大安全大應急視域下的安全風險評估工作思考

黨的二十大報告指出，“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”，強調了應急管理工作的基本原則，明確了應急管理工作的方向，其提出的有關事前預防的要求，是現代風險治理思想的根本體現。安全風險評估是一項閉環、動態、具有極強系統性和融合性的工具方法，其按照風險識別、風險分析、風險評價、風險處理、風險監測的鏈條，旨在全面摸清存在的風險因素，對風險因素誘發或導致不利事件的邏輯和結果進行推論和度量，進而采取針對性的控制手段來減輕、轉移或規避風險，其核心理念有機契合事前預防轉型目標。

一、安全風險評估實踐

（一）實踐案例

近年來，風險評估作為一種有效的管理手段，在區域、重大工程、大型活動、社會穩定等方面得到了廣泛應用。風險評估理論、技術模型得到了長足的進步和發展，并形成了諸多典型實踐。

在區域安全風險評估方面。北京市根據“政府統一領導，部門分工負責、社會廣泛參與”的基本原則，按照試點先行、重點突破、全面辨識、分級管控的模式，運用風險評估經典演算模型，依托云計算、“互聯網＋”等新技術，實現了對政府、專業技術機構、生產經營單位各方力量的聚合，實現了風險評估工作點與面、大與小，以及多類別風險要素的整合，形成了風險評估的“北京模式”（圖1）。昆山市采用“北京模式”，對制造業、電力、燃氣、建筑等15個行業實施安全風險評估工作，形成“2＋4＋1”的工作成果。“2”即2份報告，分別為《城市安全風險評估管控報告》《重點行業城市安全風險評估管控報告》；“4”即4項清單，分別為重大安全風險清單、重大隱患清單、重大危險源清單、脆弱性目標清單；“1”即1個軟件，為風險和隱患數據統計分析軟件。杭州市余杭區貫徹數字化改革理念，從“韌性城市”建設出發，按照模型構建、數據匯集、智能分析的實施步驟，打造“城市安全運行監測預警”場景應用，形成以“體檢＋復診”為核心的城市安全風險全域監測預警模式，實現了對城市運行風險進行“CT體檢”式的掃描排查。

在重大工程和大型活動風險評估方面。北京大興國際機場將安全風險評估工作貫穿于規劃設計、建設、投運、轉場等全過程，從機場運行“八大流程”（航空器流程、人員流程、行李流程、交通流程、貨物流程、物料流程、數據流程、信息流程）出發，緊扣“四個安全”（飛行安全、運行安全、空防安全、消防安全）理念，動態開展安全風險評估工作，有效保障了機場平穩安全運行。2008年北京奧運會舉辦前，北京市針對重點區域、重點時段城市生命線系統、危險化學品和環境污染等突發事件，開展全面的風險評估，有力保障了2008年北京奧運會的成功舉辦。

在社會穩定風險評估方面。深圳市政府先后印發了《深圳市重大事項社會穩定風險評估辦法》《關于對城市更新項目進行社會穩定風險評估工作的通知》等文件，明確了深圳市重大事項以及城市更新項目社會穩定風險評估中的評估范圍、評估內容、評估責任主體、評估程序等相關內容。

（二）存在的不足

安全風險評估工作在取得一系列成就的同時，也暴露出一些問題和不足。一是風險相關概念尚未形成共識。風險、風險源、風險點、危險有害因素等術語定義不完全統一，影響風險意識在更廣泛群體中的普及和傳播，制約風險評估工作更廣泛的覆蓋性。二是定量化模型推廣使用條件尚不成熟。當前，風險評估所采用的方法模型多以宏觀定性或半定量方法為主，該類方法具有簡單易操作的特點，但由于需要更多人員主觀意識的介入，易導致風險判斷和評估結果的偏移，從而制約評估結果的精準性。而由于當前數據采集技術發展滯后、采集成本高昂、安全管控難度較大等多方面客觀因素的存在，定量化模型推廣應用還存在諸多限制。三是評估數據的挖掘尚不深入。風險評估工作需要采集大量基礎數據，并生產海量的中間數據和成果數據，當前對巨量數據進行更深層次的挖掘還有不足，一定程度阻礙了風險評估效能的發揮。

二、安全風險評估面臨的新形勢、新要求

當前，我國城市化進程不斷加快、城市規模快速膨脹，水、電、氣、熱等生命線系統日趨復雜，大量物質財富和人口高度集中，建（構）筑物數量急劇增加，疊加極端天氣引發的自然災害，以及伴隨新產品、新技術、新模式推廣應用產生的新興風險，給社會安全穩定運行帶來了巨大壓力。河南鄭州“7·20”特大暴雨災害、海河“23·7”流域性特大洪水等自然災害，寧夏銀川燒烤店“6·21”特別重大燃氣爆炸、“8·12”天津濱海新區爆炸事故等安全生產事故的發生給我國城市應急管理敲響了警鐘，也對開展安全風險評估工作提出了新的要求。在安全風險評估實施中，風險辨識需要更全面、風險分析需要更深入、風險評價需要更專業、風險管控措施需要更有效，進而更加有力地支撐風險挑戰的應對和化解。

三、安全風險評估工作范式

安全風險評估工作從本質上來講是一項工具、方法，科學性是其最基本的屬性要求。開展好安全風險評估工作，必須始終堅持科學思維的基本范式，確保安全風險評估工作開展與應急治理能力和應急治理體系建設有機結合、貫通融匯。

（一）堅持戰略思維，確保安全風險評估評得“贏”

安全風險評估工作評得“贏”的關鍵是以總體國家安全觀為統領，秉承“人民至上、生命至上”基本原則，在新發展理念的引領下，堅持戰略思維，樹立全局觀，適應應急管理改革持續走深走實的步調，著眼長遠、著眼未來，抓好工作主要矛盾，謀好篇、布好局，不斷優化組織實施模式，進一步強化頂層設計；通過建立健全安全風險評估技術體系，進一步夯實工作基礎，促進協調統一；通過科學施劃工作路線圖，進一步明確各時期重點工作目標和工作任務，促進評估有序、有效、可持續。

（二）堅持系統思維，確保安全風險評估評得“實”

國內與國外、傳統與非傳統風險層出不窮，各類風險要素之間耦合、跨界、關聯，點狀、線狀、面狀單一或多種風險形態共現是我國風險的基本特點。我國已開展的安全風險評估工作，既有各行業自主獨立開展的風險評估，也有以應急管理部門為主，統籌實施的風險評估；既有針對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等單一大類突發事件專項安全風險評估，也有針對多類型突發事件的綜合評估；既有針對重大活動、重大工程建設、重點場所、重大政策制定等以點為主的評估，也有分區域的、分類型的以線或面為主的評估。從已開展的安全風險評估來看，相較于安全風險復雜的現勢特點，安全風險評估工作整體仍存在“散”“形式化”“力量薄弱”等不足，亟需以系統思維厘清政府、市場、社會、公眾等多元主體在安全風險評估過程中的責任和使命，明確各專項和綜合評估的功能定位，強化安全風險評估全鏈條、全流程管控、評估成果應用，以及技術力量的培育。

（三）堅持底線思維，確保安全風險評估評得“穩”

堅持底線思維，要切實做好“三個聚焦”。一是要聚焦全局性風險的防控。習近平總書記曾強調：“各種風險我們都要防控，但重點要防控那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復興進程的全局性風險”。這也是底線思維的根本含義。針對全局性風險，一定要經過充分的論證分析和科學的研判，制訂最為周密的防控措施，集中優勢資源和力量予以保障，確保有備無患。二是要聚焦高危險性行業安全風險評估。煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產，超高層建筑、城市綜合體等人員密集場所，水、電、氣、熱等生命線工程，以及重大活動等高危險行業相較其他行業而言，具有風險因素眾多、互相交織、徹底消除難度大，突發事件發生頻次高，或發生突發事件后極易造成群死群傷、重大經濟損失或極其惡劣的社會影響，易發生次生或衍生類突發事件等典型特征。摸清高危險性行業風險因素，有針對性地落實好防控措施是降低事件頻次、減輕突發事件損失、降低不利事件社會影響的關鍵。三是要聚焦農村地區安全風險評估。“農村不設防”“農民安全意識水平整體偏弱”“安全風險防控投入不足”是農村地區的現實性問題。統計數據顯示，我國80％以上的自然災害造成的人員傷亡和經濟損失都分布在農村地區。近10年來，我國農村因災致貧的比例占貧困原因的6.59%。在我國832個脫貧縣中，有70%以上位于易受暴雨和洪水災害影響的區域，因災返貧風險挑戰嚴峻。除此之外，發生在農村地區的系列建（構）筑物坍塌事故、客運事故、火災事故，造成了重大的人員傷亡、財產損失，以及惡劣的社會影響。總體來講，農村地區的風險防控工作任重道遠。農村地區是應急管理工作的重要前沿陣地，抓好農村地區安全風險評估是夯實基層風險化解能力的重要基礎，在突發事件應對中發揮著舉足輕重的作用，同時也是我國未來實現應急管理全民防御的重要場域。黨的二十大對農業農村工作進行了總體部署，明確提出全面推進鄉村振興。關注農村地區安全風險評估工作，一方面將推動我國應急管理事業的發展，另一方面也將助推鄉村振興現代化，兩者可以實現有效互補互益，整體符合國家發展戰略需求。

（四）堅持創新思維，確保安全風險評估評得“準”

對于創新發展來說，首先是理論創新。所謂理論創新，就是對原有理論體系或框架的新突破，對原有理論和方法的新修正、新發展，以及對理論禁區和未知領域的新探索。結合新時代的新要求，對安全風險評估經典理論模型進行理論創新是確保安全風險評估工作適應新形勢、新挑戰的本質要求，理論創新的過程務必要密切關注相關基礎研究工作進展。其次是技術創新。技術創新是安全風險評估工作的必由途徑。深度挖掘大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、5G、人工智能、元宇宙等新興產業技術在安全風險評估工作的應用路徑，拓展、拓寬應用領域，推進實現評估手段、方法的多元化至關重要。如利用大數據、云計算、人工智能技術定量支撐風險分析、評價；利用5G＋物聯網技術，實現對風險源重點參數的實時高效采集，進而實現風險評估的動態更新和預警；利用區塊鏈技術提升風險防控和治理工作效能等，全面提高評估效率，提升評估的科學性。最后是實踐創新。實踐創新是理論創新、技術創新成果在評估實踐中的應用，并突出表現為組織實施模式、過程管理、質量管控、保障措施等全鏈條，以及安全風險生態發展、人員隊伍能力建設、技術支撐力量培育、安全風險意識養成等各類相關要素。當前，為推進安全風險評估實踐創新，加強國外先進評估經驗的本土化，加強國內不同地區、不同層級、不同行業評估經驗的交流是十分必要的。

（責任編輯：陳希文）