養老服務體系建設的法治化保障研究

王曉星

中共南陽市委黨校，河南 南陽 473000

養老問題已日益成為困擾個人、政府、社會的重大民生問題。加快完善養老服務體系、發展老齡服務事業和產業是惠及全體人民，尤其是老年人的重要課題。“社會發展，離不開法治護航；百姓福祉，離不開法治保障”，要解決好老齡服務事業中的諸多問題，在養老服務體系建設上，就要注重發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用，通過加強對養老服務體系建設的法治保障來推進我國養老服務體系建設的良性發展，更好地解決這一重大民生問題，真正踐行中國共產黨在社會發展中始終堅持以人民為中心的這一初心。

一、我國養老服務體系建設法治化的必要性

（一）我國人口老齡化的形勢日益嚴峻

1999年，我國60歲及以上老年人口比例超過10%，開始進入老齡化社會。截至2021年，我國60歲及以上老年人口達2.67億，占總人口的18.9%，處于輕度老齡化階段。“十四五”時期占比將超過20%，進入中度老齡化階段。預計2025年60歲及以上老年人口將突破3億，預計在2035年前后進入重度老齡化階段。從“十四五”時期進入中度老齡化，到2035年前后進入重度老齡化階段，再到2050年左右人口老齡化達到峰值，這一進程與全面建設社會主義現代化國家新征程的“兩個階段”基本同步，對從全局上、戰略上發展老齡事業提出更高要求。

（二）加強養老服務法治體系建設應對人口老齡化突出問題

如前所述，我國人口老齡化形勢日益嚴峻，這已成為我國發展過程中所面臨的最為突出的現實問題之一。建設與人口老齡化進程相適應的養老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務也更加艱巨。

法治作為人類文明進步的重要標志，早已成為中國共產黨帶領中國人民治國理政的基本方式。將社會治理問題法治化，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用是改革開放以來，黨和國家在治國理政中逐漸成熟起來的經驗之一。所謂法治化，即對一個國家的政治經濟社會生活等某一領域建立健全完善的法律制度進行規制，并以法治方式解決該領域問題。養老服務體系建設的法治化，就是使養老服務體系建設規范化、法律化，使我國的養老服務體系建設領域實現有法可依、有章可循。一般而言，一個社會的養老服務體系的法治化水平越高，相應地，其養老服務體系建設與服務的水平和質量就相對越高。

所以，健全法律制度、走以法治為本的路線、提高法治化保障水平來應對人口老齡化的挑戰，已經成為當今世界上多數國家的共識并已被各國實踐所廣泛驗證。面對人口老齡化難題，必須要先有完善的制度作保障，沒有法治化作為保障，養老服務體系建設即使有再多的想法也很難實現有效推進。面對當前我國人口老齡化的嚴峻形勢，將養老服務體系建設納入法治化的軌道，發揮立法的引領推動作用，依靠法治來破解難題，是緩解巨大養老服務需求，加快社會養老服務事業發展的必要措施。

二、我國養老服務體系建設法治化的現狀與問題

（一）我國養老服務體系法治建設現狀

我國《憲法》第四十五條規定，公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。這在國家根本法層面上為老年人享有社會養老服務權利提供了堅實的法治保障。1996年作為對我國老年人權益保障具有里程碑意義的《老年人權益保障法》頒布實施，后歷經三次修正，特別是2012年修正中增設了“社會服務”專章和相關條款的規定，為老年人享有養老服務提供了確切的法律保障，也明確標志著我國已經開始了加快養老服務體系建設法治化的步伐。從1993年11月，民政部等14部門聯合印發《關于加快發展社區服務業的意見》，首次提出“養老服務”概念以后，國務院部委以單獨或聯合的方式多次發文指導養老服務體系建設工作。據不完全統計，黨的十八大以來，黨中央和國家層面出臺有關社會養老服務體系建設的規范性文件就接近30個。在正式的立法上，2021年《民法典》施行，增加了涉老條款，為老年人享有養老服務提供了民事實體權利上的保障。在部門規章這一層級，國家當前僅針對養老機構做出了規定。［1］2020年11月，新修訂的《養老機構管理辦法》施行，取代了同名的舊規。另外，近年來養老服務的地方性法規不斷涌現，多個省份和地級以上城市均制定了相應的地方養老服務法規。

當前，我國已經建立起了一個以《憲法》為基礎，以《老年人權益保障法》為主體，從法的淵源上來看，包含行政法規、地方性法規、規章和大量的規范性文件以及相關行業標準、技術規范為支撐，涵蓋基本醫療、公共衛生、公共文化等多個領域和內容在內的養老服務法律政策制度體系。

（二）當前我國養老服務體系法治建設中存在的問題

從我國的養老服務體系建設法治化發展現狀來看，我國養老服務的法治化保障水平還不高。一方面，我國的養老服務法律體系不健全。當前我國在規范社會養老服務領域的法律主要散見于《老年人權益保障法》《民法典》的文本規定中，行政法規沒有，部門規章乏善可陳。鑒于養老服務體系建設工作是一項復雜的系統工程，所涉及的權益義務主體也較多、法律關系比較復雜，其調整對象和范圍的復雜性與確定性，對在該領域進行專門立法提出了要求。而目前我國在養老服務的專門立法方面還處于空白狀態。例如在關于居家養老服務、社區養老服務、規范機構養老服務，尤其是民辦養老機構方面在國家層面立法上都處于無法可依的狀態。而從地方立法層面來看，在這一領域的上位法、專項法缺失背景之下，地方立法頻繁出臺。但相關的規定內容比較原則和空泛，可操作性不夠強，有的缺少相應的實施機制，因此與指導地方養老服務的具體實踐之間還有著一定的差距。除了前述法律、行政法規、地方性法規和規章以外，在實踐當中當前規范養老服務體系建設發展的主要是各類規范性文件。這些以“通知”“意見”等命名的政策性規定成為當前我國養老服務體系建設發展的主要現實依據。總體來看，當前我國的養老服務體系法治化建設存在著養老服務的頂層法律制度缺失，主要立法層級偏低，約束力差，各地政府關于養老服務方面的規范性文件雖多，但比較零散，呈現碎片化特點，所涉及的內容不全面，系統性不強，可操作性不夠，在養老服務領域普遍存在無法可依和有法不依的現象。

一方面是養老服務領域的法律體系建設不夠完善，另一方面是在養老服務體系法治建設運行當中，還存在著養老服務的制度運行的隨意性大、強制性弱、司法配合力量不足和普法效果差等問題。［2］例如，在養老服務的司法領域，涉老的法律援助制度還沒有建立起來，老年人在獲得養老服務過程中發生爭議時，在訴訟維權當中無法獲得制度性的幫助。在普法和守法領域，一些單位和機關負責人對養老服務不夠重視，甚至是漠視相關的法律規定與規范性文件，不積極配合進行義務的履行，這也導致社會養老服務的效果大打折扣，影響了老年人獲得社會養老服務的實際效果，這些都是當前我國養老服務體系建設法治化保障力量不足的表現。

三、加強我國養老服務體系建設法治化保障的思路

（一）加快構建適應我國國情的養老服務法制體系

立法先行是建強養老服務體系的基礎和保障，這也是現今世界上很多國家所認同的一條基本經驗。面對當前我國日趨嚴峻的老齡化趨勢，發揮法制為養老服務保駕護航的作用，以立法積極回應社會特別是老年人群的現實需求，加快構建傾向于老年人群權益保護的養老服務體系法律法規建設刻不容緩。一方面，要繼續完善我國養老服務領域的法律。如前所述，我國《老年人權益保障法》雖然在2012年修訂時增添了“社會服務”專章，但該章的規定較為籠統，過于原則，具體的權利義務關系方面規定不夠明確，缺乏保障措施，特別是它難以有效調整各方主體在養老服務領域的關系，所以亟待細化和完善。同時，還要加快養老服務領域的專門立法。要籌劃制定既符合社會領域立法一般規律，又符合老年人實際需求和行業發展需要的“養老服務法”“無障礙環境建設法”等法律，加快適老性法律體系和制度框架的建設，為養老服務體系建設的法治化提供堅實有力的上位法基礎。另一方面，各地方要充分發揮地方立法靈活性、熟悉地方特點的優勢，及時制定適應地方養老服務事業發展需要的地方性法規、規章和規范性文件。積極探索建立地方互助養老機制、長期醫療護理的保險、志愿者服務養老的激勵機制等，如可以通過地方性法律規章對志愿者服務進行保障，建立個人參與養老服務的志愿者服務機制，鼓勵更多的人參與社會養老服務，為養老服務事業發展提供制度保證。另外，國家還應盡快出臺養老服務從業人員特別是專業護老人員的職業技能標準，以標準的設立來提高養老服務人員的職業技能水平，督促培養專業化的養老護理人才和隊伍。總之，今后一個時期，在立法領域還需以全面性、完備性、規范性、可操作性為標準進行查漏補缺，積極推進養老服務領域法律法規和政策文件的研究制定，及時跟進相關法律法規的立改廢釋，為養老服務體系的建設提供制度化依據和法治保障。

（二）嚴格執法，加強養老服務領域的綜合監管

有了好的法律制度只是前提和基礎，良法還需執行和監督。增強養老服務體系建設的法治保障，還必須持續嚴格執法、加強養老服務領域的監管。養老服務領域負有監管職能的各方主體要進一步明確各自的監管職能，一方面各司其職、各盡職責，另一方面要加強聯系、協同監管和信息共享，提升綜合監管效能，推動形成職責明確、分工協作、科學有效的跨部門的綜合監管制度。特別是要對相關部門在監管領域的不盡職不盡責行為，明確法律責任。同時要完善全流程養老服務監管體系，加強養老服務領域風險防控，規范養老機構服務行為，健全養老服務領域風險防范機制，開展養老領域非法集資防范和處置行動，嚴厲打擊欺老虐老等侵害老年人合法權益的行為。探索創新監管方式，在養老服務領域建立以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。在對養老服務質量進行規范和監管過程中，監管思路要具有一定的前瞻性，特別是根據時代和實踐的發展，要及時將監管對象擴展到物業管理、社區養老服務中心等方面。此外，注重運用大數據、云計算等現代信息技術，升級監管的技術手段，加強監管部門之間的信息整合，實現不同部門之間監管的互聯互通，提高養老服務監管的覆蓋面和效率，保障老年人合法權益，促進養老事業更好更快發展。

（三）加強對養老服務的司法支持和保障

當前我國在司法領域，養老服務體系建設的司法支持力度還遠遠不夠。涉老的法律援助制度還沒有建立。很多時候老年人訴訟維權不能得到制度性的幫助。在以居家為基礎、社區為依托，機構為補充、醫養相結合的現代養老綜合服務體系建設背景之下，養老服務主體、從業人員、監管部門、老人、家庭等等多方主體之間關系復雜，矛盾糾紛的發生是一種常態，各種糾紛數量逐年遞增。為此，司法系統要建立司法支持服務機制，建立老年人的法律援助機制、糾紛調解機制，為有需要的老年人提供相關的法律咨詢服務、便民訴訟等司法服務和幫助，體現對老年人群的司法關懷和尊重支持。另外，加強對養老服務的司法支持還體現在，司法機關在涉老民事判決中應注意平衡老年人權益保護與養老產業發展之間的關系。在涉老行政訴訟案件中督促行政機關執法的改進。在刑事訴訟案件中嚴厲打擊養老保障領域的玩忽職守、貪污受賄和故意侵害老年人的不法行為。以公正司法穩妥促進養老事業發展，促進養老產業的規范化運行。

（四）以重點普法保障養老服務事業高質量發展

要通過重點普法、積極普法來保障老年人群養老服務領域相關權益的實現。在加強養老服務體系建設的法治化保障中，普法工作作為法治的最后一環同樣不可忽視。今后，要把與養老服務領域相關的各類單位的主管人員作為普法的重點對象。這一類人群不單是自己守法的問題，他們因為其工作性質和地位，是單位成員相關涉老權益實現的窗口和渠道。因此，在強調加強養老服務體系建設的法治化保障中，必須重視對這一群體的普法工作，要促使其尊法、學法、守法、用法，及時兌付法律法規賦予單位員工的涉老權益。另外，作為保障對象的老齡群體，常常也是最不了解法律規定的群體，我們現在的法律宣傳也經常忽略這一群體，導致部分老人在涉老權益被損害時，沒有拿起法律武器的意識，錯失了受到法律保護的機會，因此，下一步，老年人群體也應當納入養老服務法律宣傳的重點對象當中去。

綜上所述，養老服務體系建設是一項涉及政治穩定、經濟發展、產業升級等方方面面的長期而復雜的系統工程，加強養老服務領域的法治化保障是我國養老服務事業高質量發展的必由之路。