成長：中國制度（五）

陳晉

問：中國制度的成長開啟“后半程”，有什么標志性的事件？

答：2013年，黨的十八屆三中全會明確把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，作為改革的總目標。

過去講得比較多的是經濟、政治、社會、文化領域的具體改革目標，雖然也說要完善和發展中國特色社會主義制度，但多數情況下涉及不多。從國家制度和治理體系角度提出各個領域改革總目標，標志中國制度的成長進入了“后半程”。

只設定改革的總目標還不行，還需要把總目標說的“現代化”落實到各個領域。2019年，黨的十九屆四中全會，便提出中國共產黨的領導制度、政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度、生態文明制度、軍事制度、外交制度等13個方面在建設和改革中需要做的事情。

問：“中國特色社會主義制度”是當代中國制度的總稱，比較好理解。“國家治理體系和治理能力現代化”，解釋起來可能要復雜一些，細究起來，難免有些學術研究的味道。

答：古今中外的國家治理實踐，大體告訴我們一個常識，制度常常是法律文件所規范的程序和尺度，它必須通過相應的治理體系和治理能力才能轉化為制度實踐。如果只有國家制度體系，而沒有完備的國家治理體系，不形成高效的國家治理能力，國家制度體系就不能得到切實執行。

問：這種回答理論性很強。能不能舉個例子，說明你們的制度與治理實踐的關系。

答：比如，過去實行高度集中的計劃經濟制度，體現在社會治理上，一個重要內容，就是嚴格實行戶籍管理制度。怎樣把這種制度落實到社會治理實踐當中呢？主要的就是把戶口劃分為兩類：城鎮戶口（非農業戶口）和農村戶口（農業戶口）。這樣的戶口管理制度，逐漸形成社會治理的“二元結構”，一邊是城市，一邊是鄉村。

擁有城鎮戶口的就業人員，都由其單位來管理。人們從單位領取工資，并由單位負責分配住房。大一些的單位還設立有為本單位職工服務的醫院、學校、公安派出所，等等。在單位工作的人，相應地擁有干部、工人或教師等身份標識。

城鎮居民，每家都有一個戶口簿，載明家庭成員的姓名、出生年月及相互關系，結婚、遷移居住、購買日常生活用品等，都離不了它。城鎮人口實行糧、油、肉等定量供應。每個居民每月大致有30斤左右的糧票，根據職業、年齡和性別，有些差別，從事繁重體力勞動的多一點。如果出門辦事，在本地區用地方糧票可進飯館吃飯，跨地區則必須用全國通用糧票，糧票由此被老百姓稱為“第二人民幣”。光有錢沒有糧票是吃不了飯的，哪怕他是國家領導人也不行。

1963年3月，中國乒乓球隊即將赴布拉格參加第27屆世乒賽前夕，國務院總理周恩來邀請運動員到中南海家里做客。出人意料的是，周恩來邀請大家時，附了一項特別申明：吃飯的費用從他的工資里支出，但參加宴請的每個人，必須自己帶上糧票來。因為政府總理每月領取的糧票，與普通城市居民是一樣的，可以花錢請客，但無論如何都不可能花糧票請客。

在農村，社會治理和人們的生活，又是另一種樣子。

擁有農村戶口的人，就是農民，屬人民公社的社員。人們在公社下轄的生產隊從事勞動，每天掙取相應的“工分”，到年終，按工分總數，取得報酬。比較富裕的生產隊，每個工分值錢一些；地處偏遠的貧窮生產隊，一個青壯年農民干一年，也只能分得幾十元錢。農民保留有少許的自留土地，可以種些糧食作物、蔬菜瓜果，或者養殖家禽，用作日常生活的補充。

有人說，我愿意到城鎮里工作和生活。如果你沒有城鎮戶口，即使找到用工單位，也只能是臨時工，待遇要比城鎮居民差些。按規定，只有城里單位招收正式職工，或考取大學、中專的年輕人，部隊營級以上軍官的家屬，才可以把農村戶口轉為城鎮戶口。

這種城鄉二元治理體系，是適應高度集中的計劃經濟管理制度建立起來的。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，大量農民到城市就業和生活，甚至買房居住。原來那種城鄉二元治理體系開始動搖。

新時代以來，戶籍制度改革力度越來越大。憑一張身份證，只要在城里辦個暫住證或居住證，就可以在城市工作和生活。除北京、上海、廣州、深圳這些特大城市外，其他城市為了吸納人才和勞動力，放寬了落戶條件，有的城市甚至完全取消了限制，原屬于農村戶口的人遷住城市后，享受與城市原居民同等的工作和生活待遇。

由于在農村普遍建立起各種社會保障制度，現在有的地方出現了相反的情況，過去城鎮戶口很珍貴，現在農村戶口更珍貴。在一些條件好的鄉村，擁有農村戶口的人，并不愿意把自己的戶口遷到城市，因為他舍不得自己的承包地和宅基地，那可是一筆不小的財富。

問：這么一講，感覺中國的社會管理制度和治理體系變化確實很大。中國提出治理體系和治理能力現代化，這當中的“現代化”是什么意思？

答：治理體系和治理能力的現代化，不像經濟現代化那樣有比較具體的衡量尺度。其含義，大體是通過嫻熟穩妥的治理實踐，把制度的優勢和效能發揮出來，給人民創造更加公平正義的社會環境，創造更加平等自由的生存和發展空間。

2021年開始實施《民法典》，系統整合了長期實踐形成的民事法律規范，是一部平等保護人們生命健康、財產安全、交易便利、人格尊嚴各方面權利的法律。它保障民事主體享有充分的自主權，但責任自負，是國家治理現代化的重要提升。

問：為實現國家治理的現代化，將怎樣繼續推進制度方面的建設和改革？

答：中國從來不否認在制度和治理方面存在不少短板和弱項。就依法治國制度體系來說，中國已經是立法大國，從數量上講，法律比法國、德國、日本都多，基本上解決了無法可依的問題。但是，建立法治國家、法治政府和法治社會，還有很多制度性的安排需要補上。

古代有個“徙木立信”的真實案例。戰國時期商鞅在秦國變法，為了取信于民，派人在城里的鬧市區豎立一根大木頭，宣布說誰能將這根木頭搬到城門，賞賜10金。這對當時的普通老百姓來說，是一筆巨款，因此沒人相信，大家都不去搬那根木頭。商鞅就把賞賜加到50金。有人試著把木頭搬到城門，果然獲得50金的報酬。兌現諾言后，老百姓開始相信政府的制度肯定會落實，商鞅變法由此在人們心中樹立起威信。

現在，社會治理成本很大，一個重要原因是誠信制度不夠完備。

究其原因，有法不依、執法不嚴的情況還不少，一些同案不同判的現象時有發生。

2020年5月全國人民代表大會期間，在一個代表團小組討論時，一個代表就說到當地一個涉及經濟賠償的案例。第一家司法鑒定機構的結果，需要賠償6000多萬元；第二家司法鑒定機構的結果，需要賠償3000多萬元；第三家司法鑒定機構的結果，需要賠償2000多萬元。這三家鑒定機構都有合法資格，相互之間也沒有隸屬關系，按理說鑒定結果都有效，但差別這樣大，肯定是在哪個環節上出了問題。

還有，在行政體制上，有的地方政府為發展經濟，在招商引資時，作出一些可能超越法律許可范圍的許諾。結果等投資來了，兌現不了，當地官員如果發生變動，新上任的官員不愿打理舊事，這對企業和當地政府，都是一種傷害。顯然，依法行政的制度，有的需要完善，有的需要嚴格執行。

在社會治理上，有時候，老百姓為了辦理某些事情，需要四處去開證明，甚至包括證明自己和父母的關系，就是俗話說的“要證明我媽是我媽”，讓人哭笑不得。這樣的事情，在2018年的一次國務院常務會議上討論過，李克強總理說：“我看到有家媒體報道，一個公民要出國旅游，需要填寫‘緊急聯系人’，他寫了他母親的名字，結果有關部門要求他提供材料，證明‘你媽是你媽’！”“這怎么證明呢？簡直是天大的笑話！”

這種情況并非個例。2020年10月，央視發布一個消息，說廣東惠州的一位陳先生，為了繼承已故父親的一筆存款需要辦理公證，他在銀行、公證處、派出所、街道居委會這些需要開證明和看證明的機構中，來回跑了七八次，歷時7個多月，也沒有能夠拿到他父親的存款。

這類治理方式和治理水平，離現代化的要求，還有距離。

問：目前在國家制度和國家治理上，推進得比較好的改革措施有哪些？

答：中國在“后半程”制度建設道路上，并沒有等待和猶豫，在許多方面，已經大刀闊斧地做了起來。比如，在監督制度方面，中共中央紀律檢查委員會是黨內機構，缺少國家法律賦予的行政權力，在監察工作中很難覆蓋到非黨員的公務員。為避免這個缺陷，設立了國家監察委員會，同中央紀委合署辦公。

在政府與企業的關系上，制度和治理體制改革的力度更大，措施很具體。從2013年設立上海自由貿易試驗區開始，便采用了“負面清單”管理制度。凡是企業不能做的事情，均以清單方式列明，不在清單之列的便可以去做。一開始，有人覺得清單過長，限制過多。這以后，負面清單逐步“瘦身”，允許企業做的事情越來越多。外商投資準入的“負面清單”就減少了許多，外國企業和資本進入中國銀行、證券、電網和鐵路干線等限制將逐步取消。

與“負面清單”管理制度相適應的制度改革，是政府的自我限權，晾曬自己的“權力清單”。不在權力清單中的事項，不需要政府審批，各行各業依據相關的法律法規，按市場經濟規律去做就是了。這樣一來，政府和企業的邊界將越來越清晰，政府與企業的關系將越來越規范。

問：建立更加成熟和定型的制度體系，實現國家治理現代化，有沒有一個“時間表”？

答：有的。大體是到2035年，要建立起系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。到2050年，全面實現現代化時，要使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性更加充分展現。