行政機關處置商事主體間的舉報投訴對民事優先原則的影響

王瑞金

泰安市市場監督管理局，山東 泰安 271000

市場監管總局發布的《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）在整合原工商、質監、食藥、物價、知識產權等部門使用的“投訴、舉報”“申訴”“投訴舉報”“舉報”“舉報投訴”等不同概念的基礎上，明確了市場監管領域內投訴和舉報的內涵及對應的處置程序，明確了投訴的實名制，試圖合理限制極少數職業索賠人濫用公共資源的行為。然而，正如《辦法》出臺前分散在工商總局、質檢總局、食藥監總局等部門規章因解釋的不同給惡意投訴舉報人以制度套利空間一樣，由于法律間縫隙的存在及社會誠信體系建設的滯后，《辦法》的出臺并沒有完全規避惡意投訴舉報人的制度套利空間，反而給不誠信的商事主體利用市場監管部門的行政手段擾亂民事糾紛開了一個大大的口子。然而，對于已經進入司法程序后再舉報產品質量問題等類似的糾紛進行行政處理，有違司法最終裁判權和民事優先的原則，介入這樣的糾紛，特別是平等商事主體間的民事糾紛，不管從法理上還是情理上，都很難讓一般的民眾有這樣處理是“公平正義”的法感。如果行政機關介入已經進入司法程序的平等商事主體間的產品質量等民事糾紛，對其進行行政調查乃至進行行政處罰甚至對已經進行了司法查封的涉案物品進行沒收，那就達到了主動舉報的商事主體期待的利用行政手段擾亂、遲滯司法裁判的目的。《辦法》制定時保護消費者、促進高質量發展、讓市場起決定作用等美好愿望，將上述可能并且已經實實在在出現的個案擊了個粉碎。法律制定時應留意確保依法治國原則并注意避免對其他法律領域產生一些并不希望發生，或者將導致嚴重評價矛盾的“遠程影響”。［1］上述情況的出現，大概就是這種非預期的“遠程影響”以及法律解釋具有彈性所產生的非期望后果。

那么，在現行法律體系內或者說在整個社會主義法治秩序框架中，在《辦法》規定的條文內涵內，市場監管部門能否對平等商事主體間的已經進入司法程序的平等商事主體的舉報進行處理？筆者以為不行也不能。當然，要再次鄭重強調一點，對于普通消費者的舉報投訴以及《辦法》明確規定的涉及公共安全的產品質量的舉報投訴不在這個討論的范圍之內。

一、行政介入已經進入司法程序的產品質量糾紛不符合民事優先原則

全國人大在回答“因產品質量違法行為需承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金的當事人，其財產不足以同時支付賠償金和罰款或罰金時，應如何處理？”這個問題時，明確答復“《產品質量法》規定的產品質量責任包括了民事責任、行政責任、刑事責任三種責任形式。而民事賠償和繳納罰款、罰金，有一個共同特點，就是當事人都要向外支付一定數額的金錢，當同時在一個當事人身上適用時，就牽涉到承擔順序的問題。根據《產品質量法》的規定，一個當事人同時承擔民事賠償、罰款或罰金，其財產不足以同時支付時，首先應當承擔民事賠償責任，在其財產還有剩余的情況下，再用剩余的財產繳納罰款、罰金”。并給出這樣做的原因是“產品質量違法行為，損害的主要是消費者的利益，主要后果是造成了消費者的人身和財產損失，法律對產品質量違法行為人規定行政和刑事責任，其主要目的也在于制止違法行為，從而保護消費者的合法權益”。民事優先原則在新修訂的《行政處罰法》《民法典》《消費者權益保護法》《食品安全法》《產品質量法》等法律均予以明確，在當事人財產不足以支付時，民事責任優先于刑事責任、行政責任。

部分省司法行政部門為了更好地實施新修訂的《行政處罰法》，進一步提升法治政府建設水平，編纂出臺了工作指引，例如，山東省司法廳出臺了《新修訂行政處罰法貫徹實施工作指引》，廣東省司法廳印發了《新行政處罰法理解與適用工作指引》，這兩個省級司法行政部門出臺的指引，都強調了上述民事優先原則，強調了新《行政處罰法》規定的依法退賠部分不予沒收，在沒收違法所得環節先行退賠，遵循了民事責任優先于行政責任的原則，降低了當事人的維權成本。對已經進入司法程序的民事糾紛進行行政處置，行政機關似乎有越俎代庖之嫌，用行政的手段預先判定的糾紛結果，勢必會對后續的司法裁判帶來影響。特別是在可能存在地方保護主義傾向的地區，違約者難免會利用在當地的影響力或者行政、司法間法律規定的縫隙反向維權，用行政手段對外來企業施加不公平的待遇并試圖影響司法進程，這十分不利于建立全國統一大市場，十分不利于依法治國大政方針在全國以統一的標準貫徹落實。

二、行政介入已經進入司法程序的產品質量糾紛將導致法律邏輯及法律評價的矛盾

如果以《辦法》在舉報這個概念下并未禁止市場監管部門受理平等商事主體間的舉報為由，受理涉訴當事人的舉報，在法院民事訴訟未裁決前，行政機關如果給出罰款、沒收涉訴產品等財產性行政處罰，假設這些物品已經進入司法查封狀態或者已經進行了司法財產保全程序，行政機關就給人民法院出了難題，行政機關讓司法機關不得不回答一個問題，到底誰才是涉訴物品的最終裁決機關，這是一個法律評價的難題。假設涉訴物品還有民事爭議且有法律允許的例外，對上述問題的回答將難上加難。如果行政機關給出罰款等財產性行政處罰，當事人如果按時執行后導致關聯的民事訴訟裁決不能完全執行，這將導致民事優先原則落空，干擾司法裁判的公信力；相反，如果行政相對人不能執行相關行政處罰從而進入法院執行程序，在民事裁判和行政處罰在同一法院的執行部門執行時，法院應該優先執行民事裁決，如果行政相對人的財產不足以支付全部民事裁判標的和行政罰款，行政處罰成了一紙空文，這是行政介入民事糾紛的邏輯難題。假設民事裁判和行政處罰在不同法院的執行部門進行執行的話，萬一兩個法院之間缺少溝通或者難以達成一致，行政處罰決定提前執行完畢后再執行民事裁判時無法執行或者無法完全執行，為落實上述法律規定的民事優先原則，難道要把已經執行完畢的行政處罰決定的罰款進行執行回轉嗎？這是行政介入民事糾紛的又一個法律邏輯難題。

三、行政介入已經進入司法程序的產品質量糾紛將導致司法判例間的矛盾

由于法律解釋彈性的存在以及各級各地區司法裁判慣例的不同，對于如何落實民事優先的法律原則，各地各級法院的做法不盡一致。山東省高級人民法院民事判決書（2020）魯民終3235號認為：“原告如果要求被告承擔行政機關作出的行政罰款，如果原告未就其所主張的已繳納的罰款提交充分證據證明，因此針對行政罰款損失，原告可在實際繳納罰款后另行主張。”

遼寧省燈塔市人民法院（2019）遼1081民初613號民事裁定認為：“受害人受損的事故未經安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門進行事故的調查處理，致使事故發生的原因無法查明，以致民事責任的承擔無法劃分。駁回原告起訴。”原告上訴后，遼寧省遼陽市中級人民法院民事裁定書（2019）遼10民終776號認為：“上訴人稱受害人系因鍋爐內膽破裂，噴出水和蒸汽將受害人燙傷最終死亡而向鍋爐生產企業提出的產品責任糾紛，本案應適用我國《產品質量法》和《侵權責任法》（已廢止）等相關法律及司法解釋進行實體審理。原審裁定認為安全生產事故需以有關安全生產監督管理部門進行事故的調查處理作為提起本案民事訴訟的前置程序，屬適用法律錯誤。”因此，該法院撤銷了上述民事裁定并指定法院重審。

安徽省蚌埠市中級人民法院民事判決書（2020）皖03民初17號對于被告辯稱涉案產品質量問題已由市場監督管理局立案處理，目前正在受理處理中，且市場監督管理局的處理結果對本案判決結果存在直接關系并建議法院中止審理本案的要求未予評價，但安徽省高院卻以此為由發回重審。

由以上案例可以看出，不同層級、不同地區的法院之間對于涉及民事訴訟與行政處罰間關系的認識并不一致。縱觀《民事訴訟法》，除第六條規定的“人民法院依照法律規定對民事案件獨立進行審判，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”和第一百二十七條規定的“依照《行政訴訟法》的規定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟”這兩條外其他條文再無“行政”二字出現，因此民事訴訟以行政機關的具體行政行為為前提的做法并沒有法律依據。處理民事糾紛應該貫徹《民事訴訟法》第六條、《民法典》第一百八十七條等法條的規定，不受具體行政行為的干擾，獨立裁判。

四、行政介入已經進入司法程序的產品質量糾紛導致行政處理結果的矛盾

由于對《辦法》的理解不同，導致各地市場監管部門對已經進入民事訴訟程序的舉報投訴處理也不盡一致。例如，安徽省蚌埠市中級人民法院民事判決書（2020）皖03民初17號提到的該案被告2019年6月18日的投訴舉報，蚌埠市市場監管部門受理并立案調查；而廣東省深圳市中級人民法院民事判決書（2020）粵03民終17027號提到，該案被告2019年6月6日向市場監督管理部門投訴原告在生產銷售中以次充好，該縣市場監督管理局于2019年7月25日作出《產品質量申訴不予處理決定書》。

關于正義的內涵及范圍爭議頗大，然而，正義就代表應該對相同事件相同處理、類似事件類似處理，不能有太大的爭議。而兩個市場監管部門對情節類似、時間節點接近的投訴舉報做出不同的處理，很難從中得出這兩個處理結果都是正義的結論。且兩舉報者均是欠了貨款的被告，其舉報投訴的時機均是在合同相對方起訴或者追討所欠貨款之后才到行政機關舉報，如果市場監管部門以對方是舉報為名，摻和到已經進入司法程序的民事糾紛中，不但起不到建設誠信社會、打擊假冒偽劣的作用，反而徒增司法訟累，削弱了合同自治原則。對商事主體而言，信賴利益也可能在行政部門的干預中消失殆盡。

總之，對于將廣泛深遠地影響多種不同生活領域的法律問題，只有獲得必要的宏觀認識之后，才能達到與整個成文法律體系首尾一貫的效果。否則，在語言本身就容易產生歧義的漢語言語境下，在越來越多的法律、行政法規、部門規章，以及下放立法權至設區的市以后紛紛涌出的地方性法規和地方性政府規章的交互撕扯中，極易出現問題與矛盾。班固在《漢書·?刑法志》中描述的“文書盈于幾閣，典者不能遍睹”的現象，在個別司法、行政部門的選擇性適用法律方面，已漸露端倪。法律的解釋方法有文字解釋、體系解釋、歷史解釋等，當按照文字解釋、體系解釋等解釋方法處理個案將導致嚴重的不正義時，歷史解釋有著重大的參考意義。促成信賴并保護正當的信賴，即屬于法秩序必須滿足的最根本要求之一。［2］只進行摳字眼式的法律適用，而不給出符合整個法秩序的理由，要么是裁判者對整個法律體系的不了解或者漠視，要么是追求一種依從其他要求而給出的另類結果。

行政機關依法行政的目的之一是保護消費者的合法權益。如前述司法裁判要旨確認的，行政處置與民事裁判有著不同的證據規則，行政處置結果最多只能是民事裁判的證據之一而不是前提。市場監管部門不受理此類舉報投訴，并不會給當事人帶來損失，其損失可以在民事裁判中獲得確認或補償。因此，《辦法》雖然未明確市場監管部門對已經進入司法程序的商事主體再舉報投訴的拒絕性規定，但是從整個法律秩序而言，從《辦法》的法律位階而言，如果不是《辦法》中對關系到公共安全的食品、藥品、醫療器械、化妝品的質量安全問題的規定，對于已經進入司法程序的產品質量糾紛，市場監管部門完全有理由不予受理。但是即使是以上四類特殊商品，市場監管部門受理時也應該進行實質性的審查，即對這些存在爭議的商品是否存在涉及公共安全的問題進行判斷。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出。”該決定要求：“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。社會主義市場經濟本質上是法治經濟。”可見，如果《辦法》的出臺導致了意想不到的法律后果，合理解釋或者進行修訂是解決的途徑之一。