從行業(yè)發(fā)展和電價(jià)機(jī)制看《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范》的特點(diǎn)和作用

高潔 岳蕾 翟海燕 朱方亮

摘 要：本文以抽水蓄能行業(yè)發(fā)展為主要脈絡(luò)，分析了抽水蓄能發(fā)展規(guī)劃和電價(jià)機(jī)制的重要成果，梳理了抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化工作。從2013年全國(guó)抽水蓄能選點(diǎn)規(guī)劃到2021年抽水蓄能中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，展現(xiàn)了抽水蓄能行業(yè)發(fā)展的巨大潛力，以及開展社會(huì)資源配置和投資主體決策的必要性。從單一主體到多元主體開發(fā)，以及容量電價(jià)相應(yīng)電費(fèi)的疏導(dǎo)過程，體現(xiàn)了抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作與電價(jià)機(jī)制密切相關(guān)。本文根據(jù)新時(shí)期抽水蓄能行業(yè)發(fā)展需求和電價(jià)機(jī)制，總結(jié)分析了最新發(fā)布《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范》（NB/T 11175-2023）的特點(diǎn)和作用。

關(guān)鍵詞：抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，抽水蓄能價(jià)格機(jī)制，抽水蓄能電站技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.20.026

0 引 言

水電是技術(shù)成熟、運(yùn)行靈活、清潔低碳、安全高效的可再生能源，長(zhǎng)期在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用[1]。抽水蓄能通過筑壩修庫(kù)循環(huán)利用水之勢(shì)能發(fā)電，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)越的儲(chǔ)能調(diào)節(jié)功能，是水電開發(fā)的特有形式。抽水蓄能電站，尤其是大中型抽水蓄能的投資規(guī)模大，多達(dá)幾十上百億元，建設(shè)周期長(zhǎng)，需要6年以上工期，不僅是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，更是電力系統(tǒng)寶貴調(diào)節(jié)資源、配套新能源運(yùn)行的利器。抽水蓄能電站的規(guī)劃呈現(xiàn)全局統(tǒng)籌性，決策體現(xiàn)政策導(dǎo)向性，其經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在抽水蓄能電站技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系中占據(jù)重要位置，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化工作中國(guó)家重視、健全制度、適應(yīng)發(fā)展、強(qiáng)化實(shí)施、加強(qiáng)研究等特點(diǎn)[2]。

1 抽水蓄能迎來初步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)思路基本成熟

20世紀(jì)60～70年代，我國(guó)抽水蓄能發(fā)展首先從改擴(kuò)建小型混合式抽水蓄能電站起步。自20世紀(jì)80～90年代，為應(yīng)對(duì)華北、華東、廣東等地電網(wǎng)調(diào)峰困難，一批大型抽水蓄能電站建設(shè)投產(chǎn)[3]。在早期電站經(jīng)濟(jì)分析工作的基礎(chǔ)上，電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的思路逐漸成熟，主要從社會(huì)資源配置和投資主體決策兩個(gè)層面展開。具有借鑒意義的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)相關(guān)文件，可追溯到1990年能源部水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院《關(guān)于頒發(fā)<水電建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則>（試行）的通知》〔（90）水規(guī)規(guī)字第1號(hào)〕、1994年電力部水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院《關(guān)于頒發(fā)水電建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)暫行規(guī)定的通知》（水規(guī)規(guī)〔1994〕0026號(hào)）。彼時(shí)，主要是依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》1987年版、1993年第二版以及工程項(xiàng)目實(shí)際情況編制。以上文件確定了水電建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作遵循國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、不確定性分析的總體流程，以及強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)分析。國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)按照同等程度滿足電力系統(tǒng)需求的替代方案方法，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行財(cái)稅制度和價(jià)格體系測(cè)算實(shí)際收入和支出，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行覆蓋建設(shè)期、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)期的全生命周期評(píng)價(jià)。1998年，為適應(yīng)電力經(jīng)濟(jì)體制改革，滿足抽水蓄能電站設(shè)計(jì)和審批要求，電力工業(yè)部關(guān)于印發(fā)《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)暫行辦法》的通知（電計(jì)〔1998〕289號(hào)），逐步規(guī)范抽水蓄能電站的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)行為。1999年，關(guān)于印發(fā)《國(guó)家電力公司抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)暫行辦法實(shí)施細(xì)則》的通知（國(guó)電計(jì)〔1999〕47號(hào)）對(duì)抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作進(jìn)一步進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。

2 抽水蓄能開展全局規(guī)劃，電價(jià)機(jī)制不斷推陳出新

在抽水蓄能行業(yè)發(fā)展中，規(guī)模布局和電價(jià)機(jī)制是兩個(gè)關(guān)鍵問題。關(guān)于前者，兩大代表性規(guī)劃對(duì)彼時(shí)的抽水蓄能發(fā)展起到指導(dǎo)性作用。一是，自2009年國(guó)家能源局在山東泰安召開抽水蓄能電站建設(shè)工作座談會(huì)后，全國(guó)范圍選點(diǎn)規(guī)劃啟動(dòng)。2013年全國(guó)抽水蓄能電站選點(diǎn)規(guī)劃成果首次提出了面向2020年規(guī)劃水平年新建裝機(jī)7，485萬(wàn)千瓦的規(guī)模布局，引領(lǐng)了“十三五”時(shí)期抽水蓄能行業(yè)有序發(fā)展。二是，錨定“雙碳”目標(biāo)，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，抽水蓄能作為當(dāng)前電力系統(tǒng)最重要的綠色低碳靈活儲(chǔ)能調(diào)節(jié)電源，具有不可替代的作用。2021年國(guó)家能源局印發(fā)《抽水蓄能中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》，我國(guó)抽水蓄能資源總量可達(dá)8億千瓦，其中重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目超過4億千瓦。關(guān)于后者，電價(jià)機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)，充分體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的投資營(yíng)商環(huán)境。早期的抽水蓄能電站主要著眼于電網(wǎng)投建、服務(wù)電網(wǎng)。2004年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于抽水蓄能電站建設(shè)管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改能源〔2004〕71號(hào)）和2007年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于桐柏、泰安抽水蓄能電站電價(jià)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2007〕1517號(hào)）提出電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)作為抽水蓄能電站投資主體的地位，部分未定價(jià)抽水蓄能電站實(shí)行租賃費(fèi)成本回收機(jī)制。隨著電力市場(chǎng)改革深入推進(jìn)，2014年《關(guān)于完善抽水蓄能電站價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕1763號(hào)）首先明確抽水蓄能電站實(shí)行兩部制電價(jià)。容量電價(jià)主要按照彌補(bǔ)抽水蓄能電站固定成本及準(zhǔn)許收益的原則核定；電量電價(jià)主要彌補(bǔ)抽水蓄能電站抽發(fā)損耗等變動(dòng)成本。容量電費(fèi)和抽發(fā)損耗納入當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)（或區(qū)域電網(wǎng)）運(yùn)行費(fèi)用統(tǒng)一核算，并作為銷售電價(jià)調(diào)整因素統(tǒng)籌考慮。其次鼓勵(lì)在具備條件的地區(qū)采用招標(biāo)、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式確定抽水蓄能電站項(xiàng)目業(yè)主，旨在逐步建立引入社會(huì)資本的多元投資體制機(jī)制。文件印發(fā)后對(duì)指導(dǎo)抽水蓄能電站的價(jià)格形成取得了良好效果。

3 電價(jià)機(jī)制呈現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)要求與時(shí)俱進(jìn)

電價(jià)分析的關(guān)鍵在于電價(jià)形成機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制[4]，明確成本回收多少、向誰(shuí)回收、怎么回收。在兩部制電價(jià)形成機(jī)制漸趨成熟的同時(shí)，抽水蓄能電站電價(jià)傳導(dǎo)問題日益凸顯，尤其在2016年《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2711號(hào)）將抽水蓄能電站認(rèn)定為與省內(nèi)公用網(wǎng)絡(luò)輸配電業(yè)務(wù)無關(guān)的固定資產(chǎn)，不得納入可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)范圍。第一監(jiān)管周期（2017—2019年）輸配電定價(jià)成本監(jiān)審時(shí)，抽水蓄能電站的成本費(fèi)用未納入輸配電定價(jià)成本。第二監(jiān)管周期（2020—2022年）《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕897號(hào)）和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2020〕101號(hào)）仍將抽水蓄能電站的資產(chǎn)、成本費(fèi)用排除在有效資產(chǎn)和定價(jià)輸配電成本的范圍外，抽水蓄能發(fā)展面臨瓶頸。2020年我國(guó)提出踐行“雙碳”目標(biāo)的莊嚴(yán)承諾，具有劃時(shí)代意義。隨著抽水蓄能電站在新型電力系統(tǒng)的重要性漸顯、開發(fā)體量劇增，為促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，完善市場(chǎng)銜接和激勵(lì)約束機(jī)制，2021年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕633號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱633號(hào)文）出臺(tái)。該文件進(jìn)一步明確了兩部制電價(jià)形成機(jī)制，以及輸配電價(jià)的傳導(dǎo)機(jī)制，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期[5]。截至2022年底，我國(guó)建成投運(yùn)抽水蓄能電站4，579萬(wàn)千瓦，成就斐然、潛力巨大。2023年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于第三監(jiān)管周期省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)及有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2023〕526號(hào)）規(guī)定，工商業(yè)用戶用電價(jià)格由上網(wǎng)電價(jià)、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損費(fèi)用、輸配電價(jià)、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用、政府性基金及附加組成，并且首次提出系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用包括輔助服務(wù)費(fèi)用、抽水蓄能容量電費(fèi)等，清晰地反映了抽水蓄能容量電價(jià)疏導(dǎo)途徑，落實(shí)了回收渠道。

進(jìn)入新時(shí)期，抽水蓄能行業(yè)呈現(xiàn)飛躍式發(fā)展，其功能定位于調(diào)峰、填谷、儲(chǔ)能、調(diào)頻、調(diào)相、緊急事故備用、黑啟動(dòng)等。當(dāng)前的行業(yè)政策、市場(chǎng)、技術(shù)等均與早期相比發(fā)生了較大變化，因此，在2017年，適用于抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)正式立項(xiàng)，并啟動(dòng)編制。期間，因抽水蓄能電站電價(jià)政策變化而不斷迭代完善。2023年5月，國(guó)家能源局批準(zhǔn)發(fā)布了《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范》（NT/ T11175-2023）（以下簡(jiǎn)稱新規(guī)范）。

4 國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)優(yōu)選替代方案，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)容量電費(fèi)分?jǐn)?/p>

抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是在行業(yè)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以電價(jià)政策為導(dǎo)向，通過摸清項(xiàng)目全部的費(fèi)用和效益，以及實(shí)際的收入與支出，判斷經(jīng)濟(jì)合理性、財(cái)務(wù)可行性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，進(jìn)行核準(zhǔn)和投資決策。新規(guī)范的提出是在新能源大規(guī)模、高比例、高質(zhì)量、市場(chǎng)化開發(fā)的環(huán)境下。2022年底，新能源裝機(jī)規(guī)模近8億千瓦、年發(fā)電量1.2萬(wàn)億千瓦時(shí)，裝機(jī)規(guī)模超過全國(guó)總裝機(jī)30%，發(fā)電量占比達(dá)到14%。基地化開發(fā)成為了一個(gè)主流方向，沙漠、戈壁、荒漠大型新能源基地規(guī)模規(guī)劃達(dá)到4.55億千瓦。2022年，抽水蓄能仍是電力儲(chǔ)能頭部品種，但是裝機(jī)規(guī)模占比首次低于80%。與此同時(shí)，新型儲(chǔ)能發(fā)展迅猛，其中，電化學(xué)儲(chǔ)能持續(xù)躍進(jìn)，壓縮空氣儲(chǔ)能等發(fā)展提速。因此，抽水蓄能的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)需要考慮服務(wù)本地電力系統(tǒng)、服務(wù)新能源基地等多種應(yīng)用場(chǎng)景，兼顧其他新型儲(chǔ)能和傳統(tǒng)火電靈活性改造等多組替代方案。

4.1 關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)替代方案

《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)暫行辦法實(shí)施細(xì)則》以同等程度滿足電力系統(tǒng)電力、電量和調(diào)峰需求，通過有無對(duì)比，進(jìn)行電源擴(kuò)展優(yōu)化，選取替代方案。鑒于抽水蓄能的功能作用是多方面的，傳統(tǒng)火電機(jī)組替代方案，難以完全等效，由此導(dǎo)致一些抽水蓄能電站的效益被低估[6]，可能錯(cuò)失好項(xiàng)目、浪費(fèi)優(yōu)質(zhì)資源。因此，新規(guī)范提出經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)從發(fā)電效益（包括靜態(tài)效益和動(dòng)態(tài)效益）、綜合利用效益和外部效益3個(gè)方面來考慮，在條文說明中補(bǔ)充了電化學(xué)儲(chǔ)能、壓縮空氣儲(chǔ)能、煤電靈活性改造、燃?xì)怆娬镜榷喾N替代方案的可能性。此外，對(duì)于服務(wù)于新能源基地的抽水蓄能電站，需要考慮替代方案同等配合新能源出力運(yùn)行[7]。

4.2 關(guān)于財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)容量電價(jià)計(jì)算

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)以基準(zhǔn)收益率進(jìn)行控制，不同地區(qū)由于資源條件、工程建設(shè)條件、送出和消納條件不同，可能導(dǎo)致區(qū)域間容量電價(jià)呈現(xiàn)差異，無法用統(tǒng)一標(biāo)桿來衡量[8]。因此，新規(guī)范單列一節(jié)“可避免容量電價(jià)測(cè)算”，提出財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中，考慮與可避免成本法計(jì)算結(jié)果分析比較，即個(gè)別成本法測(cè)算的容量電價(jià)不應(yīng)大于可避免成本法容量電價(jià)。

4.3 關(guān)于財(cái)務(wù)分析評(píng)價(jià)

在新型電力系統(tǒng)中，隨著間歇性新能源從增量主體發(fā)展到裝機(jī)主體，甚至電量主體，靈活調(diào)節(jié)資源尤為寶貴，其中長(zhǎng)時(shí)儲(chǔ)能具有不可替代的作用。增加同樣蓄能量，可增大裝機(jī)容量，體現(xiàn)在容量電價(jià)增值上；也可延長(zhǎng)連續(xù)滿發(fā)小時(shí)數(shù)，具有更長(zhǎng)的連續(xù)頂峰作用，但是無法量化評(píng)價(jià)其效益增量。因此，新規(guī)范提出，在容量電價(jià)中應(yīng)計(jì)入電站連續(xù)滿發(fā)小時(shí)數(shù)對(duì)電力系統(tǒng)作用的差異。此外，由于抽水蓄能電站增加了電力系統(tǒng)的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)，新規(guī)范提出需要計(jì)算其對(duì)供電區(qū)電價(jià)的影響，分析承受能力。

4.4 關(guān)于與最新政策的銜接

633號(hào)文在電價(jià)形成機(jī)制上提出，第一，電量電價(jià)以競(jìng)爭(zhēng)方式形成，區(qū)分了有無電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的地區(qū)。第二，容量電價(jià)核定對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平，定期調(diào)整，鼓勵(lì)逐步參與市場(chǎng)。新規(guī)范將以上涉及未來電力市場(chǎng)的內(nèi)容作為不確定性分析內(nèi)容。633號(hào)文在電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制上提出，第一，容量電價(jià)納入輸配電價(jià)回收。由政府核定的抽水蓄能容量電價(jià)對(duì)應(yīng)的容量電費(fèi)由電網(wǎng)企業(yè)支付，納入省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)回收，與輸配電價(jià)核價(jià)周期保持銜接。第二，涉及多個(gè)服務(wù)對(duì)象，根據(jù)核準(zhǔn)文件，將容量電費(fèi)在電力系統(tǒng)和特定電源，或不同省級(jí)電網(wǎng)之間按比例分?jǐn)偂Ｐ乱?guī)范按照“誰(shuí)收益，誰(shuí)承擔(dān)”的原則，提出了分別服務(wù)于電力系統(tǒng)和新能源的抽水蓄能電站容量電價(jià)相應(yīng)電費(fèi)承擔(dān)主體和支付方式。

4.5 關(guān)于計(jì)算參數(shù)

1999年發(fā)布的《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)暫行辦法實(shí)施細(xì)則》生產(chǎn)期取20-50年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)社會(huì)折現(xiàn)率取12%，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)收益率對(duì)于全部投資按10%，資本金按12%。新規(guī)范依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目方法與參數(shù)》（第三版），并銜接《抽水蓄能容量電價(jià)核定辦法》，規(guī)定經(jīng)營(yíng)期為30-50年，與核價(jià)工作采用的40年更兼容。在條文說明中提出，社會(huì)折現(xiàn)率取8%、資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率取6.5%。此外，職工薪酬、流動(dòng)資金、折舊年限、修理費(fèi)、材料費(fèi)、其他費(fèi)用、貸款利率和還貸年限等參數(shù)，均與時(shí)俱進(jìn)，與早期水平存在差異。

5 結(jié) 語(yǔ)

抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化工作有章可循要追溯到20世紀(jì)90年代初的《水電建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》，尤其以1998年的《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)暫行辦法》和1999年《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》長(zhǎng)期指導(dǎo)了相關(guān)工作，發(fā)揮了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的作用。但是此后，抽水蓄能行業(yè)規(guī)劃經(jīng)歷了從早期省級(jí)、區(qū)域選點(diǎn)規(guī)劃到2013年首次全國(guó)范圍近7500萬(wàn)千瓦規(guī)模布局，再到2021年抽水蓄能中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目超過4億千瓦，并在2022年實(shí)現(xiàn)了投產(chǎn)總規(guī)模4579萬(wàn)千瓦，在全球抽水蓄能規(guī)模占比近1/4。與此同時(shí)抽水蓄能電價(jià)形成機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制不斷完善，明確了兩部制電價(jià)形成機(jī)制和系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)作為疏導(dǎo)途徑。2023年為適應(yīng)新時(shí)期抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作，《抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范》（NB/T 11175-2023）正式批準(zhǔn)發(fā)布，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、不確定性分析與風(fēng)險(xiǎn)分析、相關(guān)參數(shù)等方面，充分體現(xiàn)了抽水蓄能促進(jìn)新能源開發(fā)消納、構(gòu)建新型電力系統(tǒng)等與時(shí)俱進(jìn)的思路。