水環境綜合治理PPP項目實施中利潤及管控要點

毛成林

PPP項目自2016年全面推行，對環保行業影響深遠，幾年時間，行業產生巨變，特別是2019年的環保市場分化嚴重?！澳乘h境綜合治理PPP項目”是一宗完整的按照PPP模式進行的項目，并入選國家發展改革委2021年度綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單。

公司團隊從2016年介入，通過一年多時間詳細調研、走訪以及策劃，到2017年中標，2021年底主體實施進度達90%以上?，F階段，對該項目進行分析、總結，是很有必要的。本文將重點從財務的角度去分析和總結集團模式下，對PPP項目投資及建設階段遇到的問題或執行中關注點進行分析、總結，希望對其他PPP項目或“EPC+O”模式和EOD模式的項目提供一定的借鑒作用。該水環境綜合治理PPP項目（以下簡稱“項目”）簡介：項目SPV公司是由社會資本方絕對控股，地方國企參股組成的項目公司，投資總額為30多億。股權結構如下：

判定一個項目的優劣，項目具有財務可行性是最基本要求。通過PPP項目的實施，從利潤來源角度分析，可從投資、建設、運營三個部分著手，即“投資利潤+建設利潤+運營利潤”。在實施過程中，重點圍繞這三個方面來開展工作，涉及風險點、利潤及資金的安全性、可執行性進行分析。

一、第一部分PPP項目的投資利潤及管控要點分析

從PPP全過程來看，由社會資本方負責建設的項目，其資產一般可分為兩塊，一塊是可運營類資產，如污水處理廠、管網、停車場等，這類資產的投資回收一般用其運營收益來彌補，類似于傳統的BOT資產，稱之為“使用者付費”“運維績效服務收入”；另一塊是非經營類資產，它通常是滿足社會公共資產的屬性，不具有向使用者收費的可能性，其投資回收來源于“政府付費”；在“使用者付費”不足以彌補投資人收益的缺口由政府給予一定的補助，稱為“可行性缺口補助”這三種模式。

從項目投資的構成來看，通常是“資本金+項目貸款+政府補助”，其中：權益性與債務性資金比率一般為2：8。市場中通行的PPP項目，偏社會屬性的基礎設施，利潤率普遍不高，從投資回報率來看，沒有太多的吸引力，要提高IRR，就會對資本金20%部分，進行結構化、加杠桿處理。因受政策變動較大影響，特別是2018年出臺的資管新規，一定程度上“封凍”了結構化資金的資本化通道，作為投資方，要密切關注政策變化，尋找窗口期。

解決資金來源，是項目有效落地的核心關切點。對于PPP項目，重點考慮項目貸款的有效落地，從這個角度來看PPP項目，是金融產品，PPP解決的是融資及還款問題。

以某水環境綜合治理PPP項目為例，項目在一線城市，社會資本方為國有上市公司，股東實力以及地方政府的資信實力雄厚，在2018年10月份后，抓住金融機構對PPP項目貸款稍微松動的窗口期，迅速對接銀行，和銀行共同研討政策、合同等內容，取得項目全周期貸款，保證了項目的順利實施。貸款政策機會的捕捉很重要。

銀行融資的必備條件，是要以該項目的收費權質押。對于社會資本方來說，要充分認識到未來該資產的復雜性，長期負債對公司主體經營的影響。融資三要素：手續、增信、還款來源。這在策劃項目、評審項目時要重點關注。在投標前，就接觸五大國有銀行以及全國性的股份制銀行，就銀行的關注點和偏好一一梳理，再評估項目是否具備條件。

手續：銀行把審核項目的合規性放在首位，對于建設項目必備的手續缺一不可。建議讓銀行提前介入，列出清單，進行評估，根據銀行提交的資料，與政府方溝通確認。筆者在工作期間，接觸過多個PPP項目，很多都是手續等合規性存在問題，不能得到金融機構的認可，最終項目“流產”。

增信：除項目收益權的質押外，銀行通常需要大股東的擔保、第三方保證等增信措施。在央企、國企降杠桿的大環境下，集團公司的資產負債率是一道紅線，對于大體量的PPP項目，取得大股東擔保顧慮較多。純信用型增信最終落在項目所屬地方政府財力以及項目本身執行的風險大小上，爭取以項目自身條件取得銀行的認可是最佳方式。

還款：PPP項目的還款來源于“可用性服務”和“運維績效服務”兩部分。最終取決于政府的支付能力。

項目資金來源首要是取得銀行等金融機構的認可，取得銀行貸款是核心，這源于政府的財政實力和項目自身運營效果。

二、第二部分PPP項目建設利潤及管控要點分析

從第一部分分析可知，投資回報率的息差在0～2%之間，與其承擔的項目責任風險對比，投資回報率不足以吸引投資人，而PPP項目如火如荼地開展，投資人看重的是項目建設利潤。建設利潤可不可以覆蓋資本金投入是社會資本判斷PPP項目可行性的隱性指標。PPP項目的最終付費者還是政府，因而政府會安排建設全過程跟蹤審計，工程建設過程中任何非法的、不合理的舉措都不可以出現，在這種情況下，如何合法、合規實現PPP建設利潤是關鍵。

（一）總包單位的選擇

選擇有實力的總包方，可以有效把握項目的總體進度及資金支付。工程建設EPC，受政策法規、公司資質、工程管理能力、工期進度等內外部因素影響，如何保證項目的工期、質量，確保合理工程利潤合法、合規是重要考慮事項，根據項目實施內容的不同，可將EPC的內容分為技術服務類、工程施工類、設備銷售類、系統集成類、綠化養護類等。

（二）總包單位的談判策略

建設利潤目標的測算，關系著與總包單位、業主單位談判的議價能力，取決于對這個項目、行業的了解深度、投入的人力、精力多少，這對EPC實施主體的項目管理能力提出很高的要求。如果不能較為清晰地測算建設成本，估算出建設利潤，在管理施工方時，基本喪失話語權。

（三）建設過程中的風險

在工程實施階段主要風險有：

1.有墊資風險：需要墊資采購材料、機力等，這考驗公司的實力和對資金預算管控能力。在審議相關合同時，特別強調要在合同中的成本項付款比率和金額與回款的條件相關聯，但本質上，由于法律保護的是合同相關方，并沒有法律約束力。雖如此，這種做法也是很有必要的，合作共贏是商業的核心，如此大體量的項目，需要參與各方的共識方可順利推進。

2.現金缺口風險：在項目實施過程中，此類風險較小，一旦項目接近完工，或已完工，風險就暴露出來了。對于水環境流域治理，流域長，地質變化大，不可預見因素多，如果工程管控不力，或前期設計不嚴謹，極易出現大量的工程簽證、措施費等，業主按暫定合同價付款，并不能滿足總包方的“成本”，就會出現資金流失的風險?？梢詮呢攧盏慕嵌忍岢鼋⒐补苜~戶、轉賬匯票等方式，盡可能地降低風險。

3.補貼資金支付路徑：PPP市政環保類項目，一般會有部分財政、發改部門給予補貼資金，由于是先建后補，金額和來源在項目批復之初均沒有很明確約定。在簽訂PPP合同時，對于補貼資金的取得和支付寫得比較模糊。這就要提醒在合同簽訂時，多與政府主管部門溝通盡可能把路徑、適用范圍等約定清楚。

4.資料手續風險：圍繞著施工類服務的公司，如材料、砂石、苗木、管材以及勞務公司、安裝公司，往往都是內控不嚴、管理理念薄弱、非正規化的中小公司居多，其會隱含著稅務風險、法律風險、穩定風險等。在選擇供應商時，簽訂合同前，要求提供稅務評級，法務盡調等。必要時，需要親自到廠家考察，并根據合同清單去現場核實。

5.邊界不清：由于PPP流域水環境治理項目是在一個區域同時施工，很多作業點、工段會產生交叉作業，會造成管理邊界不清，極易出現安全隱患、財務核算不清的問題。如建設階段，對河道的維護、綠化、環衛等成本歸屬等。

解決辦法需要事前預判，在PPP合同或EPC總、分包合同中界定清楚，明確責任主體、成本歸屬。

對于建設階段，是PPP項目實施的重點，關注點是投資風險，以及各類合同簽署的風險，財務也將深入項目實施，深入一線，爭取提前籌劃，提前發現問題，做好風險防范。

三、第三部分PPP項目運營期的利潤及管控要點分析

在項目建設完成后，就轉到運營階段。如何抓住運營利潤，關鍵在于PPP合同的頂層設計，即有關運營績效考核條款。現行PPP的運維均需要考核，考核結果與“可用性服務費收入”的20%（以上）掛鉤，這需要對考核的內容做好模擬測算。另外就是考驗社會資本方的專業屬性，通常在選定社會資本方時，就應考慮合作方的品牌、實力和專業性，畢竟建設期僅2～3年時間，而項目的社會效應和環境效應是十幾年或更長期的。具體來說，有幾點需要關注：

（一）轉商運期間的運維成本歸屬確認

對于PPP項目來說，從項目竣工到轉商運，是個漫長的過程，通常取得轉商運的時點會往前追溯。在項目主體建設完工至取得正式商運批復的期間，涉及多方利益關系。從成本效益的角度考慮，如何將竣工至驗收、轉商運階段的分攤是各個主體博弈的重點。為此，從實務角度出發，應該在合同簽訂時給予充分的考慮，并付諸以合同條款加以明確，以免在日后發展時，出現推諉和相互拉扯的情形。

（二）運維質量的保證

PPP模式的核心之一在于讓專業的人做專業的事，政府負責商運的績效考核，并以績效考核的結果與可用服務費、運維服務費的技術相關聯。也體現了作為政府Public對項目中后期建設管理運營的深度參與，是“所有者”“股東”的角色。因此，社會合作方Private企業則必須對全周期的運維質量負責，這里的質量可以認定為廣義的質量，包括設計質量、建設質量、運維質量、安全質量等。長達十多年的合作期，對企業的品牌和形象特別重要。如質量不及考核目標，不僅在項目上有損失，也會失去政府的信任，失去市場，在業內的聲譽同樣也會受損。

（三）運維利潤的發掘

PPP項目一般為公用類基礎設施，天生不具有高利潤，但對于投資大、回收期長、融資本息支付的剛性特點其風險較大。因此，實現項目自身盈利性、充分挖掘運維利潤勢在必行，這也是考驗社會合作方的精細管控能力。運維利潤的挖掘、成本費用精細化管控的主旨就是網格化分解運維成本，通過市場化或自身的運維隊伍去實施，絕不可以全部外包。

（四）確保項目現金流的安全

PPP項目債務性融資的償還具有剛性，還款來源于政府的付費，由于政府付費的審批周期以及財政支付的流程較長，且可能會產生一定的時間差異。資金計劃的重要性更加突出，直接影響到企業的信用評級等，甚至還會影響到母公司的現金流安全。因而需要特別關注全周期的現金流安全。這是在進入運維階段后最為重要的事項。

結語：

從參與項目的全過程，結合政策，以及在實施過程中對PPP的了解，從財務角度分析項目實施，以投資、建設、運維三個階段的利潤及管控要點為目標開展工作，并作以上探討。合格的財務人員，需要有風險意識，對項目全周期的風險要能預警和識別，做好業務的優秀PB（businesspartner）。在保證利潤合規實現的同時，可以用資金預算的工具確保項目的現金流安全，是項目順利實施的底線，更是財務部門工作的底線思維。做此淺簡的總結和分析，以期對未來PPP項目和EPC項目實施中的管控給出一定的參考。