環境影響評價與排污許可兩證齊發的實踐與未來

佟海波

（臨沂市政務服務中心，山東 臨沂 276000）

環境影響評價與排污許可證制度，是法律賦予生態環境部門的、以固定污染源管理為核心的兩個環境管理方面的行政許可。在政策、技術層面，兩者存在著繼承和互補的關系。按照申請程序，建設項目需取得環評批復，并建設完成后才能夠申請排污許可證，導致建設項目從立項到落地投產要經過兩次環保審批。如何實現環評和排污許可制度的相互銜接，縮減審批程序與時限，發揮環境保護部門的功能，提高行政審批效率是值得研究和探討的問題。

1 環境影響評價的概念及歷程

1.1 環境影響評價的立法過程

我國于1973年提出了環境影響評價的概念，并在此基礎上不斷豐富，形成了包含法律、法規、導則、標準等內容的環評管理體系。在法律制度建設方面，1979年的《環境保護法（試行）》規定新改擴建工程時，必須進行環境影響評價。1989年的第一版環保法和2014年修訂的第二版環保法，進一步確立了環境影響評價制度的法律地位。2002年，《中華人民共和國環境影響評價法》頒布實施，這是第一部專門規范環評制度的單行法。隨后又分別在2016年和2018年進行了兩次修訂。在規劃環評方面，2009年國務院發布了《規劃環境影響評價條例》，要求相關部門部門在編制土地利用規劃，區域、流域、海域的綜合性規劃以及十大專項規劃中應當進行環境影響評價，為在宏觀規劃中考慮環境保護提供法律保障[1]。

1.2 環境影響評價的法規建設

1998年國務院出臺了《建設項目環境保護管理條例》，要求建設項目根據對環境的影響程度將環境影響評價工作分為三類。一是編制報告書進行全面詳細評價；二是編制報告表進行分析或專項評價；三是環境影響小的，可以不進行評價只填報登記表。該條例還明確了環評報告的編制內容和格式要求，并由國務院、省、市、縣環保部門依據各自權責進行審批。《建設項目環境保護分類管理名錄》（簡稱名錄）是環評分類管理的依據，結合名錄實施過程中的具體實踐，生態環境部先后進行過4次調整與修訂。2020年的第5次修訂簡化了名錄，提出了名錄之外不進行環評的規定，突出建設項目環境評價管理的重點，更加聚焦重點污染物的管理，奠定了與排污許可證制度銜接的基礎。我國建立起了以《環境影響評價法》為核心，并配套其它一系列法律法規、標準規范的環境影響評價法律體系，并引領我國環境影響評價制度邁入新階段[2]。

2 排污許可制度的概念及實施歷程

2.1 排污許可證制度的立法過程

排污許可制度概念的產生晚于環境影響評價，立法過程也經歷了地方試點到全國推廣，從水污染物、大氣污染物總量控制輔助手段到環境管理主要手段[3]。1985年，上海市率先實施以水污染物排放控制為重點的排污許可制度，作為控制重點水污染物總量排放的輔助措施。隨后，原國家環保局將該項制度推廣至全國范圍實施，并于1988年在地方試點的基礎上，發布并實施了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，要求在水污染物濃度控制的基礎上，發放《排放許可證》，并實施污染物總量控制。這是首部國家層面上關于污染物排放許可證管理的規范性文件[4]。2000年，國務院頒布了《水污染防治法實施細則》，將排污許可的管理要求提高到了國務院法規規定的層面，要求排放水污染物的單位應當向縣級環保部門提交《排污申報登記表》[5]。同年修訂的《大氣污染防治法》將排污許可的要求提升到了法律規定的高度，規定了排放大氣污染物的單位應當向環保主管部門申報主要的大氣污染物種類、數量及濃度[6]。這時的排污許可制度仍然是污染物總量管理的輔助手段，并沒有成為一項單獨的環境管理政策。

2008年修訂的《水污染防治法》正式提出了實行排污許可制度的概念，排污許可制度也不再僅僅是一項污染物總量控制的手段，而成為了重要的環境管理制度。《環境保護法》是環保領域的綜合法，2014年版環保法從環境保護整體的高度規定了排污許可管理制度。隨后，在修訂大氣、水、土壤以及固體廢物污染防治的單行法時，都明確規定了實施排污許可制度。自此，我國正式建立了從環境保護綜合管理要求到各個主要環境要素都包含的排污許可制度法律體系。

2.2 排污許可證的實施細則

2016年到2017年，原環保部連續發布了《排污許可證管理暫行規定》和《排污許可管理辦法（試行）》，規范了排污許可證具體實施辦法，從申請、審核、發放、管理都進行了明確，加快了排污許可證制度實施的進度；2020年，《排污許可管理條例》以國務院法規的形式出臺。條例全面規范了排污許可的申請、審批、管理和檢查等內容，對排污許可制度作出了更加細致的規定。至此，排污許可法規體系已較為完善[7]，排污許可制度實施的各項條件都已具備。

3 環評與排污許可銜接的基礎

環評與排污許可制度存在著相互繼承、相互補充的關系。審批程序方面，環評審批先于排污許可證核發；管理內容方面，環評及其批復提出的污染物種類及治污措施等內容是排污許可申請的前提，排污許可核發是對環評及批復中各項措施落實的驗證。環境影響評價及其批復是建設項目環境管理上的“準生證”；排污許可證是排污單位合法排污的“身份證”。

3.1 環評與排污許可銜接的政策基礎

生態環境部自2015年排污許可制度改革以來，推出了一系列政策文件，推動排污許可制度與環境影響評價制度相銜接。2016年原環保部印發了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》，提出排污許可制度應與環境影響評價制度相融合，采用目標和措施一體化管理的原則。同年，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，描繪了排污許可和環評等相關環保工作的銜接和融合框架，要求在排污許可證上載明建設項目環評文件及批復中要求的污染物排放數值。2017年原環保部辦公廳頒布了《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，從關系的定位、分類管理名錄、技術規范、信息平臺等九個方面進行了規定，具備很強的操作性，為兩者具體實施銜接提供了依據。2022年，生態環境部印發了《“十四五”環境影響評價與排污許可工作實施方案》，強調兩者要作為鏈條進行優化管理，在功能定位和責任邊界上要有差異，避免對一個項目進行兩次評價，同時選取有條件的地方進行深度的銜接試點。

3.2 環評與排污許可銜接的技術基礎

在技術規范方面，污染物種類及排放量的核算是兩種制度銜接的技術基礎。環境影響評價技術導則體系中的源強核算，是依據污染源源強核算技術指南及相關的19個行業指南。排污許可排污量的污染源強核算，依據排污許可證申請與核發技術規范、水處理通用工序技術規范、75個相關行業的技術規范以及環保部2021年4月份發布的公告。環評的技術審查要與排污許可證申請與核發技術規范相結合；排污許可證核定的排放口、污染物種類、數量等內容也要依據相關標準、技術指南和導則等文件要求。兩者的技術文件方面的要求也存在著相互補充、互為依據的情況。

4 環評與排污許可兩證齊發的具體實踐

為進一步優化項目審批流程、提高行政審批效率，各地環保審批主管部門也紛紛對環境影響評價審批和排污許可證核發同步進行行政審批制度改革試點。

2022年3月，山東省臨沂市行政審批服務局推行“兩證合一”并聯審批模式，通過工作人員并聯審批，同步為山東齊威環保建材有限公司發放了環評批復和排污許可證，加快了項目建設、投產進程。2022年4月，蘇州市依據《蘇州工業園區排污許可制與環境影響評價制度有機銜接改革試點工作實施方案》及新開發的審批系統，頒發了省內首個環評與排污許可“兩證合一”的批復，實現了兩證“同步審批、一次辦結”。上海浦東新區生態環境局于2022年制定了《浦東新區試行建設項目環境影響評價和排污許可銜接改革的實施細則》，并于2022年9月根據細則同步核發了“混合動力汽車動力總成電機鐵芯項目建設項目環評報告表的審批意見”和《排污許可證》，實現了兩證齊發。2022年9月，蕪湖市自貿區蕪湖片區管委會行政審批局，也實現了協助企業同步完成環評與排污許可事項的審批。各地在試點環評審批與排污許可銜接的工作中，獲得了大量的寶貴經驗，既提高了工程建設項目行政審批效率，又精準落實了生態環境保護政策，實現了生態效益與經濟效益齊頭并進。

5 環評與排污許可兩證齊發存在的問題

目前，環境影響評價審批與排污許可證核發同步進行的試點地區基本都在縣區級，能夠實施環評與排污許可兩證齊發的行業也存在一定的局限性。在具體操作操作過程中也暴露出部分急需解決的問題。

5.1 審批事權和審批層級劃分不一致

各地關于環評與排污許可證的行政審批事權和審批層級劃分不一致。如山東省行政審批體制改革后，排污許可審批權力基本在原市級生態環境部門，環評審批有一半地市劃轉到了行政審批部門。在行政管理體制上出現了環評審批權在行政審批局，而排污許可證在環保局核發的情況。在審批層級上，實施兩證齊發的基本為污染物排放量較小、生產工藝簡單、污染防治技術較為成熟的建設項目，環境影響評價多為報告表的形式，審批權限基本在縣區局。而相應的排污許可的審批權限目前都在市局。這樣即使環評與排污許可證兩項審批權限在同一系統內，也會出現在市縣兩級進行核發的情況。像臨沂市行政審批服務局在試行環評與排污許可證“兩證合一”時，就采用了市縣聯動、并聯審批的模式。

5.2 技術標準銜接不統一

環境影響評價針對的是建設項目的環境管理，按照《建設項目環境影響評價分類名錄》進行分類管理；排污許可證針對的是排污企業的管理，按照《固定污染源排污許可分類管理名錄》進行管理。排污企業可能包含多個建設項目，也就是兩個分類名錄并不存在一一對應的關系。環評的導則、規范體系早于排污許可證，兩者的污染物源強核算是兩個不同的體系。環評依據污染物源強核算技術指南，采用類比法、物料衡算法、產排污系數法、實測法等方式分別核算新建工程和現有工程的污染物排放量；排污許可證根據排污許可證申請與核發技術規范，采用績效法、物料衡算法、產排污系數法，分別核算許可排放量和實際排放量。環評和排污許可兩者采用不同的核算方式，導致核算的污染物排放量不一致，同一個建設項目有多個污染物源強核算數據，且通常是環評核算量大于排污許可證核算量。

5.3 審批平臺銜接不完善

排污許可正式實施伴隨著互聯網+政務服務的改革浪潮，所以排污許可證自誕生起就確立了網上審批的思路。目前排污許可證信息管理平臺已基本形成集網上申請、統一核發、排污單位信息統一公開的綜合性服務平臺。平臺中包含了企業基本情況、排污單位登記信息、污染物排放信息、環境管理等模塊化內容。環評審批的系統成立較早，僅有項目基本情況、編制單位、編制人員等基本信息。兩個系統尚無法實現有效銜接。

6 環評與排污許可兩證齊發的建議

6.1 積極試點 優化審批體制

結合環評審批與排污許可銜接要求，分別選取部分地市進行試點，理順相應行政審批的體制機制。環保部門的主業主責是打贏污染防治攻堅戰。環境影響評價和排污許可證審批工作重點是保證建設項目符合環保法律法規、污染物穩定達標排放。行政審批部門則是通過行政審批體制改革，將環評審批與排污許可證核發作為建設項目審批全過程服務中的一個環節，與其它行政審批事項進行整合，同步并聯審批，在保證建設項目達標排放的基礎上，縮短建設項目落地時限，進一步優化營商環境。環保與行政審批部門在職能劃分、業務辦理方面各司其責、各有利弊。建議結合各地實際，通過采取部門匯報、全面調研和申請人反饋的方式，分析探索在同一部門進行審批的優劣點，理順環評與排污許可審批的事權劃分與審批層級，實現同級同部門同步發證，減少行政資源浪費。

6.2 細化管理 及時更新導則

在技術層面提高排污許可證與環境影響評價的銜接性。根據排污許可證管理的要求，及時更新部分環境影響評價導則、規范和標準。環境影響報告的編制應結合排污許可核發技術規范的各項要求，明確污染物的種類、數量、排污節點以及污染物排污狀況等內容[8]。在建設項目分類管理上，結合實際情況，分析各類建設項目的實際特點，就部分項目實現環評報告類別與排污許可證管理類別的對應管理，保證管理方式上的統一性。在導則規范方面，實現污染物識別的種類范圍及核算方法的相互銜接，保證污染物源強核算結果的一致性。

6.3 系統互通 建設一體化審批平臺

實現審批平臺的系統互通。將環境影響評價系統與排污許可管理信息平臺相關聯，將排污許可中的工程分析、環境監測、環境管理等內容納入到環評申報系統中，并通過數據互通，可以將環評相關信息直接納入排污許可證申報系統中，有效減少數據多次錄入的問題，并且直觀地反映建設項目在環評階段與實際建設之間的差異。隨著生態環境管理制度的不斷深入改革，環評制度和排污許可證制度的銜接也將會越來越緊密，環境管理制度也逐漸步入精準治污、簡潔高效的軌道。建議通過體制改革、導則標準更新、審批系統互通等手段，并推動兩項制度形成完整管理鏈條，實現環評與排污許可兩證齊發，不斷提高行政審批效率，持續推動生態環境改善。