山西省科研項目經費全過程預算績效管理研究

吳娟娟 孟小彥 山西中凱資產評估有限公司

引言

在“放管服”改革背景下，山西省政府逐步增加財政科技投入，逐步下放財政資金的管理權限，以保證科技創新準確落實到位。山西省政府制定了全省科技項目具體管理辦法，2021年山西省政府辦公廳頒布《山西省科技計劃項目管理辦法》（晉政辦發〔2021〕42號），對科技項目分類、運行機制、管理機制、監督機制都進行了具體規范，并于2022年頒布了《關于改革完善省級財政科研經費管理的實施意見》（晉政辦發〔2022〕16號），對省級財政科研項目經費管理提出新的規范要求和績效管理監督檢查規定。

為進一步加強科技項目經費使用及預算績效管理，提高科研項目經費支出的合規性和效益性，本文立足省級科技計劃項目，探索建立山西省省級科研項目經費全過程預算績效管理機制，更加明確對科技項目人員的導向作用，使科技資金支出的決策者的目標更加清晰，作出有效決策。

一、研究背景和意義

科技進步關系著國家和地區經濟發展和社會進步，需要重大的經濟投入，全社會的科技投入決定了國家對科技發展的支持力度。2016以來，全國科研投入總額連續3年超過萬億元，連續6年保持兩位數增長，有力支撐了地方探索各具特色的創新驅動發展道路。

近年來，科研項目經費審計監督發現，科研項目經費存在預算與決算差額較大、預算執行進度慢、故意侵占科研資金等問題，使得科研項目預算績效管理成為科研項目管理中的關鍵點，充分體現了在科研項目管理中貫徹執行《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的重要性、必要性。

基于上述研究背景，本文從科研項目立項、事中監控、事后評價三個階段，探究科學的科研項目經費全過程預算績效管理方案，構建科研項目經費預算績效評價體系，尋找可以進一步完善的具體措施，為保證科研項目經費的有效利用提供可借鑒的建議。

二、科研項目績效管理現狀分析

目前，科研項目預算績效管理手段較為單一，基本上采用績效評價的手段來對其進行管控。山西省大范圍的開展預算績效管理時間較晚，尚未建立適合本省的科技項目的預算績效管理機制。

同時，山西省尚未形成科研項目專項績效評價規范管理辦法，科研項目績效評價只是作為政府部門支出或者政府資金項目績效評價的一個組成部分。科研承擔單位對于預算績效管理流于形式，績效評價結果未得到有效利用，科研項目預算績效管理的促進作用尚不明顯。

三、科研項目經費全過程預算績效管理方案

科研項目預算績效管理內容主要有五個方面，包括事前評價、績效目標填列、中期監控、事后評價和結果應用。

（一）事前績效評估

本文從重大政策和重點項目兩個方面，分別給出不同的參考指標體系。

1.重大政策事前績效評估指標體系

政策事前績效評估主要分析評價、重點論證政策設立必要性、政策實施可行性、政策目標合理性、資金投入合理性、實施方案可行性和籌資合規性等，其個性指標體系應體現這些特點要求。

2.重點項目事前績效評估指標體系

重點項目事前績效評估主要以項目安排合理性和預算編制合理性等內容為主，因此在個性指標體系設置上要包含項目的必要性、項目的可行性、資金預算合理性、項目管理水平、項目績效目標等內容。

（二）預算績效目標管理

績效目標應分析項目重點工作任務、需要解決的主要問題和相關財政支出的政策意圖，包括總任務、總產出、總效益等。

1.績效目標編制要求

績效目標編制的要求有以下四點：（1）績效目標要有明確的指向，應符合國民經濟和社會發展規劃、部門職能及事業發展規劃等要求并與相應的預算支出內容、范圍、方向、效果等緊密相關；（2）績效目標要細化量化，產出指標細化時從產出的數量、質量、成本、時效4個方面考慮，效益指標細化時從經濟效益、社會、生態影響、可持續影響、滿意度等方面進行，同時表述要量化，不能量化的采用定性表述，一般定性表述可用分級分檔的表示；（3）績效目標要合理可行，科學合理的績效目標是通過調查研究，經過科學論證，符合一定的客觀實際，并且在既定的時間內能夠實現；（4）績效目標要有匹配性。目標制定要結合計劃任務數、投資額或資金量，不超過預算安排金額。

2.績效目標內容

不同的編制主體績效目標內容也各不相同，科技項目主管部門績效目標編制應考慮專項實施的期限，分別編制實施期內的中長期目標與年度目標，績效目標編制的內容有項目的總體目標和具體的績效指標兩個部分，其中，績效指標中的一級指標包括產出、效益、滿意度。產出指標從產出的數量、產出的質量、產出的時效和產出成本4個方面反映，效益指標通常包括經濟效益、社會效益、可持續影響等，滿意度指標根據實際需要設置專項實施受益對象的滿意度指標。

科技計劃項目績效目標編制時，科研項目負責人需要填寫《科研項目經費績效目標申報表》，其中包含科研項目經費信息、項目總目標，績效指標等信息，績效指標包括產出、成本、效益、滿意度4類一級指標，原則上每一項目均應設置產出指標和效益指標。

（三）績效運行監控

績效運行監控是在財政科技項目經費使用過程中，對科技計劃項目和科技專項兩個層次的資金預算執行進度和績效目標實現情況進行“雙監控”。

1.科技專項績效運行監控

省科技廳根據實際工作，以科技專項目標完成情況為重點，收集預算執行信息，對數據信息進行分析研究，填寫績效運行監控情況表和績效運行監控報告，按規定時間報送省財政廳審核。省科技廳根據績效運行監控結果和省財政廳審核意見，對績效運行監控中發現的問題及時組織整改。科技專項績效運行監控頻率每年進行1次，監控內容包括科技專項預計產出和效果的完成進度及趨勢，以及科技專項預算執行情況，并填寫績效運行監控表。

2.科技項目績效運行監控

項目負責人在項目實施期間，按規定時間填報項目績效運行監控表，包括績效目標（含階段目標）完成情況、項目實施、預算執行情況、風險預警指標等，并研判目標完成可能性，從管理制度、科研經費、項目人員、硬件條件等方面分析偏差原因等。

科研項目的預算績效的監控頻率分為定期監控和隨機監控2種形式進行。定期監控按照科技項目計劃任務書中設置的關鍵進度節點進行，項目負責人在項目進行的關鍵進度節點填報績效運行監控表，表中需要涵蓋的內容有項目預期目標完成情況和科研經費的預算執行情況。

隨機監控根據省科技廳科技項目日常管理需要，擇期進行監控，由項目負責人提報績效運行監控表。

績效監控結果應作為以后年度科研經費撥付時獎懲兌現的重要依據。

（四）績效評價管理

根據績效目標編制主體不同，財政科技資金預算績效評價對象分為科技專項和財政科技項目，依據設定的績效目標，省科技管理部門組織對科技專項和財政科技項目開展績效評價。

1.科技計劃專項績效評價管理

科技專項的評價由省科技廳組織開展，并根據專項特點對其實施分類評價，評價的主要內容是科技專項的目標定位是否準確清晰、是否完成了既定目標、組織管理是夠科學，實施是否規范，實施效果和影響等，評價中還要發現存在的問題，分析原因，僅為提出可靠建議。指標體系設置了三個一級指標，分別為專項投入、專項管理、專項產出和專項效益，其中，專項投入、專項管理為共性指標，專項產出和專項效益根據不同科技專項計劃分別設置。

（1）山西省科技重大專項計劃績效評價管理

山西省科技重大專項計劃，是指匯聚全球科技創新資源，主要對接國家戰略需求，重點解決面向世界科技前沿、面向全省經濟主戰場、面向人民生命健康的重大科學問題和“卡脖子”技術、重大科技成果轉化應用的科技創新活動。

科技重大專項計劃的績效評價重點是評價其在重大新產品研制、產業核心關鍵技術研發和重大科技成果轉化等方面的進展和效果，帶動傳統產業改造提升、高新技術產業壯大、戰略性新興產業發展、現代服務業培育的貢獻和影響。

（2）山西省重點研發計劃績效評價管理

山西省重點研發計劃，是指重點解決面向全省經濟主戰場、面向人民生命健康的科學問題和關鍵共性技術攻關、科技成果轉化應用的科技創新活動。

山西省重點研發計劃的績效評價重點在于評價其布局和任務部署的合理性，組織管理機制的有效性，對促進從應用基礎研究、技術開發到成果轉化及產業化示范的作用，對推動形成新技術、新工藝、新材料、新產品、新裝備、新品種、新業態、新模式的支撐和引領作用。

（3）山西省基礎研究計劃績效評價管理

山西省基礎研究計劃，是指解決基礎性、理論性和應用基礎性科學問題，提升原始創新能力的科技創新活動。包括產業發展類和自由探索類。

山西省基礎研究計劃的績效評價重點是評價其支持基礎研究和科學前沿探索的目標導向，是否對全省創新體系建設有支撐作用，是否促進了原始創新、相關學科的發展、全省人才隊伍的壯大與培養。

（4）山西省創新生態服務支撐專項績效評價管理

山西省創新生態服務支撐專項，是指按照一流創新生態建設需求重點開展的科技創新活動，包括9個子專項。

山西省創新生態服務支撐專項的績效評價重點是評價專項資金財政資金的撬動作用，是否帶來了社會資金、金融資本，從而帶動技術創新的作用，以及產生的經濟社會效益，評價專項資金是否促進了科技成果轉移轉化和資本化、產業化；科技人才專項評價人才培育的整體布局，是否引領和帶動了創新創業人才和團隊的培養、引進，評價人才服務的質量和滿意度，是否與相關計劃（專項）和重大任務的相結合。科技平臺專項評價側重于平臺的功能定位是否與全省經濟發展相關、平臺的布局是否合理，是否能與相關平臺整合，以及平臺的能力，為全省經濟社會發展重大需求提供支撐保障和為大眾創業萬眾創新提供公共科技服務的作用。

2.科技計劃項目績效評價管理

科技項目績效評價一般和項目支出績效評價類似，但是要體現科技項目的獨特性。評價內容包括：

決策方面。包括項目立項、績效目標、資金投入等。項目立項主要評價立項依據充分性、立項程序規范性；績效目標主要評價績效目標合理性、績效指標明確性；資金投入主要評價預算編制科學性、資金分配合理性。

過程方面。包括資金管理、組織實施等方面。資金管理主要評價資金到位率、預算執行率、資金使用合規性；組織實施主要評價管理制度健全性、制度執行有效性。

產出方面。包括數量、質量、時效、成本等方面。具體為實際完成率、質量達標率、完成及時性、成本節約率等。

效益方面。包括項目效益，具體為實施效益和滿意度等方面。

（五）績效評價結果應用

科技管理部門在調整項目經費安排時的重要依據就是績效評價結果，利用評價結果有利于合理的分配科技資金，提升項目管理水平和經費使用效益，改善項目實施。

績效評價結果采取評分和評級相結合的方式，按百分制分級分類管理。總分設置為100分，等級劃分為四檔：優：90（含）—100；良：80（含）—90；中：60（含）—80；差：60分以下。

在科技資金使用管理中，被省級及以上相關部門審計、專項檢查、財政督查等發現嚴重違紀違規問題的，當年度績效評價結果應按“差”處理。

1.科技計劃專項績效評價結果應用

績效評價結果需要與科技管理部門年度預算安排、科技項目的管理、科技政策的完善、項目調整相結合，構建起優化績效評價結果應用機制。

2.科技項目績效評價結果應用

科技管理部門撥付后補助資金、結余資金留用與項目績效評價結果掛鉤。后補助項目績效評價結果為優的加大支持力度；績效評價結果為良的，按照核定的財政補助預算撥付后補助資金；績效評價結果為中和差的，調減或不再撥付后補助資金。前資助項目績效評價結果為中（含）以上的，項目承擔單位可留用項目結余資金；績效評價結果為差的，由省財政收回項目結余資金。

結語

本文從科研項目經費預算績效管理全過程角度出發，對不同類型科研項目，建立差異化的績效評價指標體系，最終形成山西省省級科研項目經費全過程預算績效管理機制，實現科研項目的分類評價，并制定科學合理的有指導意義的績效評價結果運用制度，將績效評價結果作為科技項目管理的關鍵環節，以便于項目的適時調整、后續資金支持和預算安排。