淺談環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接存在的問題及對策

夏以清

（宿遷市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控服務(wù)中心，江蘇 宿遷 223800）

1 環(huán)境影響評價制度與排污許可制度概況

1.1 環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度是指在某個區(qū)域或地點，進(jìn)行可能影響生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃實施或項目建設(shè)，在規(guī)劃實施或項目建設(shè)之前，對其活動可能對周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成的影響，進(jìn)行調(diào)查、分析、預(yù)測和評價，提出減輕或減緩生態(tài)環(huán)境影響的措施或?qū)Σ叩膱蟾?，并按照法定程序?jīng)主管部門批準(zhǔn)后，才能實施的法律制度。我國環(huán)境影響評價制度的經(jīng)歷了五個階段。

第一階段為創(chuàng)立階段。1970年代，先后頒布的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》和《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，初步形成我國環(huán)境影響評價制度。

第二階段為發(fā)展階段。1981年頒布的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》和1986年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，先后對環(huán)境影響評價的基本內(nèi)容、工作程序、評價范圍、管理權(quán)限和部門職責(zé)進(jìn)一步明確，提高了環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行力。同期環(huán)境影響評價單位實行資質(zhì)管理制度，環(huán)境影響評價的技術(shù)方法也在不斷探索和完善。1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，將我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作帶入了法治化軌道。

第三階段為完善階段。1990年代，國家主要頒布了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄（試行）》及各類評價方法等，此階段不僅環(huán)境影響評價制度的立法規(guī)格有所提高，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的評價對象、評價內(nèi)容、評價方法、審批程序、環(huán)評單位資質(zhì)管理等方面，均取得了全面提高。

第四階段為提升階段。2000年后，隨著《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的頒布，我國環(huán)境影響評價制度進(jìn)入歷史上的一個新的里程碑，環(huán)境保護(hù)參與綜合決策也進(jìn)入了新階段。

第五階段為改革優(yōu)化階段?！笆濉逼陂g環(huán)境影響評價進(jìn)入了改革和優(yōu)化階段，2016年的《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》、2016年和2018年《環(huán)境影響評價法》的兩次修訂，使我國環(huán)境影響評制度價更加優(yōu)化完善和日趨成熟。

1.2 排污許可制度

排污許可制度是指，排污單位根據(jù)國家規(guī)定向行政主管部門申請污染物排放，經(jīng)過行政主管部門審查后，方能按照排污許可證所載明的污染物種類、濃度、總量、排放方式等要求，排放污染物的制度。

排污許可證制度和環(huán)境影響評價制度一樣，均是我國環(huán)境管理的基本制度。水污染物排放許可制度相對大氣污染物排放許制而言提前了約12年，水污染物排放許可制度初步確立是在1988年，確立依據(jù)是《水污染物排放許可證管理行辦法》，2008年隨著《水污染防治法》的修訂，水污染物排放又進(jìn)一步明確了國家實行排放許可制度。而大氣污染排污許可制度正式確定是在2000年《大氣污染防治法》修訂時。但在排污許可證在實踐過程中，各地落實情況差異較大，排污許可制度“形同虛設(shè)”，地位尷尬。

2016年底，《控制污染物排放許可制實施方案》提出了排污許可制銜接整合環(huán)評等相關(guān)管理制。隨后《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法（試行）》和各行各業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范（以下簡稱技術(shù)規(guī)范）等相繼發(fā)布，排污許可制度改革全面啟動。全國陸續(xù)分批推進(jìn)排污許可證核發(fā)工作，并在2020年全面實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋。2021年《排污許可管理條例》的實施，標(biāo)志我國排污許可管理制度體系和法制體系初步建立。

2 環(huán)評制度與排污許可制度銜接存在的問題

2016年《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》提出建立環(huán)評、“三同時”和排污許可銜接的管理機(jī)制，為環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接奠定了基礎(chǔ)。隨后生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，對兩項制度內(nèi)容銜接進(jìn)行了細(xì)化。

總的來看，環(huán)境影響評價制度主要以預(yù)防為主，重在事前分析、預(yù)測和評估，是固定污染源的“準(zhǔn)生證”，可為排污許可提供污染物排放清單[1]。而排污許可證則是排污單位的 “身份證”，主要載明了排污單位的基本情況、污染物產(chǎn)生、排放及控制有關(guān)信息，可對排污單位的排污行為進(jìn)行約束，也是生態(tài)環(huán)境主管部門事中事后監(jiān)管的主要依據(jù)?，F(xiàn)階段，二者為相輔相成的關(guān)系，但在具體實施過程中筆者發(fā)現(xiàn)二者銜接仍然存在諸多堵點需要疏通。

2.1 管理對象和管理類別不一致

《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（以下簡稱《環(huán)評名錄》）修訂時雖已強(qiáng)化了與《固定污染源排污許可分類管理名錄》（以下簡稱《固定污染源名錄》）的銜接，均依據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》相對應(yīng)，且在管理類別劃分方面兩個名錄盡量保持一致，并對可以通過排污許可登記監(jiān)管的，不再需要填報環(huán)評登記表。但在實際落實過程中，筆者發(fā)現(xiàn)兩者仍有較大差距。一是環(huán)境影響評價的分類以“建設(shè)項目”的行業(yè)類型與生產(chǎn)工藝，來判定環(huán)評文件類型，而排污許可的分類管理則以“排污單位”的主行業(yè)類型、通用工序和是否納入重點排污單位管理名錄，來判定許可證類型。“建設(shè)項目”與“排污單位”的范圍不同，一個“排污單位”可包括多個“建設(shè)項目”，通過多次環(huán)評審批。這就導(dǎo)致部分排污單位的環(huán)境影響評價與排污許可類別差距較大。

以基礎(chǔ)化學(xué)原料制造的261個行業(yè)為例，根據(jù)《環(huán)評名錄》規(guī)定，此行業(yè)不產(chǎn)生廢水或揮發(fā)性有機(jī)物的單純物理分離、物理提純、混合、分裝的建設(shè)項目不納入環(huán)評管理；但是按照《固定污染源名錄》規(guī)定，上述行業(yè)排污許可證管理類別并非按照是否產(chǎn)生廢水或揮發(fā)性有機(jī)物而判定，單純混合或者分裝的也需進(jìn)行排污許可簡化管理。此類針對豁免環(huán)境影響評價手續(xù)的“建設(shè)項目”，排放的污染物污數(shù)據(jù)和排放的污染物總量要求等信息缺失，兩者難以銜接。

2.2 環(huán)評與排污許可污染物排放量核算辦法差異較大

對于污染物排放量核算工作來說，環(huán)評與排污許可既具有共同點，也存在差異性。

2.2.1 核算范圍的差異性

環(huán)評制度針對全部污染物排放量進(jìn)行核算工作，既包含一般排放口也包含主要排放口，而排放許可制度僅能針對主要排放口排放量的核算工作。

2.2.2 核算依據(jù)不同污染物排放量核算工作的主要依據(jù)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、排污系數(shù)、物料衡算等內(nèi)容。而排污許可的排污總量則依據(jù)相關(guān)行業(yè)的排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等核算，同時還要考慮環(huán)評批復(fù)問題。

2.2.3 核算結(jié)果涉及內(nèi)容不同

環(huán)評制度下的核算工作，必須針對全部情況下可能產(chǎn)生的污染物排放進(jìn)行綜合考慮，但是最終核算結(jié)果主要針對通常情況下的污染物排放量，應(yīng)用排污許可制度時，不僅需要針對正常情況下的污染物排放量進(jìn)行核算工作，非正常情況下的污染物排放量，也需進(jìn)行核算，且需持續(xù)進(jìn)行關(guān)注，并實時分析。

2.3 項目驗收后變動與排污許可證的銜接存在問題

十三五以來，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布了火電、淀粉等29個行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單和《污染影響類建設(shè)項目重大變動清單（試行）》，進(jìn)一步健全了環(huán)境影響評價制度體系，規(guī)范了環(huán)境影響評價重大變動管理，是各級生態(tài)環(huán)境部門判定建設(shè)項目驗收前重大變動的主要依據(jù)，有效推進(jìn)了環(huán)境影響評價制度與排污許可制的有機(jī)銜接。但上述重大變化清單，僅適用于建設(shè)項目建成后驗收前的變化，建設(shè)項目完成環(huán)境保護(hù)驗收后發(fā)生的變化，則不屬于重大變動界定范疇[2]。驗收后變化內(nèi)容在與排污許可證銜接上存在難題。比如，有些企業(yè)在建設(shè)項目環(huán)保竣工驗收后，對平面布置、生產(chǎn)工藝或者排氣筒等進(jìn)行調(diào)整，且不存在擴(kuò)建等納入環(huán)評管理情形的，這種情況是地方排污許可證管理人員經(jīng)常面臨的難題，排污單位驗收后的變動情形，如何合理地納入排污許可管理還需要進(jìn)一步明確。

3 環(huán)評與排污許可相互銜接和促進(jìn)的措施建議

3.1 完善相關(guān)法規(guī)

雖然當(dāng)前在環(huán)評制度與排污許可制度兩方面，國家相關(guān)部門已經(jīng)給予了充分重視，同時制定了多項相關(guān)法律法規(guī)以及及規(guī)章制度，促使了二者的有效銜接。但是從實際上來看，仍需以實際工作情況為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，以保障環(huán)評制度以及排污許可制度的聯(lián)合應(yīng)用有法可依。

3.2 做好《環(huán)評名錄》和《固定污染源名錄》的銜接

《環(huán)評名錄》與《固定污染源名錄》進(jìn)一步銜接，綜合考慮排污單位所屬主要行業(yè)可能涉及的生產(chǎn)工序，擴(kuò)大通用工序適用范圍。比如，電子元件及電子專用材料制造行業(yè)，可能包含陽極氧化、表面酸洗、拋光、電鍍、噴涂、機(jī)加工等多種工序，此行業(yè)根據(jù)《固定污染源名錄》（2019版）僅有納入重點排污單位名錄的和年使用10噸及以上溶劑型涂料的（含稀釋劑）的排污單位需要核發(fā)排污許可證。這導(dǎo)致部分未納入重點排污單位名錄，含陽極氧化、表面酸洗、拋光、電鍍、噴涂工序的排污單位不在發(fā)證范圍，不能滿足精準(zhǔn)治污的要求。如果此行業(yè)考慮通用工序的范圍，則可與環(huán)評類別判定同步，可以有效解決部分排污單位的環(huán)境影響評價與排污許可類別差距較大的問題。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境影響評價與排污許可內(nèi)容的銜接

編制環(huán)評文件時，可根據(jù)建設(shè)項目所屬行業(yè)的技術(shù)規(guī)范，分析建設(shè)項目的產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類和污染防治設(shè)施等基本情況；依據(jù)國家或地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求等管理規(guī)定，核定每個排放口的污染物種類、允許排放濃度、排放方式和排放去向等；按照行業(yè)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、環(huán)境影響評價指南、導(dǎo)則等技術(shù)文件，核定排污口數(shù)量、位置以及允許排放量、自行監(jiān)測計劃等與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容。讓環(huán)境影響評價文件內(nèi)容與排污許可申請?zhí)顖髢?nèi)容充分銜接，更可有效促進(jìn)排污許可制度實施。

3.4 建設(shè)項目驗收后變動與排污許可證銜接問題的解決思路

對于建設(shè)項目涉及環(huán)境保護(hù)驗收后變動的，建議實行分類管理。對于變動內(nèi)容納入《環(huán)評名錄》管理范圍的，參照改、擴(kuò)建項目進(jìn)行管理，依法履行環(huán)評手續(xù)，然后納入排污許可管理。對于變動內(nèi)容未納入《環(huán)評名錄》管理范圍的，可根據(jù)具體變動情況，進(jìn)行環(huán)境影響后評價或編制變動說明，然后納入排污許可管理。建設(shè)單位需要避免建設(shè)項目在取得環(huán)評批復(fù)、排污許可證，或者通過竣工環(huán)境保護(hù)驗收后隨意發(fā)生變動，防止因及多次變動的，造成未批先建。

4 結(jié)語

環(huán)評管準(zhǔn)入，許可管運(yùn)營，環(huán)評制度重點關(guān)注新建項目選址布局、項目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，以及擬采取污染防治措施等準(zhǔn)入要求，排污許可制度則重點關(guān)注運(yùn)營期各類污染物排放情況，污染防治措施運(yùn)行情況。只有排污許可與環(huán)評在污染物排放、建設(shè)內(nèi)容、管理要求等方面充分銜接，方能實現(xiàn)從建設(shè)到運(yùn)營的全生命周期監(jiān)管。另外，排污許可制度中臺賬記錄、執(zhí)行報告、自行監(jiān)測要求都將成為企業(yè)自證守法，環(huán)評執(zhí)行情況的佐證，是對環(huán)評的延續(xù)與補(bǔ)充。這兩項制度銜接存在不暢的堵點問題將得到有效解決，不久的將來，排污許可制度或?qū)⑻娲h(huán)評制度，或與環(huán)評制度合二為一。