基于內部控制視角的高校預算管理體系研究

吳 憂 徐州醫科大學

一、選題背景

作為培養高層次專業人才的高等院校，財政性教育資金投入占據較大比重。隨著高等教育支出規模的持續擴增，高等院校辦學資金不斷增加，資金來源也日趨多樣化，國家、政府和社會對高校辦學資金使用效率也愈加關注。提高資金使用效率，優化支出結構，對我國高等教育事業可持續健康發展，提升高校整體管理水平作用匪淺。因此，構建和優化高校預算管理體系，完善預算控制措施，成為亟待解決的重要問題。

預算控制是內部控制體系中非常重要的方法和內容，是高校內部控制重要組成，是高校會計控制的核心。2012年11月財政部印發《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會〔2012〕21號)，其中第12條：“單位內部控制的控制方法一般包括：(四)預算控制。強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程。”預算管理中任意環節失控都會導致財務和管理上的重大風險。本文將深入實際，挖掘高校預算管理中存在的風險點，以期為高校預算管理改革及高等教育事業發展提供一些參考。

二、M大學預算管理體系的實證研究

M大學是位于江蘇省的一所本科專業類院校。

M大學預算管理現狀概述：M大學目前已成立學校內部控制建設工作領導小組，全面推進學校內部控制體系建設，其中預算業務控制建設是內控體系的首要組成部分。筆者以下將從M大學預算管理層級、預算編制、預算執行、預算調整以及預算績效評價幾個環節進行分別闡述：

(一)預算管理結構

目前，M大學實行“統一領導，分級管理”的財務管理體制。學校的財務工作實行校長負責制，并設置總會計師職位協管學校的財務工作。學校黨委常委會負責審定學校年度預算方案、預算調整方案和年度財務決算報告。學校總會計師負責審批學校年度預算方案、預算調整方案和年度決算報告。學校計劃財務處為預算管理職能部門，主要職責包括：編制學校預算草案、審核預算調整方案并報相關決策層審定、對審定通過的預算方案下達預算指標、監督預算執行以及編制財務決算報告等。學校審計處負責接受總會計師委托，對學校預算經費實施績效審計，并出具績效審計報告。各業務部門負責編制本部門財務收支預算。

(二)預算編制

學校編制部門預算和校內預算，都遵循“兩上兩下”的操作程序。預算編制工作于每年9月開始，由省主管部門下達預算編制通知，計劃財務處接到任務通知后部署預算編制工作。具體內容包括收入預算和支出預算。一般來說，按照“量入為出、收支平衡”的原則，學校收入預算數與支出預算數基本保持一致。

M大學校內預算編制主要采用基數預算法，部分新增項目采用零基預算法。各業務部門負責本部門的預算編制工作。

(三)預算執行

M大學計劃財務處根據經學校黨委常委會審定通過的預算方案，將預算指標一次性全額劃撥至各業務部門。業務部門根據批復的預算安排各項收入、支出計劃，以“先有預算、后有支出；沒有預算、不得支出”為原則嚴格執行預算。各業務部門作為本部門預算責任主體，實行“一支筆”預算審批制度，由部門負責人作為預算執行的第一責任人，負責本部門經費執行，對執行結果負責。業務部門申請執行預算時，一般由部門負責人簽字審批后，經由計劃財務處審定業務合規以及票據合法性、分管校領導審批同意后進入支付流程。

(四)預算調整

根據M大學預算管理辦法的規定，學校應當強化對預算的剛性約束，校內預算一經下達，原則上不予調整。由于特殊事項的發生，確實需要調整預算的，應當由需要申請預算調整的部門提出書面申請，闡明調整原因及依據，經過計劃財務處審核后報學校總會計師審批，最后由學校黨委常委會審定調整計劃。

(五)預算績效評價

根據M大學預算管理辦法中的要求，學校應當建立健全預算績效評價制度，逐步實行預算績效目標管理。各業務部門應當對本部門預算執行情況尤其是項目支出情況進行自我評價，提交預算執行的績效自評報告。由學校計劃財務處對各業務部門的預算執行情況實行綜合績效評價，向總會計師報告。計劃財務處同時應當注重績效評價的結果反饋和問題的整改責任落實，加強對績效評價結果的應用。

三、M大學預算管理問題分析

筆者將以內部控制五要素為參考點，針對M大學預算管理各環節進行逐一探究其存在的具體問題。

(一)控制環境

從控制環境來看，M大學預算管理存在的問題，主要在于預算管理內部結構及相應的權責分配：一是M大學未設立預算委員會或財經領導小組，而由總會計師負責審計學校年度預算方案、調整方案以及決算報告，并統籌安排預算管理各項工作；二是M大學預算管理層級中，由負責財務工作的計劃財務處在預算編制環節審核各業務部門預算數、匯總平衡并編制學校預算草案、分解預算下達指標，在預算執行環節負責預算經費報銷的會計核算、預算執行進度通報、預算執行情況分析等，設置崗位職權界限不清晰，無法保證預算業務控制的效率效果。

(二)風險評估

從風險評估來看，M大學預算管理的風險點主要存在于預算管理的各個環節，具體包括：

1.預算編制環節

預算編制內容不夠完整，M大學部分實際發生的收入、支出業務未在編制預算時進行測算；預算編制數據不夠準確，M大學本年度結余結轉資金未在下一年度預算中進行填列，同時收入、支出均存在超預算現象；預算編制方法不夠科學，M大學預算編制以基數預算法為主，部分新增項目采用零基預算法。

2.預算執行環節

預算執行剛性不足，M大學預算執行存在超預算現象；預算執行程序欠缺，M大學預算執行缺少執行進度分析及反饋，不能及時提高預算執行的效率效果，年末存在大額預算資金結余。

3.預算調整環節

預算調整程序模糊，未針對不同的預算調整內容，分類設計制定業務流程。

4.預算績效評價環節

預算績效評價缺少指標，M大學在預算管理中因未建立健全預算績效評價指標體系，使預算績效評價未能發揮效能。

(三)控制活動

控制活動一般與風險評估相對應。針對M大學預算管理中存在的風險點，未能采取必要措施，以對風險進行防控。M大學預算審批控制程序不健全，預算編制流程缺少論證機制；未有效執行業務流程控制，預算執行流程僅涉及三層級的預算執行審批的事中控制，缺少事前控制和事后控制；未嚴格實行預算績效評價控制等。

(四)信息與溝通

從信息與溝通來看，M大學在預算執行及預算績效評價環節，缺少相應的反饋及運用機制。

1.預算執行環節

根據M大學預算執行流程設計，一筆業務的預算執行過程包括業務部門經辦人發起預算執行申請，經由業務部門負責人、計劃財務處以及分管校領導審批后，進行會計核算處理，預算執行過程至此結束。M大學在預算執行后，未建立預算執行進度監控制度和預算執行分析制度，未能將預算執行的相關信息與各業務部門進行反饋與溝通。

2.預算績效評價環節

M大學雖然在預算管理辦法中，對預算績效評價作出規定，并設計了具體業務控制流程，但在學校日常的預算管理工作中，并未實際引入績效評價機制。

(五)監督

從監督來看，M大學由于未建立預算績效評價指標體系，使得學校內審機構實施對預算項目的績效審計工作缺少具體參照物，對學校預算管理存在的缺陷不能有效監督，對預算執行的有效性不能如實評價。

四、對高等院校預算管理體系的建議

筆者在對M大學實證分析后，總結我國高校預算管理中存在的共性問題，從內部控制五要素對高校預算管理體系的構建和優化進行思考并提出建議。

(一)預算管理結構

高校預算是學校事業發展的基石。從長遠來看，預算服務于學校長期發展戰略，著眼當下，預算是學校統籌規劃，運行教學、科研等工作的“指揮棒”。因此，預算工作不能僅由財務部門負責，學校應設立預算管理委員會，由總會計師、重要業務部門負責人、教職工代表、專家等組成，負責擬訂學校預算目標、審議學校預算草案和正式方案、制定預算管理辦法、建立預算評價體系等工作。委員會可以在財務部門內下設獨立辦公室，設置專門的工作人員，負責預算的匯總、審核、平衡和編制工作，以及預算執行情況的跟蹤、分析和考評工作。

(二)預算編制

第一，高校預算編制堅持“全口徑”，將預算年度內所有收入、支出項目以及上年各類結余結轉資金全部納入學校預算，統籌安排資金用度。對于難以測算的諸如學校經營收支預算，建議根據上一年度實際執行情況列入預算。確保不存在未納入預算的收支，真實、全面地反映學校收支狀況。第二，各業務部門進行申報本部門預算草案時，應當重視項目預算編制材料的充實性。編制材料應當包括支出的明細預算、項目預計產生的效益和項目計劃完成目標等。堅持預算編制材料的充實性，可以避免業務部門的機會主義傾向，保障預算資金的合理配置。

(三)預算執行

預算執行是預算管理的關鍵環節，做好預算執行特別是支出預算執行的全面控制，有助于強化預算執行的均衡性、及時性、安全性和有效性。筆者認為，應當考慮設計預算執行全過程的前置控制、實時控制和后置控制。

以支出預算為例。前置控制，可以關注預算指標的劃撥方式，取消預算指標在正式預算下達時一次性全額劃撥，改為分期劃撥或者根據預算執行的標準進度分階段劃撥，運用資金限額加強對預算執行的控制。實時控制，主要關注預算執行審批節點。業務部門負責人和財務部門審批項目預算的支出申請時，應當嚴格對照項目的明細預算予以審批，確保支出的口徑和渠道與預算相一致，杜絕無預算、超預算支出的行為。后置控制，主要關注預算執行的情況反饋。運用信息技術，基于預算管理系統軟件對學校預算執行情況進行實時監控，并定期對預算執行過程中存在的進度偏差進行分析和反饋，督促業務部門及時采取措施予以調整。前置控制和實時控制主要目標是預算執行的安全性和有效性，后置控制則致力于預算執行的均衡性和及時性。

(四)預算調整

在M大學預算調整流程中，未根據新增或追加預算經費和現有預算項目間額度調劑兩種不同情況分別設計流程。新增或追加預算經費，一般需要動用學校預留經費予以安排，甚至需要向上級主管部門和財政部門申請追加部門預算，因此審批程序和條件應當更嚴格。現有項目間的額度調劑，無需追加預算經費撥款，則審批程序和條件相對寬松。筆者認為，針對額度調劑的預算調整申請，可以取消學校最高決策機構的審定環節，由財務部門及總會計師進行二級審批，簡化控制流程，提高管理效率。預算調整流程中應考慮引入專業論證機制，對涉及大型基建工程、大型維改項目以及大額設備購置等重大經濟事項的預算調整進行專業論證，保證學校預算資金使用效率。

(五)預算績效評價

高校預算績效評價落地困難，筆者認為是因為高校未能高度重視績效評價的重要性和必要性。應當引入外部壓力傳導來推進高校的預算績效評價工作，由上級主管部門對高校開展績效考核，以績效為導向，對高校預算資金的使用效率實施追蹤問責。

五、結語

隨著教育體制改革的不斷深化，高校的資金來源渠道得以不斷拓寬，經費支出范圍不斷擴大，管好高校的“錢袋子”至關生存大計，如何合理地優化資金配置，使高校能夠持續健康穩定地發展成為高校目前面臨的重要問題。

通過調查研究和實證分析，本文得出以下幾個觀點：

第一，預算不僅僅是學校的年度收支計劃，更是一個過程，一個通過把資金資源通過合理計劃對各種發展需求進行配置的過程，是迎合高校長期戰略發展目標的管理過程。

第二，當前，我國高校預算管理已經具備一定的有效性和科學性，基本能夠適應高校不斷擴大的資金規模和財政預算改革的要求，但仍然存在預算編制、預算執行、預算調整、預算績效評價等方面需要改進的問題。

第三，通過財務內部控制理論，著眼于預算管理的全過程，設計預算管理的層級結構，并對各個環節設計業務流程進行風險防控，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算調整有依據、預算評價有標準、評價結果有反饋、反饋信息有應用”的全過程預算管理機制，一定程度地避免或減少預算風險，保障高校的預算資金配置的合理性、安全性、科學性和長效性，從而促進高等教育事業健康持續發展。■