2023年積極財政政策重在“加力提效”

陳少強 劉曉婷

2023 年是全面落實黨的二十大精神開局之年，是全面建設社會主義現代化國家新征程起步之年，面對錯綜復雜的經濟形勢和艱巨繁重的發展任務，中央經濟工作會議明確了2023 年我國財政政策要“加力提效”。本文依據我國財政政策運行情況，分析2023 年我國經濟面臨的機遇和挑戰，探討財政政策的主要任務，并就此展望2023 年財政政策應如何做好“加力提效”。

2022年財政政策運行回顧

2022 年，新冠疫情深刻影響世界歷史發展進程、經濟全球化進程和世界多極化進程。面對風高浪急的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，我國政府高效統籌疫情防控和經濟社會發展，著力穩住宏觀經濟大盤，優化經濟結構，保障民生，攻堅克難，顯現出了強大的韌性和活力。2022 年我國財政政策主要集中在如下幾個方面：

（一）持續優化減稅降費政策，助力企業紓困

2022年，由于疫情原因，我國經濟遇到了前所未有的挑戰，許多企業面臨生存壓力和危機。為幫助廣大企業主體和居民渡過難關，國家出臺了一系列減稅降費和企業紓困的支持政策，堅持階段性措施和制度性安排相結合，增強市場主體活力和發展內生動力。其中，聚焦小微企業和重點行業加大留抵退稅力度，將所有符合條件的小微企業以及制造業等6個行業納入政策實施范圍，并進一步擴大到批發和零售業等7個行業，大規模留抵退稅的加速推進，助企紓困效果立竿見影。

過去幾年，通過實施大規模減稅降費，我國稅收收入占GDP比重從2018年的17%左右下降至15%左右。國家稅務總局數據顯示，2022 年全年，我國新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過4.2 萬億元，其中累計退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款2.46萬億元，超過2021 年辦理留抵退稅規模的3.8倍，新增減稅降費超1 萬億元，辦理緩稅緩費超7500 億元。各項稅費支持政策有效減輕了企業稅費負擔，根據稅務機關的數據顯示，我國10 萬戶重點稅源企業每百元營業收入稅費負擔下降了2.7%，一系列稅費支持政策的有效實施，在幫助市場主體紓困解難、穩定經濟、改善民生等方面發揮著重要作用。

（二）不斷優化專項債券投向，保障重點項目建設

作為宏觀調控的重要工具，專項債券正發揮著越來越突出的作用。2022 年，我國專項債券發行使用進度不斷加快，投向領域持續優化，有效帶動擴大投資、助力穩定宏觀經濟運行。

從總量上看，專項債券始終保持較大規模。2022年全國人大批準新增地方政府專項債券限額3.65萬億元，全部用于國家確定的重大項目和重點領域，充分考慮了各地財力狀況、債務風險水平和項目儲備情況等因素，在分配時注重向償債能力強、項目儲備足的地區傾斜。

2022年，我國用于項目建設的3.45萬億元新增專項債券于上半年基本發行完畢，節奏大幅提前，全年累計發行專項債券40384億元，有力支撐了基礎設施投資增長。

（三）保持適當支出強度，不斷優化財政支出結構

2022 年，在經濟壓力增加、財政資金緊張的情況下，我國共安排全國一般公共預算支出26.71萬億元，比上年擴大2萬億元以上，可用財力明顯增加。2022年我國赤字率定為2.8%，雖然相比于2021年的3.2%有所下降，但總體財政收入下降，支出強度卻沒有下降，預算赤字率執行下來依舊是擴大的。

另外，最近幾年我國不斷優化財政支出結構，優先支持納入國家“十四五”規劃綱要、重點專項規劃等的重點項目，加大對科技攻關、生態環保、基本民生、現代農業等領域及重大區域的支持力度。根據財政部數據，2022年累計衛生健康支出22542億元，比上年增長17.8%；教育支出39455億元，比上年增長5.5%；科學技術支出10023億元，比上年增長3.8%；農林水支出22490億元，比上年增長2.3%；社會保障和就業支出36603億元，比上年增長8.1%，在保障民生方面發揮了巨大作用。面對收支“緊平衡”，我國較大幅度增加中央對地方轉移支付特別是一般性轉移支付規模，向困難地區和欠發達地區傾斜。中央一般公共預算對地方轉移支付安排近9.8萬億元，增加約1.5萬億元，增長18%，增幅比往年大幅提高，支持基層落實助企紓困政策和保基本民生、保工資、保運轉。此外，通過體制機制創新，資金快速精準下達和使用，惠企利民政策效果明顯。

當前面臨的經濟形勢與財政任務

（一）當前我國宏觀經濟形勢

1.良好機遇助力經濟發展

一是疫情防控措施不斷優化給經濟增長帶來紅利。隨著奧密克戎病毒特性變化，疫情防控的主要矛盾發生轉變，為經濟恢復創造重要條件，我國經濟目前已挺過了最困難時刻。隨著優化調整疫情防控政策的落實，人員流動和物流將更加順暢，經濟社會生活各領域都在加快恢復，經濟活力將得到有效釋放。

二是經濟發展本身有較好基礎。我國擁有完整的產業體系、超大規模的國內市場、日益完備的基礎設施網絡，糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全保障能力不斷增強，巨大市場潛力、強大經濟韌性等優勢將進一步彰顯。特別是2022 年以來，我國有力有效應對超預期因素沖擊，發展質量穩步提升，科技創新成果豐碩，就業、物價基本平穩，糧食安全、能源安全和人民生活得到有效保障，保持了經濟社會大局穩定，為2023年發展打下了堅實基礎。

三是多項政策持續發力。經過應對內外部各種沖擊挑戰的實踐，宏觀調控舉措更加豐富，政策儲備工具更加充足，各方面準備更加充分。中央經濟工作會議對2023年經濟工作進行了部署，我國將堅持穩字當頭、穩中求進，加大宏觀政策調控力度，優化五大政策組合，把握好六個“更好統籌”，抓好五方面重點工作，存量政策和增量政策將疊加發力，有望推動經濟回升向好。

2023 年我國經濟發展具備較好基礎和較多有利條件，我國經濟本身韌性較強、潛力大、活力足，長期向好的基本面沒有變，我國經濟有望形成一個獨立的向上運行的軌跡，實現質的有效提升和量的合理增長。

2.眾多挑戰不容忽視

從國內來看，2023 年我國經濟社會發展也面臨一些風險和挑戰：發展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大。推進高質量發展還有許多卡點和瓶頸，科技創新能力依舊不足。確保糧食、能源、產業鏈供應鏈可靠安全和防范金融風險還需解決許多重大問題。國家在扶持就業、教育、醫療、托育、養老、住房等方面仍面臨眾多難題；生態環境保護任務依然艱巨。居民消費意愿較低，企業收到的訂單明顯不足，小微企業經營還很困難，對預期帶來很大影響。

從國際來看，百年未有之大變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，給我國發展環境帶來重要新變化。在多重因素沖擊下，2023年全球經濟仍將繼續疲軟，全球經濟衰退已經不可避免。俄烏沖突依舊猛烈沖擊全球政治經濟秩序，對能源、糧食等關鍵資源影響深遠。雖然新冠疫情已處于后半程，但余音未消，仍將繼續影響世界。新一輪全球滯脹也已露端倪，預計2023年通脹程度會比2022年會緩和，但全球性滯脹將不可避免。逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期。

綜上，我國將在一個更加復雜嚴峻的戰略環境中謀求和推動自身發展，基于國內國際形勢變化、我國經濟發展階段與特征，應充分發揮積極財政政策對于經濟社會的穩定和支撐作用，為穩住宏觀經濟大盤作出堅定貢獻。

（二）我國財政面臨的主要任務

2023年財政托底經濟穩增長的必要性非常高，宏觀經濟機遇與挑戰并存的情況下更加考驗財政政策連續性、可持續性與跨期調節的能力。2023年財政的主要任務有如下幾個方面：

任務一：助力穩增長、擴內需

相比2022年中央經濟工作會議對財政的要求，2023年積極財政政策在提升效能的基礎上，要求保證支出強度，擴大內需，通過引導和激勵投資，改善預期，提振市場信心，增加資本積累，激發市場活力和經濟發展動力，實現中高速的高質量增長。

當前，全球經濟增長趨緩，2022 年我國受三重壓力影響，經濟處境較為艱難，我國延續了三年的出口高增長態勢難以為繼，GDP 增長幅度較低，中美GDP 增速接近。2022年12月份城鎮不分年齡段的調查失業率數據為5.5%，16歲至24歲的城鎮青年人失業率高達16.7%，較高的失業率使居民消費信心不足，未來的不確定性越來越大，居民更愿意儲蓄而不是花錢。風險處境與整個經濟形勢、經濟結構的變化調整、就業環境、營商環境以及公共服務保障是緊密關聯的，降低宏觀不確定性，讓越來越多人的風險處境有所改善，這至關 重 要。2006 年—2021 年，我國的外貿依存度由64%降至34%，2022 年我國的外貿進出口增速也依舊處在波動狀態中，受全球貿易增長乏力影響，外需萎縮的形勢可能會持續到2024年。

消費疲弱、內外需求不足是當前經濟的顯著痛點，將財政政策的重點放在擴大內需、穩定經濟上，對中國經濟走出困境十分重要。

任務二：著力推進區域協調發展，促進國家共同富裕

中央經濟工作會議指出，要加大中央對地方的轉移支付力度，推動財力下沉，做好基層“三保”工作。我國區域協調發展雖然取得了豐碩成果，但是實現共同富裕是一項長遠目標，在國內國際環境深刻變化的新形勢下，仍存在諸多需要解決的問題。

我國區域協調發展機制還不夠完善，尤其是利益分配機制不健全嚴重制約發展成果共享，針對地方層面推動的協調合作機制落實一直沒有得到完善，一些跨省的區域協調組織處在一種松散的模式下，缺乏政策的集體約束力，尚未形成穩定的制度結構。造成這一問題的主要原因還是在于推動區域協調發展過程中，不可避免會出現地區利益讓渡和再分配問題，而我國傳統的行政區和經濟區相分割的客觀存在，囿于傳統的地方政府政績考核指標，都迫使地方政府更多追求短期利益，而缺乏對區域長期合作的積極性。

圖1 中美GDP增速季度對比（%）

區域間經濟社會發展差距大的問題仍然存在，這將影響共同富裕目標實現。我國的區域差距已經出現縮小趨勢，但從經濟發展角度來看，西部地區人均GDP 指標與東部地區的絕對差異不僅沒有下降，還呈現擴大趨勢；中西部地區不管是在城鎮居民可支配收入和農村居民人均純收入上，都與東部地區存在差距。同時，我國還面臨著嚴峻的城鄉二元結構問題，致使東、中、西部板塊內部城鄉差距一直難以根本解決，從而導致區域城鄉地區間發展差距也逐漸呈現擴大態勢。與此同時，由于發展水平導致地區財政收入水平差距，區域間基本公共服務水平也存在較大差異，在醫療衛生、社會保障、教育等領域尤其突出。

推進共同富裕是一個動態進程，不同地區富裕程度存在一定差異，財政政策應注重地區差異而有所側重，做好基層“三保”工作，助力共同富裕。

任務三：注重風險防范，縮小財政收支缺口

中央經濟工作會議強調，2023年財政要在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控。2022 年在財政政策持續發力下，我國面臨著財政收入下滑和支出壓力不減的局面，減收增支導致財政收支缺口明顯擴大，2022年財政收入規模僅為年初預計值的96.9%，為近年同期的最低水平。公共財政支出也低于年初預算水平，實際收支缺口5.69萬億，預算平衡壓力十分突出。

2022 年地方政府債務規模急劇擴大。為更好滿足重大項目融資需求，做到“六穩”“六保”，截至2022 年底，地方顯性債務余額已經達到35.2萬億元，比2021年末增長15.6%，地方政府債務率繼續抬升，或已突破120%的債務警戒線。與此同時，地方政府還本付息壓力逐漸增大。巨額的債務問題短期內難以化解，部分地區財政可持續問題較為嚴重，如不能有效解決將可能轉化為國家財政風險。

2023 年財政政策在促進經濟穩增長的同時，要更加注重財政收支平衡，保持財政可持續，防范化解重大債務風險，保證財政安全。

2023年財政政策要著重加力提效

2023 年整體形勢依舊嚴峻復雜，經濟恢復基礎尚不牢固，財政政策既要對沖經濟社會風險，更要確保自身風險可控，兼顧多重目標。中央經濟工作會議要求2023 年積極財政政策要加力提效，因此如何落實“加力提效”將成為全年財政政策的重點。

（一）減稅降費政策將持續完善

2022 年為應對疫情沖擊等因素影響，中國實施力度空前的一攬子稅費支持政策，除了傳統的減稅降費外，還包括大規模增值稅留抵退稅、緩繳稅費等，這些政策有些屬于制度性政策，長期有效，有些屬于階段性政策，不少在2022 年 底 或 者2023 年 初到期。例如針對生活性服務業、公共交通運輸、快遞收派等困難行業實行較大力度的加計抵減、免征增值稅等稅費支持政策就在2022年年底到期，但是我國經濟處在疫情后剛開始回暖過程中，這些企業的困難仍然存在，因此，相關紓困政策仍然有必要在2023年延續。

圖2 中央及地方政府杠桿率（%）

另外，減稅降費對虧損嚴重的企業效果已經不明顯，大量企業在疫情反復沖擊下處境艱難，一些企業甚至已經退出市場，要讓他們再復工復產，僅依靠減稅降費措施難以解決，財政的可持續性也會難以承受，特別是地方財政減稅降費空間已經越來越小，可以考慮將一些臨時的階段性優惠政策轉換成長期性制度安排，減少到期之后的不確定性，有利于穩定和改善人民的心理預期。

（二）財政支出強度會適度擴大，支出結構將不斷優化

財政政策“加力”實際直接體現在支出強度上，2023年財政政策將統籌財政收入、財政赤字、貼息等政策工具，適度擴大財政支出規模，適當增加財政赤字規模。中央經濟工作會議多次強調防范地方債風險，因此2023年專項債額度可能與2022年相比不會有較大提升，在經濟不景氣、稅收收入有限、專項債額度難有較大提升的情況下，支出強度要保持乃至擴大，赤字率就需要相應增長，因此2023年赤字率應該會達到或超過3%，以保證適度擴大財政支出規模。

2023 年財政政策不僅要注重支出，更要注重效率。財政支出結構將不斷優化，加強對科技攻關、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域的支持，健全社會保障體系，持續改善生態環境質量，從嚴控制一般性支出，不斷提高支出效率，促進積極的財政政策更加可持續。

（三）財政將在專項債投資拉動上加力，防范化解地方債風險

2023年一大批重大工程和重點項目將會陸續開工建設，基建項目新增資金需求仍然較高。隨著近年來地方財政大幅減收，地方政府債務率持續攀升，為保障地方政府舉債投資的長期可持續性、防范債務風險快速累積，新增專項債不可能大幅度擴容，需進一步用好用足地方債，將錢用在刀刃上。2023 年財政將著力提升債券資金與項目的匹配性，并提高項目申報全流程效率及配套設施建設，更好落實財政政策“加力提效”的要求，實現“債務—資產”高效轉化。

積極財政政策在加力提效的同時，要更加注重防范財政風險。財政風險最突出的是地方政府債務風險，積極化解地方政府隱性債務風險，我國財政需繼續堅持高壓監管，堅決遏制隱性債務增量，妥善化解存量，逐步實現地方政府債務按統一規則合并監管，還應打破政府兜底預期，防止財政在對沖經濟社會風險過程中自身風險的明顯擴大，為未來騰出更多政策空間。

（四）繼續加大轉移支付力度，保障民生

我國始終堅持將兜牢基層“三保”底線作為財政工作的硬任務，在財政收支矛盾十分突出的情況下，還會進一步加大對地方的財力支持，有效保障基層“三保”支出。由于經濟社會發展程度差別大，各省份間財政實力差異較大，在共同富裕目標下，財政需通過強化轉移支付來均衡地區間財力水平，促進基本公共服務均等化，需完善常態化財政資金直達機制，可以將符合條件的惠企利民資金全部納入直達范圍，進一步放大直達機制效果；另外，優化完善直達資金監控系統，促進資金落實到位、發揮實效。