國有企業實行全面預算管理的效用和要點

何靜園

20世紀初以來，隨著市場經濟的深入發展，國有企業實行了體制改革，走上了自主經營、自負盈虧的市場化道路。近年來，多地國資部門發布了深化國企改革力度，促進國企高質量發展的相關文件。國有企業在經濟形勢浪潮的沖擊下，逐步引進各種先進的管理工具，以期能夠激活和挖掘國有企業的潛力。盡管如此，相比其他企業，國有企業還是存在競爭性小甚至是壟斷性（如水、電、氣等公用事業）、風險低、效益平穩、增長動力不足等特點，本文針對國有企業的特點，闡述其實行全面預算管理的效用和要點。

全面預算是一種全員參與、全過程、全覆蓋的現代化管理模式，把企業的戰略目標平鋪分解至預算年度的投、融資和日常經營活動中去，通過合理調配資源，和業務、部門之間的高度協同來確保企業戰略目標的實現，對戰略目標的落地、提高國有企業財務管理水平，完善企業制度建設有著深遠的影響。但國有企業在實施過程中，需結合市場和公司實情，做好調研，循序漸進，切忌生搬硬套，揠苗助長。

一、國有企業實行全面預算管理的效用

（一）激發企業發展潛能，助力企業的戰略目標實現

在國有企業改革日益深化的經濟時代，“上級兜底”和“干好干壞一個樣”的傳統思想已然成為國有企業向前發展的一大障礙，這也是各級國資部門要求國有企業制定階段性戰略規劃，實行年度預算指標考核的重要原因之一。

戰略規劃目標是企業發展的導向和動力，其實現需從人、財、物等方面在規劃期間進行鋪排，細化為一個個能落地實施的小目標。因此，全面預算工作應將企業的戰略規劃分解至每年的全面預算計劃中（覆蓋周期以未來3年為宜），并漸進地給執行單位增加難度和壓力，使企業經歷“躺平式”狀態至踮起腳尖方能夠著目標、要奮力起跳才能達到目標等一系列的沖擊、改變，其技術、管理和市場開拓等多方面的潛能亦將被逐步激發。

（二）有利于合理配置資源，促進企業效益最大化

立足于可持續發展角度，對于社會整體、國家或是企業均需將可持續發展視為推動自身發展的長遠奮斗目標。由于各種資源總量是相對有限的，資源分布是分散的，企業想要實現可持續、穩定發展，需不斷提高資源的使用率。全面預算管理工作的開展能使決策層全方面、多角度掌握各業務板塊的市場環境、企業當前的可用資源，以及管理人員的適配性等，例如市場競爭化業務板塊的管理人員是否熟悉行業政策，具備開拓進取、敢為人先的精神及豐富的人脈資源，費用額度是否足以支撐其積極對外拓展；相對穩定或需弱化的業務板塊成本是否得到控制，管理人員的謹慎性和風險意識是否滿足要求等。如此，決策層便能通盤考慮整體格局，敲定可行性較高的預算方案，促使有限資源發揮最大化的作用，提高國有企業的核心競爭力。另外，受環境的動態化和企業生命周期演變影響，國有企業應該立足于自身具體情況，對戰略發展目標、資源配置情況等同步進行對應調整。

（三）提升內部控制管理，反哺高質量發展

企業在市場中的競爭不再只是單純的外部競爭，還表現在內部管理質量、管理水平等方面的競爭。推動國有企業內部管理水平和質量提高，能夠為企業運營管理的有序性、規范性給予強有力的支持，處理好企業未來發展的“后顧之憂”，不斷鞏固外部競爭所依賴的內部基礎條件。

首先，企業的每個部門，甚至每位員工均是全面預算工作的參與者，可提高員工對實現公司預算目標、戰略規劃的責任感，為提高企業內部管理質量提供良好的人文環境；其次，全面預算工作是公司資源配置的重要依據，為使有限的資源配置放在最有利的地方，企業務必重新梳理各子分公司和職能部門的業務流程，刪減冗余、精簡要點、完善不足；再次，各細分單元為爭取資源或者在資源有限的情況下達到預算目標，亦會不斷自我審視、自我提升；最終，國有企業的內部控制將得到全方位的提高，逐步向現代化、市場化的方向發展，在國企改革浪潮中立于不敗之地。

（四）促進業財融合，提高財務管理水平

鑒于業務部門提供的預算數據最終會匯總至財務部形成財務報表供管理層決策，財務部在全面預算工作中發揮著穿針引線、承前啟后的統籌作用。尤其是在全面預算工作尚未成熟的初期，協助提供歷史數據和向業務部門普及財務基礎知識對于財務部來說，責無旁貸。這就要求財務人員具備較強的溝通協調能力和服務意識，深入了解業務流程，理清思路后耐心向業務部門解釋預算編制原則以及各費用項目的核算內容，引導他們提供準確、合理的預算數據，提高匯總合并效率，即使預算更有利于管理層決策和促進目標實現，同時也建立了財務部和業務部門溝通的良性循環，財務管理水平更上一個臺階。

（五）加強成本管控，釋放利潤空間

國有企業一般經營的是市政基礎設施和民生工程，收入來源相對穩定，深化改革之前的成本管控理念較為薄弱，手段欠缺，或多或少存在放任自由甚至鋪張浪費的現象。在面臨利潤考核壓力的時候，企業勢必從成本抓起，通過控制預算外開支、生產成本標準化管控、技術改造和創新等方式達到降本增效的目的。

（六）為企業和部門業績考核提供依據

為落實戰略規劃，實現高質量的穩步增長，上級單位往往會設定多維度的考核目標來衡量業績。考核需適當搭配定性和定量指標，否則難以獲得客觀、公正的考核結果，而經管理層決策、上下有效溝通的全面預算數據正好為業績考核提供了可靠的量化標準，業績考核可謂是全面預算目標落地的有效督促手段。

二、國有企業實行全面預算管理的要點

（一）管理層高度重視和大力支持

由于全面預算需要各執行單位根據歷史數據以及經濟形勢動態對未來的業務進行預測，需要耗費一定的時間和精力，且最終輸出部門是財務部，容易導致其他部門和單位出現預算是財務部工作的錯誤觀念，從而遭到部分管理層的漠視而流于形式。

管理層應該高瞻遠矚，領悟到全面預算在國有企業改革中的指揮棒作用，樹立預算決策機構的權威，對全面預算工作予以高度重視和大力支持。有了管理層的重視，企業上下才能從思想上提高認識，行動上提高執行力，確保預算工作的嚴肅性和上傳下達的效率。

（二）對各種性質的預算指標和業務板塊采取不同預算編制流程

對于大部分的預算指標，可以采用上下結合、分級編制、逐級匯總的編制流程。首先上級單位先結合戰略發展規劃給子、分公司設定大方向原則，如年度內需要完成的重點工作、銷售量和生產成本、營業收入和職工薪酬的匹配性變動，關鍵費用的控制幅度等；然后預算執行單位按照上述原則提交預算方案初稿；接著上級單位從整體利益最大化的角度出發，對執行單位的預算方案進行審議。經過多次的上下溝通和協調，最終得出具備可操作性且有利于企業戰略目標實現的預算方案定稿。

對于類似三公經費的預算指標，存在較高的可控性和敏感性，可由上級單位直接分配額度，并安排監察審計部門對該類指標從預算編制到落實執行進行全程監督。這樣既提高了效率，又體現了特殊指標的嚴肅性。對于一些受政府規劃性影響的預算指標，則適合由集團層面和政府相關部門展開溝通，以掌握其政策和規劃，對相關單位的預算進行指導。

（三）實行預算項目劃分和歸口管理

為避免各部門推諉扯皮，可在總部層面將全面預算項目進行劃分后實行職能部門歸口管理，發揮歸口部門對歸口費用預算的前置管理作用。例如銷售量、銷售收入和生產成本預算歸業務部門負責、投資預算歸投資部負責、職工薪酬歸人力資源部負責、融資、財務費用、稅費和折舊歸財務部負責、三公經費歸行政辦公部門負責等。

歸口管理部門應該梳理總結以往預算執行的經驗以及各執行單位的業務發展趨勢對收集的預算數據進行審核，例如制定測算模型，根據業務量的增長、市場開拓需要等多方面進行評分后得出變動系數等，體現額度分配的科學性。

（四）有統一、完善的財務核算基礎數據支撐

預算編制的歷史參考數據、預算執行分析和控制的一個重要來源是財務核算基礎數據。基礎數據的完善性和口徑一致性決定著預算執行分析的參考價值。數據的完善主要體現在每個核算科目有清晰明確的核算內容；數據的一致性則包含兩個方面：一是核算口徑和預算口徑的一致性，二是各預算執行單位以及同一單位在不同期間核算口徑的一致性。

由于部分國有企業是由事業單位改制而成，“鐵飯碗”的穩定性質使國有企業的財務核算總體水平相對較低，有些甚至還保留著現金收付制入賬的習慣。先后整合的下屬單位核算水平或是參差不齊，或是科目核算口徑不一致，這些都需要在預算編制之前清查摸底，然后進行統一和完善，才能使預算執行情況盡可能地減少人為主觀因素的干擾，客觀地呈現生產經營的發展態勢。

（五）透過預算執行情況挖掘經營問題

全面預算涉及面廣，表格種類多，工作量可觀，很多企業預算編制報告有了，表格編了一大堆，執行率偏離的原因也擺了出來，整個預算流程算是完整地走了一圈，但就是感覺不到預算給內部管理帶來的提升。這往往是由重編制輕執行而引起的，企業務必把發現問題后及時制定各預算環節的完善和解決措施提高到重要的層面。

例如，成本費用項目完成率偏低，除客觀因素影響外，必須查找是業務部門預算編制不嚴謹還是由于懈怠而未能如期推進工作；財務費用完成率偏高，是業務量增加使融資需求增加還是未能制定更優的融資方案等。應該從預算執行情況去挖掘制約國有企業經營發展的痛點和難點，逐步使國有企業從以往松散的氛圍中走出來，向高效、高質的管理方式轉變。

（六）剛柔并濟地進行預算控制

剛柔并濟是被普遍認可的預算控制原則，但是如何同時達到控制目的而又不影響工作效率卻難以把握。于國有企業而言，建議選擇三公經費、上級部門重點關注和控制的費用采用財務軟件系統進行具體到部門的剛性控制，對超預算的支出系統不支持生成憑證；對于其他費用，可進行單位層面的總額控制，且允許部門之間協調額度。

上述的控制建議在銷售和管理費用的可控費用、非政策性項目中進行。對于稅費、涉安全的生產經營成本和政策性征收的費用等，切勿為了控制預算而出現偷工減料、延遲納稅等違法行為或者使用不規范的賬務處理。

（七）循序漸進地推行全面預算管理

全面預算管理需要企業的預算工作組能夠引導公司上下對預算的觀念由最初的抵觸，一步步過渡到接受、認可和積極配合，并將數年的經驗總結形成一套行之有效的制度，這個過程需要一定的時間，切不可急于求成。有些國有企業在引進預算管理的初期就想一次到位、事無巨細地全面鋪開，設置大量的表格和冗長的分析報告，結果卻是員工疲于應付，但收效甚微。

循序漸進主要從三個方面著手：一是當利潤表所涉項目預算工作成熟后逐步增加資產負債表項目的預算；二是當年度預算工作流程能順利運作后，逐步細化到季度預算和月度預算；三是按照推行全面預算管理的不同階段，逐步增加剛性控制費用的數目和控制力度。尤其在企業處于全面預算工作的探索階段，預算編制的準確率不高，這時不適宜大規模地實行剛性控制，否則會影響工作效率和和諧氛圍。

（八）豐富全面預算與績效考核掛鉤的形式

全面預算與績效考核掛鉤最直接的體現是影響各預算執行單位年度的工資額度分配，但具體的形式可以多維度考慮：例如對中、高層管理人員采取契約化或者職業經理人的考核方式，加大績效薪酬的比例（建議不低于60%）并引進未完成考核目標底線的退出機制；對不具決策權的基層員工建議采取保守方案，即未完成考核目標則工資總額取上一年度的某個保底比例（該比例一般在75%～90%）；面對集團層面的指標缺口，可設置超額業績獎勵，對勇于認領缺口目標的單位發放額外獎金。豐富的形式可以更好地使全面預算管理體現公平性和激勵性。

結語：

國有企業全面預算管理的實踐經驗有待積累，管理機制仍需深化改革，效率和人員綜合素質等多方面也有較大的提升空間。但只要能夠堅持探索，謹慎前行，通過自我審視，不斷完善管理流程，就能使全面預算真正成為經營的導向，提高內部管理水平，增加國有企業效益。