運輸“大走訪”“好差評”工作情況看，大件制造企業是大件運輸企業的客戶，但不是大件運輸許可申請人。大件制造企業弄虛作假、隱瞞產品長寬高和重量的情況較少，甚至很擔心路橋坍塌導致貨物難以交付。基于上述特點，建議研究探索通過修訂法律制度，賦予大件運輸企業的大件運輸許可申請人資格；增加大件制造企業對貨物的承諾制，凡是經大件制造企業承諾的，允許簡化事前對貨物的實地核查。

其次，實行行政許可決定環節和貨運源頭超限超載監管的電子聯動。在重點大件貨運源頭單位安裝稱重檢測和視頻監控等設備，并聯網運行。凡是源頭監管達到許可前審查要求的，可以將出站（場）檢測合格和許可決定同步實施，這樣可以將許可前審查與出站（場）等源頭治超緊密結合。

最后，盤活信用監管的“含金量”。近幾年，開展的治超聯合懲戒機制發揮了一些作用，但僅限于事后管理的懲戒，對信用程度高的企業沒有獎勵機制，建議對誠信評價好的企業，按考核周期實行免檢的“白名單”制度。

持續改進事中事后監管模式

首先，推行“不見面”的核查制度，充分利用已經建成的高速公路稱重檢測、外廓尺寸檢測、ETC門架等數據，倒查大件運輸車輛的實際行駛軌跡，比對分析大件運輸許可數據，及時發現查處虛假填報、“大車小證”、不按許可路線行駛等違法違規行為，真正實現“審管信息對接”。

其次，完善非現場檢測系統的功能。國省干線超限檢測站前方設置的檢測提示功能、非現場監管執法檢測系統，不能只單純具有行政處罰的取證功能，應當全國聯網與大件運輸許可信息聯動，并具備檢查的功能。

最后，進一步完善“一超四罰”操作流程。目前的“一超四罰”流程，仍然是粗線條、效率低下，應當在細化、提速上進一步改進，建議違法的大件運輸車輛在違法行為處理完成后，屬于“一超四罰”的，由違法行為地執法隊伍直接抄送給車籍地執法隊伍即可。