集團(tuán)型國(guó)有企業(yè)多層法人治理體系研究

顧?quán)l(xiāng)

（山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南 250101）

一、企業(yè)集團(tuán)的特征和分類

張富春（1998）提出了界定企業(yè)集團(tuán)的六個(gè)特征：多個(gè)公司組成；由某種紐帶（資本，技術(shù)，產(chǎn)品，契約）組成；多樣化；全面組成；著重于公司內(nèi)各會(huì)員公司的市場(chǎng)交易。陶向京（2001）也給出了一個(gè)關(guān)于企業(yè)集團(tuán)的判斷準(zhǔn)則，即企業(yè)集團(tuán)是一個(gè)由多個(gè)公司組成的聯(lián)合體；在一個(gè)公司的組織中，有一個(gè)或者多個(gè)核心的公司；公司集團(tuán)內(nèi)的合作主體是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的，具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、技術(shù)創(chuàng)新、信息資源分享等多種關(guān)系；企業(yè)集團(tuán)是一種具有一定規(guī)模的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。

毛蘊(yùn)詩（1999）提出了企業(yè)集團(tuán)“一大七多”特征：“一大”即規(guī)模大；“七多”是指公司與公司的分離，多層的控制和管理、多個(gè)部門、多個(gè)連接的形式但主要是以資產(chǎn)結(jié)合、多樣化、多元化經(jīng)營(yíng)，通過對(duì)以上各方面的分析，得出了公司集團(tuán)的基本特點(diǎn)。

一是多法人。企業(yè)集團(tuán)是由多個(gè)法人組成的企業(yè)聯(lián)合體。企業(yè)集團(tuán)由一個(gè)母公司與若干個(gè)子公司（全資子公司、控股子公司、參股子公司）組成。在法律上，企業(yè)集團(tuán)并不屬于公司，不具備獨(dú)立的民事責(zé)任，也不具備與之對(duì)應(yīng)的公司財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在企業(yè)集團(tuán)中，母公司和各會(huì)員企業(yè)都是獨(dú)立的法人，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，并以自己的法律名義為自己的行為負(fù)責(zé)。

二是多層次組織。無論是由垂直持股構(gòu)成的公司，或是由公司內(nèi)部的橫向持股構(gòu)成的公司，都會(huì)根據(jù)其所有權(quán)的差異和對(duì)子公司的控制權(quán)而產(chǎn)生多個(gè)層級(jí)的組織結(jié)構(gòu)。按股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，可以分為核心層、緊密層、半緊密層和松散層。核心層是企業(yè)集團(tuán)母公司（集團(tuán)公司），它是企業(yè)集團(tuán)的核心，本質(zhì)上是一個(gè)控股公司。緊密層包括控股子公司（絕對(duì)控股、相對(duì)控股）和全資子公司，也就是母公司絕對(duì)控股的子公司；所謂的半緊密層包括參股公司，指的是持有股份但未達(dá)到控股水平的子公司；松散層主要是協(xié)作企業(yè)，指的是與總公司簽署的長(zhǎng)期特許權(quán)合同和托管合同，而不是擁有所有權(quán)的合同。

三是實(shí)行多元化管理。企業(yè)團(tuán)體通常并不以單一的方式進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，而是以資源整合、分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)效益為目的，而跨越多個(gè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)。

四是具有多種用途。企業(yè)集團(tuán)除了具備一定的生產(chǎn)性和管理功能外，還常常具備很好的科研開發(fā)功能、貿(mào)易流通功能和投資控股功能。從廣義上講，公司集團(tuán)除了具有經(jīng)濟(jì)和組織功能外，還具有社會(huì)、文化、政治等多種功能。

五是多國(guó)化。成熟經(jīng)濟(jì)體中的公司集團(tuán)往往為跨國(guó)公司，它們的業(yè)務(wù)范圍并不限于其總公司所在地，而且具有多元化的發(fā)展趨勢(shì)。公司集團(tuán)是一種介于市場(chǎng)與個(gè)體公司間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，它的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來自在公司的成長(zhǎng)與演變中所建立的以公司間特有的特殊資源為基礎(chǔ)的專門的職業(yè)分工網(wǎng)。企業(yè)集團(tuán)對(duì)其進(jìn)行了協(xié)調(diào)與管理，其內(nèi)部的資源最優(yōu)分配是實(shí)現(xiàn)其總體的協(xié)同效應(yīng)的根本。資源共享、能力互補(bǔ)、專業(yè)分工是實(shí)現(xiàn)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)。公司的特點(diǎn)使其具有不同于一般公司的金融管理和公司的財(cái)務(wù)管理，這為專門的公司集團(tuán)的金融管理提供了理論依據(jù)。

二、我國(guó)集團(tuán)型國(guó)有企業(yè)多層法人治理體系的現(xiàn)狀

（一）集團(tuán)型國(guó)有企業(yè)組織架構(gòu)發(fā)展

《國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》中提出：“大型企業(yè)的內(nèi)部治理層次要科學(xué)合理，除個(gè)別的特大型企業(yè)集團(tuán)以外，其母子公司的組織結(jié)構(gòu)通常不超過三級(jí)”。

隨著國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，我國(guó)國(guó)企改革和改制工作步入了快速發(fā)展的軌道。2016年時(shí)，中央企業(yè)所屬企業(yè)共有51573戶，超過1000戶的有12家。法人層級(jí)最長(zhǎng)的達(dá)到17級(jí)，管理層級(jí)最長(zhǎng)的達(dá)到8級(jí)。自2016以來，國(guó)資委繼續(xù)推進(jìn)“瘦身健體”，到2021年底，中央企業(yè)共壓減法人19965戶，占38.3%；公司等級(jí)5級(jí)以下的公司占70%以上；97個(gè)國(guó)有控股集團(tuán)的行政級(jí)別均在5個(gè)以下。公司層次對(duì)公司的管理層次有很大的影響，而我國(guó)國(guó)有公司多層次公司的狀況則是形成多層次的公司管理體制。

（二）深化國(guó)企改革，推進(jìn)建立各層級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)

2015年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，進(jìn)一步明確了國(guó)有資本、集體資本和非公有資本交叉持股、相互融合的關(guān)系，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。到2022年，中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)的混合所有制比例達(dá)到70%以上，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到54%。

以中央企業(yè)為例，一級(jí)一般為總部，二級(jí)一般為區(qū)域、業(yè)務(wù)板塊總部，三級(jí)及以下為實(shí)體公司，因此，國(guó)企的混合改革試點(diǎn)多集中在二、三線及以下企業(yè)。我國(guó)企業(yè)改制過程中存在著許多問題，其中一個(gè)關(guān)鍵問題就是要改善公司的治理，多層次公司治理是國(guó)企改制后的必然產(chǎn)物。同時(shí)，在國(guó)有獨(dú)資公司和全資公司中，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的要求，建立了公司的多層次公司，從而豐富了公司的多層次治理。如：中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司、中國(guó)航天科技集團(tuán)有限公司二、三、四級(jí)企業(yè)，無論全資還是控股，都建立了各層級(jí)董事會(huì)。

（三）集團(tuán)型國(guó)有企業(yè)多層法人治理體系的特點(diǎn)

多層法人治理體系是中國(guó)國(guó)企改制過程中極具中國(guó)特色的法人治理體系，早在很多年以前就存在了，但到了2022年，隨著董事會(huì)應(yīng)建盡建工作的完成，這種制度在我國(guó)的國(guó)企和地方國(guó)企中逐漸成為普遍現(xiàn)象：其一，公司層級(jí)多，公司治理結(jié)構(gòu)多，公司治理主體數(shù)量多。1.29萬戶中央企業(yè)子企業(yè)和2.63萬戶地方國(guó)有企業(yè)子企業(yè)設(shè)立了董事會(huì)，總共將近4萬個(gè)董事會(huì)，30萬名董事。97家國(guó)有控股公司，每家擁有132家董事會(huì)，在國(guó)企的總部，已經(jīng)基本建成了董事會(huì)，其余131家則分散在二級(jí)及以上四個(gè)層次，共有1000多名董事。在世界范圍內(nèi)，企業(yè)的董事會(huì)數(shù)目和級(jí)別都是罕見的。

其二，各級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)是一致的。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》、國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)的《中央企業(yè)公司章程指引（試行）》等頂層規(guī)章，在公司內(nèi)部設(shè)立了一套規(guī)范化的公司治理體系，對(duì)公司的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)公司的管理權(quán)限進(jìn)行了界定，制定了相應(yīng)的議事規(guī)則，形成了獨(dú)資、全資公司外部董事占多數(shù)，設(shè)立了專門委員會(huì)，加強(qiáng)董事監(jiān)事履職規(guī)范和考核，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)層任期制等三項(xiàng)制度改革，這些工作使得公司治理的規(guī)范性得到加強(qiáng)，形式上實(shí)現(xiàn)完備。

其三，各層級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)沒有直接聯(lián)系。不管是獨(dú)資公司或控股公司，公司的各個(gè)層級(jí)的公司治理都不存在著相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系。盡管沒有任何的直接關(guān)系，但是卻存在著兩種間接關(guān)系：一是公司的高層董事作為投資公司的董事長(zhǎng)，這是公司的管理人員與公司之間的關(guān)系；二是以經(jīng)營(yíng)的方法來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的閉環(huán)。比如，在國(guó)有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資管理中，二級(jí)單位的董事會(huì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目決策權(quán)限來自集團(tuán)總部（一級(jí)）投資管理部門的文件，即2億元以下項(xiàng)目由二級(jí)單位決策報(bào)集團(tuán)總部備案，2億元以上報(bào)集團(tuán)決策。此外，多層級(jí)法人治理體系的公司治理結(jié)構(gòu)也讓“定戰(zhàn)略”的問題更為復(fù)雜化，公司治理與業(yè)務(wù)管理交織得更加明顯，甚至有些時(shí)候只是“過一下董事會(huì)”而已，層級(jí)越低越明顯。

三、中外集團(tuán)型企業(yè)法人治理對(duì)比研究

（一）產(chǎn)權(quán)與股權(quán)架構(gòu)

大部分的外國(guó)跨國(guó)企業(yè)是一家綜合性的上市企業(yè)，即母公司是公眾公司，擁有多種所有制、控股子公司，而在跨國(guó)公司的子公司中，合資企業(yè)的比例很小。在企業(yè)層次上，通過協(xié)調(diào)出資人與經(jīng)營(yíng)者之間的“委托-代理”的方式，與公司的整體管理架構(gòu)相吻合。

國(guó)有企業(yè)中，絕大部分都是國(guó)資委和行業(yè)部門的控股公司，而國(guó)有企業(yè)則很少出現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)。隨著我國(guó)國(guó)企改制的深化，上市公司的母公司出現(xiàn)了簡(jiǎn)單的母公司所有權(quán)和不同層次的子公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。公司的治理是由股東構(gòu)成的。國(guó)企改制后，企業(yè)內(nèi)部存在著許多利益相關(guān)者之間的相互影響，必須對(duì)公司進(jìn)行治理，必然會(huì)出現(xiàn)多層級(jí)董事會(huì)。

（二）法人公司的定位

外商投資企業(yè)成立公司，其目的是符合地方政府的監(jiān)管，而其公司的發(fā)展方向也比較清晰，成為全球供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，各獨(dú)立法人公司自由度有限，不涉及公司治理的要求和內(nèi)容，因此也不存在法人治理。長(zhǎng)期以來，“政企不分”的問題一直困擾著國(guó)企改革，國(guó)企改革的目標(biāo)是真正做到依法自力更生、自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、自我約束、自我發(fā)展、自主經(jīng)營(yíng)、自給自足的市場(chǎng)主體，具有更大的自由度。由于公司主體眾多，多層法人治理有其存在的必要性。

（三）法人治理與集團(tuán)管控

外資企業(yè)從總體上講，注重公司的公司管理，以矩陣的形式進(jìn)行公司的控制。國(guó)有集團(tuán)法人治理與行政管理交織，母子公司運(yùn)作中既有公司治理又有行政管理。低層次的董事會(huì)意見已被納入高級(jí)委員會(huì)的決定中，而多層次的董事會(huì)也呈現(xiàn)出了行政的傾向。公司上下的董事會(huì)都是一樣的，一些基層的管理工作也是走過場(chǎng)。

四、集團(tuán)型國(guó)有企業(yè)多層法人治理體系

本文認(rèn)為，構(gòu)建具有中國(guó)特點(diǎn)的公司管理制度是我國(guó)國(guó)企深化改制的一個(gè)重大舉措，面對(duì)集團(tuán)型國(guó)有企業(yè)多層法人治理這一新課題，需要在理論上和實(shí)踐中不斷創(chuàng)新。筆者針對(duì)后續(xù)發(fā)展提出以下建議。

第一，對(duì)集團(tuán)企業(yè)的管理給予了很大的關(guān)注。集團(tuán)級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)是多層法人治理體系的核心，所以要加強(qiáng)中央企業(yè)和地方企業(yè)集團(tuán)總部的公司治理制度，這最能反映各級(jí)國(guó)資委，行業(yè)主管部門履行出資人職責(zé)、打造高水平董事會(huì)的要求，對(duì)整個(gè)集團(tuán)公司治理具有決定意義。央企和地方國(guó)企集團(tuán)的董事會(huì)應(yīng)當(dāng)是企業(yè)內(nèi)部各個(gè)層面的“標(biāo)準(zhǔn)”。

第二，要充分利用公司的各個(gè)層面來提高公司的管理效能，防止公司的管理體制被行政管理。外國(guó)企業(yè)的管理力量在于企業(yè)的管理，并促進(jìn)了企業(yè)的國(guó)際化。我國(guó)國(guó)有企業(yè)多層法人治理體系好處是都在謀發(fā)展、促發(fā)展，發(fā)展的方向很多，但是要解決一個(gè)集團(tuán)內(nèi)的利益沖突，必須防止公司內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，防止公司的管理體制過熱，減少公司的預(yù)設(shè)程序，減少公司的董事會(huì)成員之間的討論，從而影響到公司的決策。

第三，對(duì)各級(jí)黨委實(shí)行差別化的經(jīng)營(yíng)。各個(gè)層次的董事所面臨的問題和情況都存在著巨大的差異，例如，越高級(jí)，越是重視分配的資源，越低層越關(guān)注運(yùn)營(yíng)。在建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，各個(gè)層次的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作重心要區(qū)別開來，防止上下大同小異，導(dǎo)致許多工作都是走過場(chǎng)。比如，在下級(jí)部門，他們更注重的是執(zhí)行力，而在外派中，他們的角色會(huì)受到限制，而在外面，則需要更多的彈性。

第四，通過與不同層次的董事會(huì)成員的相互關(guān)聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)公司的管理閉環(huán)。例如，在出資方面，由上一級(jí)的董事會(huì)授予下屬的權(quán)力，并通過委任來在各個(gè)層面上形成關(guān)聯(lián)。

第五，通過對(duì)國(guó)企的股份進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和公司的管理制度的完善。深化中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)的全面掛牌，以股權(quán)置換的形式把利益相關(guān)者轉(zhuǎn)成集團(tuán)股東。持續(xù)壓減法人戶數(shù)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高公司法人治理水平和質(zhì)量。