公安情報共享的立法問題研究

石一諾 周 峰

1.中國人民警察大學研究生院，河北 廊坊 065000；2.中國人民警察大學智慧警務學院，河北 廊坊 065000

公安情報共享是公安情報工作周期中必不可少的關鍵環節，對于情報共享的過程，涉及方方面面的人員、情報、責任等，包括情報接收者與傳遞者之間的交流、情報傳遞過程中的情報標準［1］、共享過程中的追責問題，都需要有一個明確的界定，從而使得情報人員能夠以規范的行為和法治化的視角來對待情報共享工作。但現階段，與情報相關的法律、法規都少之又少，更不用提細化到情報共享這一流程的法律和規章制度。法律、規章的缺失，極易導致不同警種、地區、部門的情報機構各自為政，出現情報只為自己所用的僵化局面，最終形成情報壁壘。此外，各個單位都有其自己的情報部門，有一套可以在其自身內部良好循環的情報系統，在本部門工作時，也許不會出現紕漏，但是在情報共享中，涉及的并不只有本部門的情報工作，還包括外部的情報共享，在這種情況下，情報共享工作難免出現機構重復，警力浪費等情況。所以為了避免上述情況的發生，應當在《國家安全法》《國家情報法》的基礎上，進一步加強公安情報工作的相關立法，使情報共享環節得以規范化，制訂能夠指導公安情報共享工作的規范性法律，對權利義務、對接標準、追責程序等都加以明確規定，在規定中體現出法治化的精神，這也是本文主要探討的問題。

一、公安情報共享概述

所謂公安情報信息共享，就是實現情報信息資源在不同地區、警種、部門之間縱橫協調、交流共用。公安情報共享的核心價值是將各類情報信息資源進行有效整合，依托情報信息綜合應用平臺進行跨地區、跨部門、跨警種的交流和共享，以提升情報信息資源的效用，推動公安工作的整體發展［2］。

（一）公安情報共享的內容

公安情報的共享涉及社會各方面與公安工作相關的內容，其目的是實現情報信息資源的合理和高效利用。它所包含的有以下幾個方面的內容：

1.公安機關固定的各種靜態信息：包括各種人口信息，物品信息、單位行業場所信息；公安機關內部的有借鑒意義的各種隊伍建設、反應機制、保障信息；各種案例卷宗情報等。

2.公安機關通過各種途徑獲取的各種與公安工作相關的動態信息：包括重大案件線索情報、國內安全保衛情報、犯罪人員線索情報、警務預警情報、警務協作情報、重大災害、事故信息、視頻信息等的傳遞。

3.各種情報產品：包括各個公安機關、部門或專門的情報研判出的，能夠輔助決策、參與決策的各類情報產品和情報成果。

4.先進經驗：公安機關在執法過程中，各個部門、地區、警種都會根據其工作中遇到的各種問題，不斷總結經驗，完善自己的工作，提高工作效率和公安隊伍綜合戰斗力。這些先進的技術、經驗等，也是公安機關情報共享的重要內容。

（二）公安情報共享的范圍

公安情報共享按照共享對象，可劃分為四大類：

1.各警種、各部門、各地區之間的警務情報共享。公安情報共享要求能夠在公安機關內部達到情報開放狀態，打破信息壁壘、防止情報孤島現象發生。

2.與政府部門、企事業單位之間的情報共享。與政府部門和企事業單位打通情報共享通道，進行有條件的情報共享，也是公安機關搜集情報、尋求合作的一種方式。

3.與人民群眾之間的公安情報共享。尤其是將部分情報與專業人士共享，能夠獲取到公安機關人員難以發現的專業情報，豐富情報內容，提升情報價值。

4.與國際相關警察部門的公安情報共享。世界上有許多國際警察協作執法組織，包括國際刑警組織、一些國與國之間的雙邊合作和地區性合作組織及專門機構等。這些組織、機構的合理運行必須建立在完備的法律之上。

（三）公安情報分享的要求

1.公安情報共享的及時性。一是要抓住向相關單位提供情報的時機，由于情報大都有很強的時效性，如若貽誤戰機，那么情報的使用價值會不斷下降，甚至可能會失去利用價值；二是要抓住分享對象的需求點，這樣的情報最能發揮情報使用價值。

2.公安情報提供的針對性。情報共享一方面是要針對情報用戶的特定需求或具體的需求而傳遞，情報是特定時間為特定需求傳遞給特定人員的特殊信息，因此只需要與用戶需求相吻合即可，而不是不加選擇地全盤共享；另一方面也要根據情報本身性質和內容進行分析分類，建立特定的情報共享通道，為需要他的用戶提供長久的同類情報、公安機關人員難以發現的專業情報等，豐富情報內容，提升情報價值。

3.公安情報共享的完整性。公安情報分享要盡量做到內容詳實，要素完全。要經過專業情報人員的整編后，按照一定的要求和標準，將其本身已經獲取的情報完整分享給有需求的部門或人員。

4.公安情報分享的安全性。公安情報在共享過程中必須保證其整個過程的安全性，一是要保證情報共享過程內容的安全，不被篡改、破壞，要保證情報發出到送達情報使用者手中，整個過程情報不失真、不折損；二是要保證公安情報不被第三方所發覺、獲取、知悉和利用。

（四）公安情報分享的原則

1.公安情報共享的平等原則。公安情報共享是建立在情報交流雙方平等的基礎上的，雙方要遵循著平等和自愿的原則互相傳遞情報、平等互惠。

2.公安情報分享的義務性原則。義務性原則主要是用來約束公安機關內部縱向、橫向共享情報的過程。各個警種、部門的公安機關情報工作都是出于一個共同的目的，都是為了履行公安職責，因此各公安機關情報機構有義務向有需求的部門提供其已經掌握的情報。

3.公安情報分享的保密性。公安情報涉及國家安全、社會穩定、公共財產安全、人民人身安全及財產安全等方面的內容，必須嚴格遵守保密原則，打破情報壁壘，不能以犧牲情報保密性為代價。有條件、有選擇地共享情報才是情報分享的應有之義。

二、公安情報共享立法現狀

（一）情報共享相關法律現狀

從我國公安情報信息的發展現狀來看，各地公安機構都基本建立起了一套適合本地區使用的公安情報信息系統，基本能滿足本部門的工作需求，并有能力不斷完善各自的情報信息系統。但“由于公安情報信息按業務系統進行集中和歸口管理，人為地割裂了情報信息之間的關聯性從而降低情報分析的質量”。所以在各業務部門之間各自為政、重復建設而導致的信息阻斷的現象仍在不同程度上存在著［3］。

目前我國尚未有獨立的關于情報分享的成文的法律法規。只有在《國家情報法》《刑法》《治安管理處罰法》《核安全法》等法律條文中稍有涉及。例如在《國家情報法》第四條中規定：“國家情報工作堅持公開工作與秘密工作相結合、專門工作與群眾路線相結合、分工負責與協作配合相結合的原則［4］”；《國家安全法》第五十一條中要求：“國家健全統一歸口、反應靈敏、準確高效、運轉順暢的情報信息收集、研判和使用制度，建立情報信息工作協調機制，實現情報信息的及時收集、準確研判、有效使用和共享。”以及第四十二條中規定：“國家安全機關、公安機關、有關軍事機關根據職責分工，依法搜集涉及國家安全的情報信息。國家機關各部門在履行職責過程中，對于獲取的涉及國家安全的有關信息應當及時上報［5］。”

（二）公安情報共享立法的重要性

1.有利于地區聯動，深化警務合作。情報信息只有及時傳遞，警務情報工作才能真正“動”起來、“活”起來，但由于目前公安機關各部門之間的操作規范以及執行制度的差異性，使得橫向情報傳遞在各警種、各部門之間，流通不暢［6］，大大影響了各部門之間的聯動和配合工作的開展。通過在法律制度方面的設置，使得各部門能夠依據統一的標準和流程及時共享信息，避免了在公安機關內部由于法律制度不一致而導致的信息不對稱問題。

2.有利于提升辦案質量，快速破案。雖然“情報主導警務的第一要義是減少發案”，但是在公安工作中，打擊犯罪仍是公安機關的主要職責，在打擊違法犯罪的過程中有效整合和串并各種與犯罪有關的情報、線索是破案的關鍵，但是這些情報以何種方式和標準，在各級各地各警種之間傳遞共享的問題亟待解決，而情報信息共享制度的建立就給整合案件相關的信息提供了可靠的依據和約束性制度，辦案人員可以依托信息共享制度的便利網羅各種需要的信息，為破案提供依據。

3.有利于保障警務公開，遏制警務信息被非法利用。當信息爆炸時代到來的時候，開放流動的信息環境對信息工作，特別是公安情報工作形成了新的機遇，同時也提出了新的挑戰，這時“情報共享如呼吸一般，呼吸得如何，影響著我們的力量，但如果呼吸得過了也會筋疲力盡，而且還得小心吸進去的是什么”。這個比喻形象體現了情報工作中保密與共享的關系。情報機構對保密與共享的必要性需求，使得情報活動如同一個天平，保密與共享如同天平兩端的砝碼，任何極端的傾向都會釀成不良后果，在法律制度上建立的情報安全共享和安全管理制度能有效保障公安機關工作和人員的信息安全，保障信息流通，使信息系統存在的弱點以及信息開放的威脅最小化。

三、公安情報共享法律方面的不足

（一）缺乏基礎的行政及法律制度

在公安情報信息共享方面并沒有相關的法律制度作為支持。《中華人民共和國政府信息公開條例》經2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，自2008年5月1日起施行。這標志著我國政務信息的社會公開已進入法治階段，行政法治已向縱深發展。但是有關信息在公安機關之間共享問題，我國立法明顯不足。《人民警察法》第二十二條規定，人民警察不得泄露國家秘密，警務工作秘密。除此以外，《人民警察法》并沒有對公安情報信息共享做出任何規定，基礎法律的缺陷使得公安情報信息共享缺乏一個可行的標準參考依據。同時法律制度的匱乏也給處在情報分析位置的警員造成了許多困擾：什么信息應該共享，應該在什么范圍共享，是否有權共享等等諸如此類的問題都一一浮出水面。這些問題給本來就要進行大量文字處理工作的情報分析員增加了許多額外的工作負擔。

公安情報共享所涉及的內容、標準、對象等都是復雜的、多樣的，不僅如此，根據上文所述，情報有其保密性、時效性，基礎的行政及法律制度的缺失，在某種程度上會造成情報共享過程混亂，難以發揮情報最大的價值。情報共享流程的細化必須要建立在基本法律條文的基礎上，所以，應當對情報共享進行深入的立法研究，出臺能夠指導情報共享工作的基礎法律條文，保證情報共享更加規范地運轉。

（二）缺乏統一的信息對接標準

可以看到，當前公安機關內部各個不同的業務部門和不同級別的公安機關雖然已經建立起了諸多情報信息系統［7］，但是公安內部業務部門之間的信息共享還存在屏障，由于在制度上缺乏統一的標準，導致各開發建設的系統平臺標準不一，相互之間的溝通存在很多困難，使得各個子系統處于相對封閉的運行狀態，情報信息的整體效應得不到有效發揮［8］。

對于公安情報成果的撰寫，已經逐漸形成統一的撰寫標準，但是對于數字化信息的傳輸，以及各個系統之間的溝通交流，仍然沒有統一的標準，這使得公安機關的各個子系統之間的數據信息難以在同一個服務器框架內存儲、顯示，這也是出現情報壁壘的原因之一。

（三）對情報共享程序規范不足

對情報進行整編、匯總、分析及撰寫報告，都需要經過一系列的程序，但這些程序只涉及公安機關情報機構內部。然而情報在共享的過程中，涉及的是情報傳遞和情報接收雙方的權利義務和行為合法合規性問題。對內，公安機關各警種、各部門、各地區之間情報共享時，情報索取方要尊重情報給予方的權利，要在自愿的基礎上進行交流，情報給予方也有義務主動提供有用的情報［9］。對外，公安機關一是要與政府機構、企事業單位進行長期的情報共享合作，打開情報共享通路，能夠及時準確地利用情報，發揮情報最大效用；二是要與群眾進行有選擇的情報共享，來預防犯罪，威懾犯罪，尋求幫助等。在這個環節中，要把控好每一個環節，對雙方的接收工作、保密工作、權利保護工作都應當做出明確的法律規范，才不容易出現情報共享亂象。

（四）對情報共享過程情報人員責任劃分不明

在公安機關對內對外與其他部門進行情報共享時，雙方的權責劃分也是非常重要的。任何公安機關都有索取破案相關情報的權利，但是在索取過程中，有責任尊重被索取對象的意愿。并且，在公安機關內部，情報人員在進行情報交流時，雙方對情報的安全應當負怎樣的責任，傳遞情報時如果出現情報傳遞較慢貽誤戰機應當怎樣追責？這些問題都缺乏統一的法律規定，容易出現互相推諉，管理復雜的現象。在與政府機構、企事業單位進行情報共享的過程中，情報人員應當對自己共享出的情報負責。

四、解決情報共享立法不全面的對策

根據前文所提及的各種問題，應當制訂基本的情報共享法律作為法律基礎，對情報流程、權力責任、對接標準進行統一規范。

（一）制定基礎行政及法律制度

我國現有的包含情報共享相關的法律主要有《國家安全法》《國家情報法》《刑法》《反恐怖主義法》等，但是相關規定都零散地分布于各法之中，并且有許多規定是重復的，對于情報共享法律規定的欠缺部分又并沒有進行互相填補。例如，要求情報人員要保守秘密的法條幾乎每一部法都有所涉及，但是對于情報共享責任劃分又都沒有明確規定。因此，建議在已有法條的基礎上，一是要對規定不明確的法律條文進行法的解釋，使其更加清晰；二是要對情報共享的人員職責，機構設置，管理模式，情報分析定級要求，報送、審核制度，保密，追責制度進一步加以細化，獨自成法，或使其獨立成為“情報法”中的一個章節。使得情報共享這一環節真正做到有法可依，這也是全面依法治國的精神所在。

（二）統一接入標準

對于搜集到的情報，應當先由情報分析人員進行分析研判，不僅僅是在公安機關自己使用的過程中進行情報等級評定，對于將要共享的情報，也應該根據情報的有用性和有效性，由專業人員進行情報定級，再報送給情報共享平臺，或是情報的需求者。除了對情報定級以外，還要根據情報人員的不同情況，給情報人員定級，不同的級別對應不同的權限，按照權限訪問被共享出來的情報，這樣做也大大提高了情報的安全性。在這個部分，就需要有明確的法律法規來劃分等級界限。

同時，在情報部門之間共享的資料、文件等，要制定統一的字符標準、使用同樣的文件存儲格式，使用同一套系統進行編輯、存儲，搭建統一的數據傳輸平臺，使用統一的服務器，通過上述方式，可以保證情報能夠最大范圍內在各個部門、地區之間進行共享流通，使得公安機關的橫向情報交流更加順暢。

（三）建立反饋與調整制度

由于法律具有滯后性，任何法律都不可能涵蓋所有的情況，再加上信息化、網絡化迅速發展的今天，網絡安全事件時有發生，情報共享的過程難免遇到各種各樣現存法律約束不到的問題，所以需要有專門的人員對出現過的各種突出問題和對現有法律未能涵蓋到的情況進行觀察、發現、記錄，定期針對這些存在的問題進行商討，并及時上報給有關部門，來給立法部門提出有針對性的建議，輔助其進行相關法條的調整。

五、結束語

情報共享工作相關立法工作的推進，能夠完善目前情報共享工作中出現的各種問題。本文建議，先建立基礎性法律法規對情報共享進行基礎法律保障，劃分權責，明確各部門職責等，再進一步添加細則和法律解釋。同時，完善相關法律，可通過強制規定各地公安機關構建軟、硬件互通的情報共享系統，使得線上情報傳遞能夠更加順利地進行。以法律來規制情報共享工作中的各種行為，可以提升共享效率，打破情報壁壘，發揮情報效用。