農業保險資金績效評價研究

□常鵬飛 任海明 高敬鈺 周旭東 趙力琴

農業保險（以下簡稱“農險”）工作是“三農”工作的組成部分。近年來，中央一號文件多次提出加快發展政策性農險，提出要完善保險補貼政策、提高部分險種補貼比例、增加補貼品種等。目前，我國農險總保費規模已位居世界第二，且農險在幫助農業生產經營者轉移規避損失、平滑政策農業災害救濟財政支出、維護農村社會生產生活穩定等方面發揮了積極作用。

根據《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》（財金〔2007〕25 號）、《關于印發〈中央財政農業保險保費補貼管理辦法〉的通知》（財金〔2021〕130 號）及《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）等相關文件，對農險資金績效評價開展研究，希望通過該研究，能夠進一步提高相關單位對財政資金的使用績效，推動農險高質量發展。

指標體系設置

通過研究，農險資金績效評價指標體系思考如表所示，部分“*”為選設指標，可以根據實際情況進行調整。

表農業保險資金績效評價指標體系框架

農險保費項目實施難點與風險點

一是保險保障困難。農業存在著標的小、農民收入低、生產分散的問題，從而造成了政策性農險保費收費難、承保難、展業難的問題較為突出，但展業作為保險機構的生命線，農險發展首先要解決的就是保險機構的展業，而這類問題保險機構無法有效解決，也就成為當地政府及農牧部門需要首先解決的問題。

二是缺乏“頂層設計”。在我國的農險管理體系中，縱向有中央、省、市、縣、鄉五級政府參與，橫向涉及多個政府部門，體系龐大復雜。然而，各個部門間沒有明確的職責劃分，部分職責交叉重疊，溝通協調效率不高，導致農險工作的碎片化，不能形成系統化的制度體系，造成農險運行不良，不利于農險工作統籌推進。

三是保障水平較低。當前，我國農險主要承保自然風險，而對農業生產者面臨的價格變動等因素造成的市場風險保障力度還未完全建立實施。尤其是規模經營主體投入大量的土地流轉成本、勞動成本等遠高于農險的保障水平，以承包自然風險為主的農險難以有效防范市場變動帶來的收入損失，造成農牧民投保積極性降低。

四是部門權責不明?，F有政策及法規未對政府在農險制度和經營活動中的職責作出明確要求，導致各級政府及相關部門在項目實施過程中出現“缺位”和“越位”的現象。如：個別政府缺乏健全的農險工作機制、監管效率低下，導致政府“缺位”。個別政府干涉保險公司產品開發、承保理賠等具體業務，甚至延遲撥付農險保費補貼，造成政府“越位”。

相關建議及應對策略

一是解決組織依托。隨著農業經濟發展及鄉村振興戰略的實施，農牧部門作為項目實施主管部門，需要牽頭制定相應的政策及辦法，積極探索和引導有能力農牧戶創建新型農業主體，按照農畜產業特點，建立新的農業模式，如專業大戶、家庭牧場、農民合作社等企業，使經營生產達到規?；?、集約化、專業化和市場化。

二是建立執行機構。如何劃分政府部門和社會參與者的職能職責，使兩者既能發揮合力，又能發揮地方政府與社會參與者的積極性，是事關農險的重要任務。在此，農牧部門應會同政府、財政、保險公司等部門（單位），成立農險工作小組，負責農險的總體牽頭執行，這樣有利于政府和社會參與者保險事權的劃分，有利于農險高質量發展。

三是加強保險力度。農牧部門要會同財政部門及保險公司，制定符合當地的保險補貼政策，加大農險支持力度。首先，要逐步推進直接補貼政策向間接補貼政策轉變，或保持直接補貼的總量不變，增加間接補貼的總量，進行增量改革，從而實現過渡性改革。其次，要在總量上加大對農險的補貼額度，優化農險補貼的使用范圍和農險的保險險種。

四是實行差異化管理。根據政策保險和商業保險的性質及對象不同，須對其實行差異化管理。對于政策性保險，無論是在保險對象、保險費率上，還是在公司招標以及財政補貼方式上，政府應當發揮引導作用，實現國家發展農險業務的政策目標。對于商業性保險業務而言，應由保險公司自主經營，充分發揮市場機制作用，各級政府不能進行過多的干預。

績效評價過程的重難點

涉及單位多，評價主體難以區分。項目在實施過程中，地方農牧局應為牽頭部門，但實際實施過程中，農險項目涉及的有財政、農業、氣象局等多個部門，具體誰牽頭負責卻沒有明確規定，導致在農險績效評價工作推動過程中，難以形成部門合力，部分數據難以收集，評估對象難以區分，影響了農險績效評價工作的實際效果。

覆蓋范圍廣，現場調研地區需謹慎選擇。由于農險承保范圍大、投保人數多，因此在選擇現場調研地區時，需要結合地區實際情況進行謹慎選擇，使用隨機抽樣和分層抽樣、整群抽樣以及多階段抽樣相結合的方法，科學地選取現場調研的地區和對象，盡量科學、全面、有重點地對現場調研的區域和主體進行選擇，以獲取真實的、具有代表性的調研數據和結論。

查勘過程難，事后評價難以獲取準確數據。項目在實際執行過程中，保險經辦機構在承保過程中，尤其是勘察核實階段存在較多困難，如承保作物種類難以確定：青貯玉米和普通玉米在期初外形相似，非專業人士難以通過外觀進行直接分辨；又如土地權屬難以劃分：同村之間的土地承包一般不會簽訂紙質合同，業務人員難以分辨土地的實際歸屬及實際面積等。上述問題會造成承保真實性和準確性方面存在問題，導致評價的難度加大。

補貼內容多，績效評價指標體系難確定。由于農險項目涉及補貼險種多，評價指標須適應各項內容支出的不同特點，因此，短時間要設置適應各補貼內容的評價指標難度較大。如種植及養殖涉及種植保險與養殖保險，我們需同時設置種植與養殖保險的指標。且項目實施由于承保時間、范圍、面積存在不確定性，主管部門對年度情況掌握不及時，造成績效目標與實際情況結合不足的情況發生，影響績效評價指標的設置。

績效意識弱，績效評價效益數據獲取難度大。農險項目在實施后，最大的效益產生對象就是在農牧民，但近年來自然災害發生少或局部發生災害，保險理賠額度相對較低，造成農牧民對與自己切身利益相關的政策意識較為淡薄，對與自己“相距甚遠”的績效評價更是漠不關心甚至抵觸，從而在績效評價工作組進行滿意度調查或項目效益核查時，農牧民無法講述并提供需要的數據或資料，導致在績效評價過程中，效益數據獲取難度大。