面向城市經營的城建投資公司經營發展模式研究

方毅勇 肇慶市城建投資開發集團有限公司

城建投資公司又名城市建設投資公司，其最早誕生于90年代，職能主要是對城市建設資金進行籌集，并經營管理城市建設資產以及諸多項目。待城投公司出現后，城市發展期間的諸多問題均得到有效解決，最為突出地表現為城市建設資金籌集難度顯著降低，從而使得政府建設資金事權、財權管理中的問題得到有效解決。在城投公司誕生前，城建資金多源自于財政支出，渠道極為單一，而當下其籌資渠道極為豐富。因此，發展至今，我國大部分大中型城市均有城投公司的身影，但是依然有大部分城投公司在發展期間不盡如人意。因此，積極探索自身存在問題，并采取有效措施予以解決，為當下城市建設發展中首先需要解決的問題。

一、有關城市經營認知層面存在的誤區

（一）城市經營權為政府行為

城市經營作為行為的一種，各級政府要在符合市場經濟發展規律的條件下，滿足城市發展、建設的客觀需要，將自身從以往壟斷而又心有余力不足，或不應參加的一些經營投資領域中退出來，交由市場自行去分配、經營，在一段時間內，我國城市建設所用體制均為政府負責城市建設項目立項、合作等方面工作，在城市建設期間，受計劃經濟等制約、影響，政府不僅是決策者，同時也是經營者、協調者、管理者，在此種單一制度下，政府行政領導自然而言演變為城市經營的直接決策、經營與管理者。此種運作模式會產生運行機制比城市發展要求嚴重滯后的結果，其會對城市建設發展進程產生嚴重影響。隨著城市經營理念的提出以及城市化進程的持續推進，其對城市建設提出更高要求，賦予政府更多職責，要求政府將精力投入到法律、政策、經濟調控等宏觀層面中，從制度層面著手，構建公正公平的市場競爭環境，從而使城市經營從以往的單一政府總攬體制演變為政府、市場協同管理。

（二）城市經營目的即解決城市建設資金需要

城市經營作為理念的一種，其為一種觀念、體制層面的轉變及創新。以往在城市經營問題討論期間，多會聽到一些城市在市政基礎設施建設投入比例多高而政府未出一分錢，或僅投入一點錢，再如某地方政府在用地開發中大做文章，下多大功夫、賣出多少錢，或在某條橋、街的冠名權上賺取多少錢等。這些運作行為給人帶來的印象仿佛是城市經營的所有內涵，雖然這些都是各級地方政府在城市經營期間所獲得的喜人成就，但若僅把城市經營看作簡單地解決城市建設期間資金不足問題，其顯然過于片面，其僅為城市經營具體思路所取得的一種效果[1]。

二、我國城建投資公司經營發展期間存在的問題

（一）內部職能劃分不清晰

我國當下各地區的城投公司的工作目標多采取向銀行等金融機構貸款的形式將城市建設資金短缺的問題予以解決，因此其欠缺獨立性。第一，現在市場中絕大多數的城投公司受政府影響，以政府要求為依據展開具體工作，政府不僅利用行政管理權干預城投公司的日常經營，而且又具備國有資產所有權，此種情形造成城投公司的決策管理者無法依據自身見解展開具體工作，公司對于借貸資金僅有出納權，無法依據自身意愿予以使用，只可由政府相關管理部門統籌分配。另外，在政府部門中，因其流程較為繁瑣，部門眾多，從而使其辦事效率較低，城投公司通常需接受諸多審批才可開展具體工作。第二，城投公司一般遵從政府要求向銀行借貸，而實質則為銀行要求市政府為城投公司擔保，此種行為必然會造成政府參與到城市建設融資中。近幾年，因各地區城投公司持續加大基礎設施建設層面的投入，從而使其均具備極高的負債率，長期如此，其將無法對企業發展需求予以滿足，對企業發展造成嚴重的阻礙作用。

（二）市場定位不明

從當下各地區城投公司具體發展狀況層面分析，絕大多數公司組建形式主要為國有獨資的形式，而在此種組建、經營模式下，政府財政撥款為公司注冊的資本，此種情形會致使城投公司引發產權不明的問題，造成政府、企業間聯系過于密切，從而易引起內部矛盾，還有可能會造成公司經營權、占有權產生糾紛。此種情形會對城投公司于激烈市場競爭中的發展及其效用的發揮產生嚴重影響[2]。

（三）融資渠道單一

因我國大多數城投公司資金運營權未得到有效落實，從而使得城投公司融資管理不健全，對外融資多為銀行貸款。并且從城投公司負債層面分析，其負債率的高低并不是由企業自身所存在的償債能力來決定的，而是依據政府在城市建設中所需要的資金需求決定的，此種情形使得城投公司的負債率往往較高，加之其欠缺健全的常態機制，進而為城投公司的穩定、良性發展造成一定威脅。

（四）政策環境滯后

政策、外部體制間不匹配、城投設施產權歸屬問題不清晰、設施服務產品價值、價格區間脫離、投資管理權責不明、政企不分等因素均會對城投公司的多元投融資運作產生嚴重影響[3]。

三、城建投資公司經營發展模式

現代經濟學認為，社會所生產的消費物品，以消費、效用、供應性質特征為依據，可劃為三種類型，分別為公共物品、私人物品以及準公共物品。以其供應方式及特征的差異作為理論基礎，對不同城市的基礎設施建設進行區分，采用不同的運作模式、投資手段、融資渠道等，不僅可使政府在投資中的單一主導地位得到改變，又可使政府資金的導向性、帶動性作用得以充分發揮。換而言之，將城建基礎設施項目劃分為非經營性項目與經營項目，以項目屬性對項目運作投資歸屬權進行分配，非經營項目的管理主體由政府負責，以政府的投資經營模式展開管理工作，資金來自政府的財政支出，權益也劃歸于政府；而經營性項目則由的投資主體無明顯限制，可以為國企，也可以為民營、外資企業，其建設、融資營運均由投資方決定，并且相關權益也劃歸于投資方，其運營模式為：

（一）優化資產結構，保證城投公司持續融資能力

第一，對資產結構進行優化，保障城投公司穩定的融資能力。各地區城投公司特別是發展多年的公司普遍存在負債率高、債務沉重等問題，因此，政府應持續加強對城投公司的扶持，加大良性資本的注入，幫助企業優化資產結構，使其可真正的邁入到市場競爭中，以市場經濟發展運轉規律為依據，逐步構建起有效的投資回收機制與債務償還機制，從而實現融資－建設－資產經營與政府補償間的良性循環，進而保障資城投公司的良性、穩定發展。通過于漫長歷史發展中形成的城投公司融資建設中的固定資產和城建國有資產依據性質分批劃撥于投資公司內，依據排除不良資產、吸納良性資產的原則，將負債率高、長期虧損的不良資產予以剝離，從而使城投公司的負債水平得以降低，增強公司的融資信譽，使企業的經濟實力得以彰顯，同時承諾公司要對下轄子公司、各建設管理單位、項目公司間的效益關系予以仔細梳理，逐步實現權責利間的統一，通過資本運作保障國有資產保值增值，為城投公司真正肩負起城市建設資金籌措以及國有資產管理職能發揮打下良好基礎[4]。

（二）利用籌融資載體作用，明確自身于城市建設中的地位

我國為發展中國家，城市基礎設施建設滯后與城市經濟快速發展間的矛盾愈發突出，持續推動城市基礎設施建設，為城市居民提供全新的設施服務，從而使城市居民經濟生產發展中的需要得到滿足，成為各級政府日常調控規劃的重點工作。在當下我國經濟高速發展向高質量發展轉變的時期，單純憑借財政支出以及信貸資金難以滿足城市建設需求。因此，將城投公司籌融資的整體作用予以充分發揮就顯得極為重要。城投公司可以基礎設施所具備的準公共物品性、投資規模大、運營上層面的壟斷性、回收周期長等特征，通過發行股票、盤活存量資產、建設債券、豐富融資等方式為城市建設籌集大量資金，在公司運營發展期間，應集中精力利用項目借貸、投資等方式，承擔起城市建設項目立項、投資的職責，逐步確立自身于城市經營中的地位，為自身發展奠定良好基礎[5]。

（三）強化與政府間合作，為城投公司發展創造有利條件

城市基礎設施建設耗資巨大，諸多項目存在較強的公益性，在賦予城投公司獨有的投融資主體地位后，政府在其他方面中還要為其提供一定支持，如擔保貸款、貼息貸款、稅收優惠、劃撥必要土地等，設立城市建設資金，由政府予以籌資，資金交由城投公司使用。在資金運用期間，政府要與城投公司簽訂相應的使用合同，并要對權、責、利的關系予以明晰，允許城投公司參加城市資源的運作、經營。第一，以城市設施建設為依據參加土地經營，主要是土地整理、儲備、開發，參與城市地上、地下資源、空間的運營、開發，包含人防設施廣告收入、橋梁、停車場等設施的商品冠名、城市地下通信管道開發、經營等。第二，由政府授權承諾公司從事污水處理、軌道交通、垃圾處理等特許經營業務，允許城投公司在城市建設的同時展開相應的經營活動，并為其提供一定的稅收優惠。如在建設城市道路項目中，可給予城投公司道路兩側土地的開發經營權，或展開房地產綜合開發、土地轉讓收益等，其所取得收益彌補到道路建設中的資金投入。

（四）利用資產重組等形式，適時組建城建投資經營集團公司

經長期的運作積累，政府及相關從業者已然認識到城投公司所采取的單一的銀行貸款模式，對于推動城市建設、促進自身發展層面來說，其無疑均為階段性、短暫的，企業最終難以為繼。以產權作為紐帶，對城建項目中管理建設、經營單位間的關系予以梳理，真正作為投資主體，代表國資委對授權范圍中的城建資產展開重大決策資產回收、經營者選擇等構建一體化的經營管理機制，其為公司長期穩定發展的根本所在。隨各級政府機關事業單位的持續改革，抓住城市建設經營管理體制改革以及機制轉換的有利時機，以城投公司為主，促進企業集團化發展，將其作為專業經營國有資產的企業法人，并且該提議已被提到議程中，并且其也成為各地城投公司未來的主要發展方向，具體運作形式為：第一，對國有企業的存量資產進行重組：公司運用其對所屬國有企業間的產權關系，以企業資產作為對象，利用經濟手段促進其產權關系的轉變，使資產于更好的結構范圍中實現重組，獲取更高的經濟收益，克服小而全、效率低、成本高、重復建設等缺陷。運作模式有合并、兼并、股權合作、租賃等。第二，積極創建國有企業經營管理新機制，通過國有資產委托經營，與下轄企業簽訂委托經營責任書等，促進國有資產責任缺位現象轉變，真正實現企業化經營，從而對國有資產的保值增值及其安全性予以保障。第三，將城市基礎設施一定年限的運用權力予以出讓，將所在城市具備特許經營權、收費權的市政公共設施項目，如橋梁、道路等經營管理年限予以出讓，政府一次性收取較長年限的經營使用費，通過激活存量資產，可推動城市建設發展，豐富城市建設資金籌集渠道[6]。

四、結論

總而言之，在城市化進程推進期間，城投公司的產生是必然結果。城投公司的產生為城市化建設打下了堅實基礎，不僅降低城市建設資金籌集難度，并且使城市建設資金籌資渠道、運營機制得到有效拓寬，對推動城市基礎建設以及建設資金的分配存在良好的促進作用。而政府利用通過城投公司的運營不僅可增加城投資資金使用收益，并且也有助于城市建設能力的提升。因此，只有持續借鑒和保持學習，我國城投公司才可良性、穩定發展，加快城市化建設進程。