探討國有企業強化全面預算管理的思考

高文

（北京中國網球公開賽體育推廣有限公司，北京 100000）

20世紀初期，美國政府頒布《預算與會計法案》，推進預算管理在企業中應用。受會計理論及其他管理思想影響，以成本控制為核心的預算管理走向了財務計劃階段，強化了預算的協調功能。通用、杜邦等公司為應對經濟衰退危機，基于財務計劃將預算管理內容向業務領域延伸，由此，財務預算逐漸演變為以利潤為導向的全面預算管理。

然而，由于過分追求利潤反而使企業發展受到阻礙。隨著作業成本法、平衡計分卡等新興工具在預算管理中的應用，預算管理逐漸進入以戰略為導向的全面預算管理階段。國有企業作為經濟高質量發展的主要驅動力量，有必要樹立、鞏固以戰略為導向的全面預算管理思想，通過對當前管理問題進行充分把握，構建完善的全面預算管理體系。

一、國有企業強化全面預算管理的重要性

在全面預算管理中，企業必然要根據內外環境變化、行業特征及自身實際來對戰略目標、中長期財務規劃、年度生產經營計劃等進行優化調整，在此基礎上通過戰略分解將長期戰略規劃量化成短期可實現的預算目標與指標，從而確保當前經營管理與企業戰略發展保持一致，助力企業達成戰略目標。

預算產生于資源的有限性，在缺乏預算控制或預算控制不力的情況下，容易出現資源閑置、浪費或損失等情況。傳統預算管理由財務部門牽頭，更加傾向于財務預算，對業務預算、資本預算有所忽視，造成預算控制不全面，導致資源有效利用率低下。全面預算管理由企業上下共同參與，強調財務與非財務資源的優化配置，注重預算全方位管理與全流程控制，不僅關注財務預算，也高度重視業務預算、資本預算，對提升資源有效利用率具有重要作用[1]。

二、國有企業全面預算管理中的問題

（一）預算目標與戰略目標脫節，導致預算目標不具有導向性

全面預算管理的戰略性特點要求企業在制定預算目標時充分考慮自身的戰略發展。長時間以來，部分國有企業將管理重點放在經濟效益上，尚未形成戰略思維，過分重視短期經濟效益的提升與短期經營管理計劃的完成，對企業戰略發展有所忽視，從而造成預算目標與戰略目標相脫節，導致預算目標不具有導向性，難以指引各項預算工作的有序開展，阻礙了企業的高質量發展。

（二）預算編制不合理，降低實際編制質量

全面預算涉及財務、業務、資本等多個方面，倘若其編制單靠財務部門完成，最終形成的預算方案在很大程度上無法為業務預算、資本預算管理與控制提供指引。因此，預算編制過程中，財務、業務及其他部門均要參與其中。但實際上，國有企業尤其是企業基層單位部門對全面預算管理不甚了解，不少領導者、管理者將全面預算管理定義為財務部門的工作職責，并未發揮自身權威領導作用促進各部門的協同配合，導致其他部門的預算編制參與度較低。預算方法的選擇上，多數情況下以增量預算法或是固定預算法為主，未對企業內外環境變化、當前發展形勢、不同預算內容差異化編制需求等進行綜合考量，從而降低了實際編制質量。

（三）預算執行力度較弱，缺乏過程性控制

整體來看，多數實施全面預算管理的國有企業，其預算執行力度較弱，缺乏對預算執行情況的過程性控制。例如，某個以航空發動機生產為主營業務的國有企業，其預算執行以實際生產經營業務需求為重點，具體執行不力主要表現在以下方面：一是業務預算審批隨意性較強，并未對預算內、預算外資金進行明確區分；二是各部門之間有效溝通不足，無法及時處理預算數與實際執行數間的嚴重偏差問題[2]。

（四）預算分析全面性欠缺，難以支持企業決策

國有企業預算數據構成較為復雜，其來源具有多樣化特點，更應注重分析的全面性。但實際上，相當一部分國有企業預算分析全面性缺失，難以支持企業決策。上述案例企業盡管開展了預算分析工作，但缺少對預算執行偏差的有效分析，基本上每季度、半年進行一次，且只是由財務部門基于對相關數據統計情況的整理，對比預算數與實際執行數，并在分析會議上予以匯報，沒有可行的糾偏解決措施，造成預算偏差的持續發生。

（五）預算考評不到位，減小預算約束力

從當前國有企業預算考評體系建設情況來看，預算考評不到位的問題普遍存在，減少了預算對于企業管理行為的約束力。一是考核指標多以財務指標為主，非財務指標占比較少甚至是沒有，無法真實反映企業管理情況。二是評價主體較為單一，大多情況下對某個管理層級或某幾個部門進行評價，其他主體特別是基層員工并沒有真正參與到評價當中。三是缺少清晰的激勵獎懲機制，由于員工得不到激勵和懲戒，就容易對全面預算管理有所忽視，久而久之喪失工作積極性，不利于企業長遠發展。

（六）預算信息化建設不足，嚴重影響全面預算管理實施成效

對于國有企業而言，傳統管理手段費時費力，有必要加強信息化建設，以加快全面預算管理有效實施。然而，不少國有企業信息化建設有所不足，對全面預算管理實施成效產生了嚴重影響。比如，財務、業務系統各自獨立運行，由于“系統壁壘”的存在，再加上缺乏統一的數據標準，預算數據無法在各系統間進行共享互通，數據錄入、傳遞、分析等仍然對人工操作有較強的依賴。

三、國有企業強化全面預算管理的有效措施

（一）圍繞企業戰略制定預算目標，增強目標的導向性

全面預算管理過程中，預算目標的制定是基礎。具體目標制定時，國有企業應當建立自身戰略與預算間的連接關系，將戰略規劃轉化為可量化的預算目標及指標。這就要求國有企業制定切實可行的戰略發展規劃[3]。

以財務戰略規劃為例，2022年，國資委發布相關政策文件，從管理變革、職能強化、體系完善、組織實施等方面對央屬國有企業加快建設世界一流財務管理體系給出了指導意見。對此，國有企業有必要緊跟政策腳步，通過swot分析或價值鏈分析對現行財務戰略規劃進行調整，為自身財務預算目標的制定創造良好的條件。

在明確企業戰略規劃的前提下，為了戰略規劃能夠真正在企業中得以落實，國有企業應做好戰略分解，通過戰略目標的層層分解形成具體的預算目標，并將相關管理責任壓實壓細。值得一提的是，處于不同生命周期的國有企業，其戰略規劃有明顯差異，應當在預算目標中體現出戰略目標的導向性。

比如，新成立的國有企業尚處于初創期，其戰略規劃的重點在于資金的籌集與有效利用，在預算目標的制定中，應著重強調資金預算的執行與控制；成熟期的國有企業，各項管理體系已逐漸完善，但由于管理鏈條較長、成員單位數量較多導致組織運作效率低下，也存在嚴重的成本浪費問題，因此其戰略目標更加傾向于如何加速組織運作、實現降本增效，預算目標制定時應對組織架構優化調整、成本預算執行控制予以高度重視。

（二）改善預算編制方法、程序及內容，提升預算編制質量

隨著預算管理相關理論體系的不斷完善，預算編制方法更具多元化特點。不同編制方法有其優劣特點及適用領域，國有企業應根據實際預算編制需要，針對不同預算內容選擇相對適用的預算編制方法。

比如，對于水電費、員工薪酬等固定成本費用，可選擇增量預算法或固定預算法進行編制；對于培訓費、營銷費、會務費等變動成本費用，可選擇零基預算法進行編制；對于工程項目建設、項目研發等周期長、不確定因素多等工作，可選擇滾動預算法進行編制，具體滾動周期按照實際需求而定。

全員參與是全面預算管理區別于傳統預算管理的顯著特征之一。國有企業應當遵循“多上多下、上下結合、分級編制、逐級匯總”的程序開展全面預算編制工作，以促進全員參與。實際編制中，由各業務部門結合預算目標、部門工作計劃、歷史預算支出情況等編制預算草案，交由財務部門及預算管理組織進行匯總、審核，并根據其審核意見進行預算草案的修訂，多輪審核后形成最終的預算方案，由企業最高權力機構審核后批準執行。

上文提到，全面預算包括財務預算、業務預算及資本預算等各項預算內容，國有企業在預算編制中不僅要關注財務預算，也要對業務預算、資本預算予以高度重視。以采購預算為例，采購預算是對企業生產運營活動所需物質資料數量及價值等所做出的預算，屬于業務預算范疇，國有企業編制采購預算，要明確各項物質資料需求，充分把握存貨信息，充分考慮資金擠占問題，在滿足企業生產運營條件的情況下合理控制采購單價及數量，從而減少不必要的采購預算支出。

（三）加大預算執行力度，構建過程性控制機制

預算執行并非企業某個部門或某個管理層級的單獨工作內容，而是企業全員的共同責任。國有企業應改進全面預算管理的工作思路，通過促進全員參與加大預算執行力度，并構建貫穿預算執行前、中、后各個階段的過程性控制機制，從而提高預算執行率，減少預算偏差及無效預算支出等問題的發生。

企業上級領導要重視并推動預算執行相關工作的有序落實，深刻認識到各部門、各管理層級聯動且相互配合對預算執行的價值作用，將滲透預算意識作為預算執行的首要任務來抓，同時將預算執行融入部門日常工作計劃當中，營造良好的預算執行控制環境。

預算執行前期，根據各執行主體職能及各項業務流程，遵循不相容崗位相分離、權責制衡等原則科學分解預算執行相關責任，如采購部門把控采購預算，生產部門把控生產預算，項目部門把控項目投資預算等等。預算執行中期，由財務部門、預算管理組織連同內部審計部門等依托信息化系統對各個預算執行關鍵流程及環節進行動態監督，與各業務部門保持良好的溝通交流，檢查預算執行指標的完成情況，各業務部門在其幫助下及時處理預算偏差問題，并依據相關制度要求定期報送預算執行表，以便于企業上級掌控預算執行情況。預算執行后期，以實際執行情況為參考對預算執行方法、措施進行改善。

（四）優化預算分析方法，提高預算分析能力，予以企業決策強力支持

預算分析是全面預算管理在企業中實現價值創造與價值增值的必要過程，國有企業能夠通過有效的預算分析來挖掘當前預算管理的漏洞及缺陷，在此基礎上采取針對性措施對內部管理風險加以規避，從而推進企業長遠發展。目前常用的預算分析方法有多維分析、溯源分析、差異分析、對標分析等，國有企業可從實際出發對其進行靈活選擇與綜合運用。

以差異分析為例，預算差異分析是對預算數與實際執行數進行比較，確定其差異額，分析差異形成的原因。實際分析過程中，國有企業可由財務部門、預算管理組織牽頭開展階段性的預算分析復盤會，由各業務部門匯報當前階段的預算執行情況，與財務部門、預算管理組織集中分析討論產生預算差異的內外影響因素，匯總多方意見或建議后提出相應的優化、改善措施。

（五）加強預算績效考評，使預算約束作用得到充分發揮

將績效思想融入預算考評當中，構建預算績效考評模式，有利于預算約束作用的充分發揮。對于考評指標體系的建設，國有企業可考慮引入平衡計分卡。該管理會計工具將績效管理提升到了組織與戰略層次，通過財務、內部流程、客戶、學習與成長各維度指標的建設平衡財務指標與財務指標的關系，并對接企業長期戰略規劃與短期經營管理，對構建完善的預算績效考評指標體系具有重要意義。

考評機制建設方面，國有企業有必要適當縮短考評周期，在原本的年度考核上增加季度、月度考評，拓展考評主體范圍，季度考評側重于各管理層級、各部門的預算管理成效，月度考評著重強調對其執行動態的把控，同時對重點指標、目標的完成情況實施專項考評，以保證考評結果的全面性、權威性。

（六）將預算信息化向縱深推進，提高全面預算管理實施成效

信息化發展背景下，不少行業領先的國有企業將預算信息化建設納入了全面預算管理體系建設規劃當中，并取得了顯著的實踐成果。國有企業應當對標行業領先企業，順應信息化發展趨勢，將預算信息化向縱深推進，通過發揮其優勢作用提高全面預算管理實施成效。

信息化系統建設是預算信息化建設的核心內容。一方面，針對“系統壁壘”問題加強預算管理系統與其他財務、業務系統的有機對接，通過搭建一體化的管理平臺統一數據標準與口徑，促進數據的共享互通，同時引入RPA技術，以實現跨區域、跨系統的業務操作。

另一方面，聚焦于企業未來發展，圍繞企業數字化轉型戰略制定相應的預算數字化管理框架，以實現預算目標制定、預算編制到預算績效考評的“線上”貫通，讓每一筆預算、每一個流程環節都能夠被“動態管控”。

四、結束語

全面預算管理對國有企業達成戰略目標、提高資源利用率等具有重要意義。當前國有企業全面預算管理主要存在于預算目標制定、預算編制、預算執行控制、預算分析、預算考評以及預算信息化建設等方面對此，國有企業應當圍繞企業戰略制定預算目標，增強目標導向性，優化預算編制方法、程序及內容，提升預算編制質量，加大預算執行力度，構建全過程控制機制，優化預算分析方法，強化預算分析能力，并加強預算績效考評與預算信息化建設，逐步形成完善的全面預算管理體系，使全面預算管理的價值作用得到充分發揮。