鄉村振興背景下農村土地管理存在的問題及對策研究

楊益民

（湖南省土地綜合整治局，湖南 長沙 410000）

在鄉村振興背景下，農業農村的發展不能再局限于傳統的發展道路。由于我國農村地區分布較分散，發展不平衡，一些經濟實力較強的農村地區，在土地管理方面取得了顯著成就，逐步縮小了與城市的差距，但是一些落后的農村地區，并未意識到土地管理的重要性，土地資源利用效率仍然偏低。因此，在鄉村振興背景下，這些農村地區要探索出一條更具現代化的農村發展道路，都應積極響應國家相關政策的號召，立足于自身情況，并與國家最新的土地政策相結合，制定有效的土地管理措施，積極促進土地管理工作的改革。

1 鄉村振興背景下農村土地管理的重要意義

1.1 有助于國民經濟的發展

部分耕地被工業、商業等建設用地占用，但是土地補償卻比較少。部分失去土地的農民由于缺乏技能，又不能進行正常的務農活動，因而缺乏穩定、長期的經濟來源，導致生活水平低下。另外，土地城鎮化的過度轉化，也在一定程度上導致農業耕地逐漸減少，務農人數大量減少，農村人口轉移到城鎮務工，使得留守農耕的勞動力和耕地質量不斷下降，部分地區甚至出現了棄耕、撂荒等不良現象，土地資源被嚴重浪費，不利于當地社會經濟的進一步發展[1]。因此，在鄉村振興背景下，加強土地管理十分有必要，政府應加強農村土地管理，不斷優化和完善征地補償標準，維護農民合法權益，以此保障民眾生活質量的進一步提升，促進國民經濟的健康發展。

1.2 有助于保障農村的生態安全

在鄉村振興背景下，對于保障生態安全而言，加強農村土地管理是現實要求。首先，維護生態環境安全?，F階段，我國生態環境質量不斷下降，甚至威脅到我國生態安全和經濟發展的可持續性。其次，維護資源安全的現實需求。在經濟可持續發展過程中，土地的重要作用不言而喻。農村土地的不合理開發，不僅會導致土壤結構本身遭到嚴重的破壞，甚至還會導致土地質量和生產力大幅度降低。而對農村土地實施有效管理，可以保護農村土地不被破壞，使得其可以實現開發利用的可持續性，對維護資源安全大有裨益。加強農村土地管理，通過不斷優化和完善土地管理體系，推進集約、節約用地模式，對生態環境進行保護，進而能夠為生態安全提供保障[2]。

1.3 有助于滿足人類生存的基本需求

隨著人們經濟收入水平的不斷提高以及人口數量的急劇增加，人們對農產品的需求呈現快速增長的良好態勢，因此解決中國糧食安全問題迫在眉睫。但是，隨著我國城鎮化和工業化進程的加快，耕地占地面積銳減。為避免城鎮化進程中出現糧食危機，滿足人類生存的基本需求，我國制定并嚴格實施耕地保護制度、耕地占補平衡制度、耕地紅線制度等，以此確保農村的耕地能滿足國民對糧食的需求。

2 農村土地管理與鄉村振興政策需求特征

2.1 迫切性

隨著新型城市化進程的推進，農村人地關系遠程耦合趨勢加強，與全球農業系統的深度融合也越來越緊密。農村勞動力的城市化和非農就業的增加，也讓農村土地經營必須為其提供農村土地退出制度安排，確保合法土地權益。全球一體化進程的推進使得農業與農產品的國際競爭日益加劇，如何提高農業全要素的效率，促進農業的高質量發展，已成為中國農業現代化的當務之急。為此，必須從制度層面上保障農村土地資源的利用轉型與土地利用效率的提高。當前城鄉“二元”結構體制導致了我國農村土地要素進入市場的體制障礙，并且城鄉土地征收價值存在著很大的差別，亟須完善農村土地要素市場化配置機制，形成農村土地要素價值多元、平等、安全和便捷的實現方式。在這一背景下，進一步加強農村土地經營，是推進城鄉一體化發展的一項重要制度安排。同時，在實際操作中，為了減少因土地使用制度變遷而造成的效率損耗，也迫切需要加速推進農村土地管理。

2.2 攻堅性

在鄉村振興背景下，農村土地經營呈現出攻堅性、長期性、變動性和復雜性等特征，比如農村土地產權管理包括農村土地確權、農村流入人口和流出人口的農村土地權益的再配置、農村集體經濟成員身份認定標準與準入條件設計等；在農村土地權利保障方面，包括確定農村集體建設用地進入市場、構建完善的村集體和村民及基層政府的土地收益分配機制、建立健全農村宅基地退出與補償機制等。對此，必須在推進農村土地管理時解決農村發展基礎差、短板多的問題，激發村內自主發展的動力，促使土地利用政策供給能夠與鄉村振興戰略相匹配。

2.3 互促性

我國農村土地管理的持續發展，是對國家在鄉村振興戰略實施過程中各個階段的需要作出的響應。新時期的農村土地經營，是通過對農村土地利用體制的調整、優化、保障，推動各種發展要素的合理流動，完善鄉村振興發展的各種要素，優化“農村土地要素+”，以推進鄉村要素再重組，進而實現新型城鄉關系的構建以及城鄉交融互促發展。農村土地是國家土地政策調整的主要對象，也是實施鄉村振興戰略的空間場域，都是從不同的角度出發，努力彌補“三農”存在的不足，因此這兩個方面有著相同的立足點。在實施過程中，兩者通過共同的立場和目標導向，產生了耦合、互動的效應，并表現出相互促進、相互影響的關系[3]。

3 農村土地管理存在的問題分析

3.1 農民參與土地管理的意識較弱

對農村土地資源重新進行整合和利用就是農村土地管理和規劃工作的根本目的。在鄉村振興背景下，提高廣大農民群眾的生活水平，改善農民群眾的物質條件，應在農村土地管理和規劃過程中，積極提高農民群眾的參與度和影響力。從目前農村土地管理和規劃情況來看，農民群眾的參與度還需進一步提高，大部分農民群眾對農村土地管理和規劃的重視度相對較低。其主要原因是其中涉及利益紛爭，農村土地管理和規劃必然會導致集體利益和個人利益二者存在沖突，如果農民群眾認為自身的基本利益受到侵犯，那么就會采取漠視的態度，如此一來，不僅會影響農村土地管理和規劃的效果，也會在一定程度上影響社會的發展[4]。

3.2 土地產權制度的主體不清晰

目前，我國農村的土地制度仍然存在以下不足之處：第一，集體土地所有權的不確定性；第二，如何行使這一權利的不確定性。農村土地所有權的不確定性和這一制度的缺陷極有可能會直接導致許多相關人員之間存在爭議，盡管農民本身也是農村土地管理的一部分，但是，由于土地所有權問題不夠清晰，農民對農村土地的所有權和使用權實際上被剝奪，從而難以有效行使權利。鑒于我國農村的實際情況，農村土地的開發權基本均由村委會掌握，當國家或開發商想要征用土地時，村委會應該與農民充分協商，但是在很多情況下，國家或開發商在協商中占據主導地位。另外，由于農村土地保有權不明確，可能會直接造成農村土地管理與土地權之間的混淆。這些問題將會嚴重制約農村和城市地區的發展，若不能有效處理農村土地所有權的問題，那么就很難更好地管理農村土地[5]。

3.3 土地管理利用效率較低

土地管理就是在正確調整土地關系的基礎上，以國民經濟與農村經濟的綜合發展需求為依據，對土地資源進行合理利用，以此不斷改善中國的土地環境、生態環境，提高土地生產率與利用率。由于農村土地涉及的范圍較廣，因此，在鄉村振興背景下，農村土地管理需要對土地的使用進行劃分。但是，就目前的情況而言，農村土地管理的效率相對較低，相關部門以及人民群眾對土地資源管理的重視度不高，一些部門在對農村土地進行管理期間，并沒有根據土地的實際使用情況進行管理，進而導致土地管理質量不高[6-7]。

3.4 土地管理制度亟待完善

現如今，我國農村土地管理制度主要側重于建設、管理和養護農業用地（耕地）以及其他類型的農村土地，如建設用地、交通運輸用地等，仍沒有進行科學的規劃。雖然我國新的空間規劃已經開始強調土地的利用規劃，但是土地利用規劃仍只側重于城市土地利用規劃，目前針對農村土地利用還沒有比較詳細的規劃，因此農村土地利用和發展還缺乏科學的方向[8-9]。此外，目前普遍存在耕地的“非農化”“非糧化”現象，如何解決耕地保護和農民種糧收益之間的矛盾，如何破解資源保障難題、促進節約集約發展、規范土地開發利用秩序等，以上問題都需要系統地進行研究探索。

4 鄉村振興背景下農村土地管理策略

4.1 全面落實土地相關權利政策

農村土地管理一直是國家重點關注的工作，為解決農村土地利用和發展過程中所面臨的諸多問題，國家有關部門陸續出臺了各種有關土地方面的政策，因此，為提升農村土地管理水平，各個農村地區都要全面落實土地相關權利政策。在農村土地管理工作中，不論是土地管理還是利用，都需要對土地相關權利進行明確了解，這是最為前期性的工作。在了解土地的所有權、使用權、經營權和其他權利后，才可在相應的法律法規約束下進行土地規劃、開發與利用。在開展農村土地管理工作中，所涉及的管理內容比較多，并且范圍比較廣，對土地相關權利政策的落實是基礎性也是根本性的工作，此項工作的落實，有利于有效避免后續土地管理過程中所出現的各種問題。有關部門和人員在開展具體工作的時候，需對相關權利中的物權保障加以確認，根據公民所應該享有的權利，理順其在土地利用和管理中的相應權利，尊重承包農戶的市場主體性、家庭承包經營的基礎性，使得基本經營活動能夠在相應制度的約束下開展。當前的土地政策中，有土地確權政策，為了在農村土地管理中將此政策進一步貫徹落實，需要解決土地確權登記頒證期間存在的實際問題，從而提高農村土地管理工作質量。

4.2 提升土地資源的整體利用率

在鄉村振興背景下，對農村土地進行管理，需要有效結合農村的整體發展規律，統計農村對于土地資源的整體利用情況。為了提高土地資源的整體利用率，要從土地資源的管理體系出發，科學合理的管理體系能夠全面反映農村的土地資源分布情況，在土地資源管理體系中要明確農村用地情況，加強對農村用地情況的審批和核查工作，制止不合理的土地開發行為，確保對土地資源的合理開發和綜合利用，突出土地資源帶來的經濟效益。這樣一來，不僅能夠提高農村土地資源的綜合利用率，而且能夠解決土地緊張的問題，最大程度地提高土地的利用價值。雖然我國的國土面積較大，但為了充分體現土地資源的經濟效益，需要對農村土地資源進行合理規劃，避免出現土地資源浪費的情況。此外，近年來農村地區的旅游業發展比較迅速，出現部分違規建筑，因此，需要加強管理和監督，實現對土地資源的綜合利用和合理分配，從而進一步促進我國農業的發展[10]。

4.3 充分發揮農民的主體作用

農村土地管理工作以鄉鎮政府為主導，專業技術人員進行工作環節設計，相關部門進行村莊規劃、土地整治施工建設。在整個工作流程中農民很少參與，但農村土地管理工作直接關系到農民的經濟利益，因此應充分發揮農民的主體作用。政府部門應加強政策和科普宣傳，利用微信群、微信公眾號、宣傳欄等多種宣傳渠道，以“線上+線下”的形式把最新的土地管理政策和科技知識，用最通俗的語言和最喜聞樂見的形式送到基層群眾手中，加深農民對政策和技術的認識。開拓與農民溝通的渠道，注重在工作中聽取農民的意見，從中提煉出合理可行的土地管理措施。在開展工作的過程中，政府部門應及時向農民公布工作進程和工作發展方向，確保農民能及時表達自身訴求，充分發揮其主體作用，使農民接受并配合土地管理工作，有利于土地管理工作的順利開展。例如，可以通過創建鄉鎮農村青年人才服務中心，促進鄉村振興，鞏固黨在農村的執政基礎，并且以人才振興、組織振興的實際成效扎實推進鄉村全面振興[11]。

4.4 提升土地管理人員綜合素質

在農村土地管理工作中涉及了大量的土地管理人員，相關部門應重視提升土地管理人員的業務水平和綜合素質，以切實保障農村土地管理工作的順利有序進行。提高土地管理人員的綜合素質可以從以下幾個方面入手。

1）積極引進人才。通過制定相應的福利制度吸引更多的專業人才參與到管理工作中，在人才引進的過程中，要做到公開、公平、公正，通過科學的考核評價，選拔高素質、經驗豐富的人才。

2）加大現有人才培養力度。土地管理相關部門應定期組織工作人員參與專業培訓，不斷豐富自身的專業理論，強化業務能力，增強思想品德與職業素養，從而進一步提升實際土地管理工作的效率與質量。

3）建立嚴格的考評體系?？荚u體系的建立是保障農村土地管理工作井然有序實施的前提條件，同時也能對人員的工作行為進行有效約束，進一步激發其工作積極性、主動性以及競爭意識，從而在整個工作團隊中營造和諧的工作環境，使員工在相互競爭中實現協同進步，從整體上提高農村土地管理團隊的業務能力[12]。

4.5 加強農村土地管理信息化建設

信息化建設是實現土地資源管理體系和管理能力現代化的重要支撐和舉措，要改變傳統的紙質化管理方式和技術手段，將大數據、衛星遙感等現代技術融入土地管理工作中，推動傳統技術向新技術轉型升級，提升整個行業的技術水平[13]。

推進土地資源和地理信息數據庫建設，建立完整的省市縣一體化信息化系統數據標準、平臺標準，推進基層政務公開標準化、規范化；用好、用活土地資源和地理信息數據庫，推進跨系統、跨業務、跨部門、跨地區數據共享，破除數據壁壘；加大相關人員信息化培訓、技術交流力度，提升土地資源管理信息化水平，以適應農村土地信息化管理的要求。確保農村土地管理工作的系統性和綜合性，結合經濟、文化、政治和技術因素，完善農村土地管理信息化建設規劃[14]。

5 結語

綜上所述，在鄉村振興背景下，土地管理工作與農村發展緊密相關，鄉村振興戰略為農村土地管理提出了管理方向，完成農村土地管理工作能夠有效地推進鄉村振興工作。為了提升農村土地管理水平，各個農村地區都應該在國家政策和法律法規的指導下，不斷進行土地管理制度的改革和調整，在農村地區全面落實土地管理的各項規定，從而實現農村土地資源的合理利用，將土地資源優勢轉化為經濟優勢。