聚焦城市群加快推動統一大市場建設

歐心泉

黨的二十大報告指出，構建高水平社會主義市場經濟體制的重點任務之一是要構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。城市群作為我國經濟發展的重心所在，也是市場活力最充沛的地區，需在這方面積極探索，走在深化改革前列，總結并復制推廣典型經驗和做法，為全面建設全國統一大市場發揮好引領示范作用。

一、充分認識城市群在建設全國統一大市場中的地位及作用

一是城市群集中了主要的人口和經濟。經過20余年發展，我國城市群從小到大、從弱到強。截至2021年底，我國19個城市群以占全國不到三分之一的國土面積，承載了全國七成以上的人口，貢獻了八成以上的地區生產總值，僅常住人口占全國的比重就比20年前提高了約5個百分點。城市群從經濟體量、市場規模、要素資源、創新發展等角度豐富和改變了行政區劃版圖的內容，甚至可以這樣講，城市群的統一大市場建起來了，構建全國統一大市場也就完成了一大部分工作。

二是城市群在建設統一市場方面具有先天優勢。城市群發展強調的是構建大中小城市協調發展格局，著力推進的是區域一體化合作。城市群內部發展水平接近、資源要素互補性強，在推進跨行政區協商協作方面起步早，具備建設統一市場的先行先試條件。《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出要鼓勵京津冀、長三角、粵港澳、成渝、長江中游等區域優先開展區域市場一體化建設，建立健全區域合作機制，這些區域也是我國最主要的幾個城市群。

三是城市群具有較強的輻射帶動作用。城市群在建設全國統一大市場中的價值和意義還不僅限于城市群自身。城市群的很多功能都是面向區域乃至國家發展全局的，比如城市群在高端要素資源和產業集聚等方面優勢突出，同時也是國際、國內循環流通體系的核心樞紐，還掌握著產業鏈、供應鏈、價值鏈、創新鏈、資金鏈等關鍵環節，可謂是我國經濟的“壓艙石”“增長極”“動力源”。城市群的市場輻射帶動作用會從城市群的核心區滲透到周邊地區，乃至進一步影響到更加邊遠的地區，通過區域協調發展和城鄉融合發展，城市群能夠在建設全國統一大市場的進程中起到主引擎和發動機的作用。

二、當前城市群統一市場建設存在的一些問題

一是制約統一市場建設的基礎短板仍然明顯。城市群統一的市場基礎制度規則有待強化，當前“明面上”和“臺面下”的地方保護政策仍大量存在，包括歧視性的市場準入限制、選擇性的支持政策等，不利于各類市場主體的公平競爭，跨行政區市場壁壘尚未完全打破。比如長江中游三省協商協作機制不健全，一體化發展水平嚴重偏低。城市群基礎設施有待優化，高質量、多層次、一體化、有韌性的現代流通網絡仍未形成。比如京津冀、長三角、粵港澳等重點城市群城際鐵路和市域（郊）鐵路發展不足。跨地區、跨部門信息交互渠道還未有效打通，目前即便在一體化程度較高的長三角，41個地級以上城市的政府統計數據統計口徑及數據披露也未做到相對一致。

二是關鍵要素的暢通流動還存在障礙。土地指標跨區流動難、城鄉建設用地統籌利用難等現象較為普遍，土地要素配置效率不高。在長三角、粵港澳等部分較早開發地區，面臨大體量工業存量用地再利用挑戰。人口分布受戶籍、公共服務等因素影響明顯，中心城市高素質人口外溢性不強，高水平人才跨區、跨境流動受制約。即便在開放度較高的粵港澳地區，如廣州、深圳，引進特殊人才也是通過特事特辦解決。城市群內部重大科研基礎設施開放共享不足，中西部城市群受外圍地區技術積淀少和營商環境差等影響，創新資源大多集中在極少數中心城市，難以對區域發展形成整體帶動。

三是距離國際高標準市場建設還有較大差距。當前，我國大部分城市群仍未形成市場化、法治化、國際化的營商環境。同時，受新的國際經貿規則沖擊，城市群作為代表我國參與國際競爭合作的主體，在市場準入、服務貿易開放、數據跨境流動等方面面臨新挑戰，需要在補貼、競爭中性、國企改革、勞工標準、知識產權保護等一系列規則方面加大改革。

三、加快推動城市群統一市場建設的相關建議

一是加快城市群區域市場一體化發展的基礎制度和設施建設。以完善制度為突破項，結合區域戰略和新型城鎮化戰略實施，加強中央—地方互動，鼓勵地方積極探索，全面清理廢除妨礙區域市場一體化發展的各種規定和做法，堅決打破地域性壟斷，減少行政干預，鼓勵重點城市群率先建立區域公平競爭政策與產業政策協調保障機制，加大公平競爭審查力度，加強區域市場綜合監管，健全跨區監管執法協調機制。推進城市群地區傳統及新型基礎設施高標準互聯互通，優化商貿物流基礎設施布局，加強應急物流體系建設，推動城市群綜合立體交通建設，加快城市群多層次軌道交通網絡化發展，著重打通城市群跨區、跨部門信息流通瓶頸，統一通行數據采集規則與接口標準，破除公共資源交易區域壁壘，提升區域一體化政務服務能力。

二是攻堅克難，加大土地、人口、資金、技術等要素市場一體化改革力度。城市群地區要率先推動土地要素市場化改革向縱深推進，完善區域城鄉統一建設用地市場建設，支持建設用地指標有序跨區流轉，加快推動農村集體經營性建設用地入市，深化農村宅基地制度改革，更好匹配產業結構調整帶來的用地需求變化，做好供地適配，充分運用市場機制盤活存量建設用地。促進勞動力、人才在城市群順暢流動，持續深化戶籍制度改革，試行全面取消除超大、特大城市外的落戶限制，在有條件的城市群推動公共服務按常住人口配置，建立統一規范的區域人力資源市場體系，弱化特殊性政策，完善一般性政策。強化中心城市技術創新資源外溢效益，加強城市群范圍內公共科研平臺、中試轉化平臺、重大科技基礎設施等科技資源服務共享，鼓勵中西部城市群在省會城市和發揮重要科技節點作用的地級市中心城區設立科創基地和“反向飛地”，推動相關技術孵化應用，加大區域創新合作力度。在具備條件的城市群加快推動要素市場化配置綜合改革試點，成熟一批即推廣一批。

三是對標國際高標準市場建設，以更高水平對外開放助推國內全面深化改革，提升競爭力。圍繞培育城市群參與國際競爭合作新優勢為目標，持續優化營商環境，有效利用全球要素和市場資源，讓城市群成為集聚先進生產力的“引力場”。充分發揮長三角、粵港澳、京津冀等城市群對外開放前沿陣地優勢，開放重點從要素流通型向規則、規制、管理和標準等制度型開放轉變。重點發揮粵港澳地區兼具港澳資源的獨特優勢和毗鄰東盟的區位優勢，充分對接區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）規則，高水平用好優惠關稅、原產地規則等政策，與相關國家及地區共建跨境產業鏈供應鏈。進一步推進長三角更高水平協同開放，可考慮對標全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）等高標準國際貿易規則協定，達成更高標準的區域市場制度規范。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮中心）