技術改造專項資金績效評價實踐探索
——以A 省為例

●杜艷瑞 苗鵬飛

一、A 省技術改造專項資金簡介

（一）項目背景

技術改造是企業采用新技術、新工藝、新設備、新材料對現有設施、工藝條件及生產服務等進行改造提升，淘汰落后產能，實現內涵式發展的投資活動，是實現技術進步、提高生產效率、推進節能減排、促進安全生產的重要途徑。 為加快供給側結構性改革， 進一步推進全省技術改造工作，推動自主創新、優化投資結構、促進產業升級，A 省自201X 年起設立技術改造專項資金， 通過智能制造示范、技術創新提升、綠色制造推廣等重點專項工程支持全省企業 （單位）進行技術改造、實現轉型升級。 根據A 省技術改造實際需求及省委、 省政府確定的重點發展領域和方向等，每年專項資金支持的重點領域和方向在重點專項工程的基礎上會有所調整，陸續新增了產業集群發展、仿制藥一次性評價等專項。

（二）項目主要內容

202X 年技術改造專項資金主要通過補助和獎勵等方式支持全省技術改造、數字經濟發展2 個子專項、25個具體專項、357 個項目（詳見圖 1）。

圖1 項目實施內容

1.技術改造子專項。 技術改造子專項主要是通過財政資金引導全省工業和信息化領域技術改造項目實施，促進全省工業經濟轉型發展， 加快構建現代化工業體系。 202X 年主要是通過補助和獎勵的方式對智能制造示范、 工業轉型強基等11 個具體專項、152 家企業（單位）、193 個項目給予支持。

2.數字經濟發展子專項。 數字經濟發展子專項主要是貫徹落實 “網絡強國”戰略部署，圍繞“網、智、數、器、芯”五大領域，統籌布局全省數字經濟發展體系，大力培育數字化產業，以數字化推動智能化， 以智能化培育新動能，以新動能促進新發展。 202X 年主要通過補貼、 補助和獎勵的方式對數字基礎設施電價支持、 科技創新機構認定獎勵、 企業服務能力認證獎勵等14 個具體專項、121 家企業 （單位）、164 個項目給予支持。

（三）預算安排及資金使用情況

202X 年技術改造專項資金全部來源于省級財政資金， 當年實際下達181940 萬元，其中技術改造子專項171566 萬元，數字經濟發展子專項10374 萬元。 截至當年 12 月31 日，357 個項目共到位資金181175 萬元，資金到位率99.58%； 支出金額 158673.07 萬元， 預算執行率87.58%。

（四）組織管理及流程

本項目組織管理方主要包括省工信廳、 省財政廳、各市（縣）工信局及財政局、申報企業（單位）等。

1.省工信廳。 項目主管部門，負責專項資金的項目管理，組織項目申報和遴選、審核報送的材料和數據、 提出資金分配建議并負責項目實施管理等。

2.省財政廳。 資金撥付單位，負責專項資金預算編制、資金分配審核、下達及監督管理等。

3.各市（縣）工信局。 市（縣）級主管部門，按照項目屬地原則，組織項目申報、審核工作。

4.各市（縣）財政局。 市（縣）級資金撥付單位，負責按照相關管理辦法將專項資金撥付至各申報企業（單位）。

5.申報企業（單位）。 具體項目實施單位，對照申報通知要求，編制項目資金申請報告，報送所在地主管部門審核， 并按照申報材料具體負責項目實施。 具體實施流程詳見圖2。

圖2 項目實施流程

（五）績效目標

發揮專項資金對全省工業和信息化領域技術改造、數字經濟發展的引導與帶動作用，優化發展環境，全面推動企業（單位）科技創新、技術改造，促進新興產業的發展。 進一步提高工業發展質量和效益， 切實推動全省通過技術改造實現轉型升級，加快推進數字經濟戰略實施，創優A 省數字經濟發展環境。

二、評價設計與實施

（一）評價思路及指標設置

1.項目主要特點分析。 從技術改造專項資金整體來看，該項目具備一致性、廣泛性和獨立性三個主要特點。 一致性：一是指從政策行為和資金使用角度來看，項目均是通過獎勵和補助等方式，支持企業（單位）轉型升級、促進新興產業發展，具有一定的共性特點；二是項目實施涉及的組織管理方及其職能職責、 實施流程基本一致。廣泛性：一是指專項總體資金量大，且所涉及的市（縣）、企業（單位）、項目廣泛，開展評價的實施難度大；二是該項目相較于以往年度技術改造專項，新增數字經濟發展子專項，所涉及的實施內容和行業政策、 具體支持方向和領域更為廣泛。獨立性：一是指在技術改造專項資金的整體范疇下，2 個子專項具備獨立的政策要求或資金管理辦法，在實施和管理過程中交叉較少，呈現出各自部分相對獨立，而又統一于專項整體之中的特點；二是指專項資金具體支持的各項目建設內容相對獨立、重復度較低。

就技術改造子專項而言， 該項目延續了以往年度的申報審核流程，主要是對申報企業（單位）通過獎勵和補助的形式，推動其科技創新、技術改造。該專項保留了原有涉及范圍廣、資金量大的特點，在202X 年技術改造專項中，項目數量占比為54.06%、資金量占比為94.30%。 但相較于最初始的專項重點工程，支持方向和領域調整變動較大，新增智能制造診斷服務、產業集群發展、仿制藥一致性評價、首臺套保險補充等專項。

就數字經濟發展子專項而言， 該項目的政策時代性較強， 與當前數字經濟發展的整體趨勢貼合較為緊密，在具體實施方式和實施流程上，與技術改造子專項的主要管理流程一致， 主要也是對申報企業（單位）進行獎勵和補助，其特點同樣是涉及市（縣）、企業（單位），項目范圍廣泛。 但其呈現支持項目數量較多、 單個項目支持額度不高的特點，在202X 年技術改造專項中，項目數量占比為45.94%、資金量占比僅為5.70%。

2.評價側重點。 從政策目標和組織管理一致性的角度出發，以專項整體作為評價對象，重點關注通過202X 年技術改造專項的實施， 對全省經濟發展、轉型升級、高質量發展的促進作用；從支持方向和實施范圍廣泛性的角度出發，重點通過分層抽樣的方式，隨機選取部分專項資金支持的項目進行現場核查，通過具體項目實施計劃與實際完成情況的比較，分析專項資金使用效益和效率；從政策依據和項目內容的獨立性出發， 通過訪談座談、資料核查、數據復核、現場勘查等方式，重點對每個現場核查項目的產出和效益實現程度進行深入了解和分析，并通過具體的量化評分給出每個項目的評價結果。

3.評價總體思路。 按照項目主要特點及評價側重點，本次績效評價通過“宏觀政策+微觀項目”相結合的形式開展。 宏觀政策方面，一是通過收集相關申報通知、資金下達文件等，梳理專項資金近年來重點支持方向和領域、 支持方式及額度、支持項目數量及金額等方面的變化，分析專項政策的變化及影響情況；二是通過收集A 省“十四五”新材料、新裝備等專項規劃，結合行業專家意見建議等，比較分析專項資金相關內容的可行性與效益性； 三是通過收集201X—202X 年全省產業結構調整、數字經濟產業發展等方面主要的宏觀經濟發展指標，分析專項資金實施效益；四是通過問卷調研，了解企業（單位）對專項資金的基本態度，評價和反映專項資金實施的效益性和公平性。

微觀項目方面，一是通過與省財政廳、省工信廳相關處室的訪談座談、 相關資料收集等，了解項目預算、申報、審核、確認和資金下達的具體流程， 明確各環節的主要相關方及具體職責、執行情況，分析項目實施的效率性；二是通過分層隨機抽樣的方式選取現場核查項目，確保通過抽樣方式獲取和得出的評價結果客觀、全面，能夠代表和反映專項整體實施效益；三是通過基礎數據復核、資料收集、現場勘查等，對具體項目資金申請報告中的計劃實施內容與實際完成情況進行比較分析， 結合專項資金對于企業 （單位）研發、創新績效的實際影響等，分析各項目實施的效率性和效益性，并以此評價專項資金整體產出和效益目標的實現情況。

評價總體思路確定過程詳見圖3。

圖3 評價總體思路確定過程

4.評價指標體系。按照本次績效評價“宏觀政策+微觀項目”相結合的總體思路，分別設置技術改造專項整體和具體項目2 套績效評價指標體系。 其中，專項整體指標體系用于對技術改造專項整體進行分析評價，具體三級指標主要分為兩類， 一是從整體宏觀角度對技術改造專項立項、實施、完成和效益實現情況進行分析評價；二是從微觀的具體項目角度，通過專項資金支持的具體項目完成和效益實現情況，分析和反映整體專項的實施效益（詳見表1）。

表1 整體指標框架

具體項目指標體系主要用于對現場核查的專項資金支持項目進行評價，其評分要點與專項整體指標體系中的微觀角度基本一致。需要說明的是，從評價重點及思路出發，對于專項資金支持項目而言， 重點考察其項目實施及完成情況，故具體項目指標體系中的決策類指標僅對項目績效目標進行考察， 未設置項目立項及資金投入相關指標。此外，從專項資金支持方式及具體項目計劃實施進度來看， 一是將補助類項目根據計劃建設進度劃分為完工有效益、完工無效益（剛完工尚未產生效益）和建設中3 類項目，重點考察其實際產出及效果達成情況；二是補貼及獎勵類項目大多屬于事后獎勵， 側重考察其過程管理及可持續影響等方面，“財政投入乘數” 等指標不進行考核。

對于上述4 類項目，按照項目類別及特點、 計劃進度等分別確定考核重點，并以此為依據確定各項一級指標的權重，從尊重客觀實際的角度對各項目進行科學評價。具體項目指標權重分配情況詳見表2。

表2 具體項目指標權重分配

（二）評價實施

結合評價目的及評價思路，本次績效評價采取分層隨機抽樣的方式確定具體現場核查項目。將專項資金支持的重點領域和方向作為不同層級，結合各專項項目支持方式和地域分布情況，按照“現場核查樣本數量不低于具體資金使用單位總量的30%，并且現場核查樣本金額不低于項目預算總金額的60%” 的原則進行隨機抽樣， 最終確定對202X 年專項資金支持的108 個項目進行現場核查，核查項目數量占比為30.25%、資金量占比為61.25%。 現場核查的重點主要是對支持企業（單位）填報的基礎數據進行復核、收集并核實相關佐證資料，對具體項目實施情況進行現場勘查并完成滿意度調研等，以全面了解和掌握專項資金支持項目實施和資金使用情況。

三、評價分析與結論

（一）綜合評價結論

202X 年技術改造專項資金績效評價最終評分結果為88.25 分，評價等級為“良”。 從具體項目來看，65 個項目評價結果為“優”，占比60.19%；37 個項目為“良”，占比 34.26%；4 個項目為“中”，占比3.70%，2 個項目為“差”，占比1.85%。總體而言，專項資金實施情況較好、項目完成度較高，對全省經濟轉型發展具有促進作用；但專項整體預算編制依據和標準不明確，申報平臺可實現功能作用不強，受疫情、市場實際需求量等因素影響，銷售收入等經濟效益指標未達目標值或同比下降。

（二）主要成效

1.企業技改投資等主要宏觀經濟指標呈正向增長態勢，經濟新動能相關指標同比增長，經濟復蘇勢頭良好。 202X 年全省工業投資、企業技改投資、制造業投資等主要宏觀指標均達到目標值，全省裝備制造業增加值、高技術制造業增加值、節能環保產業增加值等經濟新動能相關指標同比增長，表明在專項資金的引導和帶動下，省內企業在工業和信息化領域呈現復蘇趨勢。

2.傳統產業發展方面，企業研發創新成效明顯，焦化行業產能壓減任務按時完成。一是技術創新提升專項通過對企業研發投入進行獎勵，持續激發企業研發投入熱情，帶動企業創新發展，研發費用、新產品銷售收入、專利申請數量等科研相關統計指標整體呈上升趨勢。 二是按時完成焦化產能壓減任務，全省焦化行業顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放量持續下降，生態環境持續得到改善。同時，壓減焦化產能對全面推進焦化產業園區化、鏈條化、綠色化、高端化發展，實現焦化行業技術裝備水平提升也發揮了積極作用。

3.新興產業發展方面，建設國家級互聯網骨干直聯點， 助推數字經濟和互聯網產業的聚集布局。專項資金支持建設國家級互聯網骨干直聯點，于202X 年10 月份開通試運行，有效改善了B 市乃至全省用戶的網間通信質量，為戰略新興產業的快速發展提供堅實的網絡基礎保障，助推數字經濟和互聯網等產業的聚集布局。

（三）存在的問題

1.項目預算編制不夠科學，部分項目預算執行率低。專項資金預算編制主要根據以往年度資金預算額度進行預測，未明確到具體支持項目，預算編制依據和標準不明確， 預算編制科學性有待提升。個別專項支持方向無項目申報，難以及時、充分發揮專項資金使用效率和效益， 本次現場核查的108個項目中， 有19 個項目當年度預算執行率不足60%，影響專項資金使用效益。

2.部分項目未實現預期效益，個別項目存在停滯情況。從現場核查情況看，87 個可統計的項目中，利潤總額、新增稅收2 個指標未達到預期計劃或同比下降的項目數量占比均超過40%，銷售收入和新增就業指標未達到預期計劃或同比下降的項目占比均超過25%。 此外，因國家政策調整，C 項目停止實施；因公司整體業務布局變化，D 公司發展停滯，影響專項整體效益的發揮。

3.申報平臺可實現功能作用不強，信息化管理水平有待進一步提升。 A 省工業云平臺技改資金項目申報系統具備項目申報、資料存儲等功能，但尚未實現項目信息化審核、監督、管理等功能，影響專項資金申報及管理效率。

4.專項整體及內部結構變動較大，專項支持類型不夠穩定。 專項支持類型的持續穩定性，有助于申報企業（單位）按照相關政策要求積極確定或調整經營發展方向，促進企業（單位）與全省轉型發展相適應。技術改造專項資金自201X 年起設立，但從第三年開始，在原有專項重點工程的基礎上，陸續新增了其他專項內容，導致專項資金整體及內部結構發生變化。 根據數據匯總分析，201X 年至202X年每年支持的專項重點工程涉及的項目數量和金額均呈下降趨勢，而專項重點工程以外的項目數量和金額均呈上升趨勢。

（四）有關建議

1.準確編制預算，及時下達專項資金，提高資金使用效益。建議項目主管部門合理確定年度專項支持方向和領域，提前做好項目儲備，科學編制專項預算；建議各市財政和項目主管部門加強協調配合，及時、足額將專項資金撥付至企業（單位），保障專項資金支出效率，提高資金使用效益。

2.加強項目全過程管理，關注特殊項目進展，提升專項整體實施效益。建議各級主管部門加強項目事中事后跟蹤管理，做好入企服務保障，督促企業落實項目建設承諾事項和績效目標中設定的預期目標；同時關注2 個特殊項目進展，做好后續跟進管理，提升專項整體實施效益。

3.加強申報項目信息化管理，提高監管能力和效率。建議充分利用現有的A 省工業云平臺技改資金項目申報系統，結合專項資金項目全周期管理相關工作要求，加強信息化平臺建設，提升申報項目信息化管理水平，提高項目監管能力和效率。

4. 穩定專項政策結構， 更好發揮政策引導作用。 建議主管部門圍繞工業穩盤托底，以重點產業鏈為牽引，以傳統產業改造提升、新興產業培育壯大“兩篇大文章”為主線，形成以技術改造和數字經濟發展2 個子專項為主體的重點支持方向。 在主體結構穩定的前提下，結合“十四五”專項發展規劃，根據全省轉型發展及企業（單位）實際需求，補充一次性項目或新增重點項目，構建“2+N”的技術改造專項政策基本框架，加強專項政策匹配性、穩定性與靈活性，提升專項效能，更好實現政策目標。

四、案例總結與展望

（一）案例經驗及優點

一是根據項目特點確定評價思路，針對具體項目分類實施評價。該項目整體具有政策目標和組織管理一致性、支持方向和實施范圍廣泛性、政策依據和項目內容獨立性3 個特點。 因此，在本次績效評價中采取“宏觀政策+微觀項目”相結合的評價思路，既從宏觀政策方面分析專項資金政策的變化及實施效益，又從微觀項目方面分析和評價具體項目實施的效率性和效益性，從而全面反映專項資金的整體績效。此外，針對整體項目數量多、資金量大的特點，按照資金性質、項目期限，結合評價開展時點等將具體項目分為完工有效益、完工無效益、建設中項目、獎勵及補貼項目4 類，并分別設置指標體系進行評價， 確保對具體項目的績效評價科學、合理，同時具有可比性。

二是根據歷史數據結合“十四五”專項規劃，明確專項政策發展方向。 本次評價收集和梳理了201X 至202X 年專項資金實際支持的具體專項項目數量和金額，通過縱向比較，并結合A 省“十四五”專項規劃，對專項政策結構進行分析，從政策層面提出專項資金之后年度應重點支持的領域和方向，為穩定專項政策結構、充分有效地發揮專項資金引導作用提出了對應建議。

（二）案例的局限性

一是宏觀政策層面， 由于各地區產業結構、資金投入規模不同，且相關數據獲取難度較大，本次評價未對其他地區技術改造、數字經濟發展相關政策（支持方向和領域、支持方式、實施效果等）進行橫向比較分析；二是具體項目層面，受本次評價工作周期短、各項目實施內容差異較大、相關數據口徑不統一等因素影響，未實現同一方向或領域支持的具體項目實施效果的橫向比較，難以通過量化的比較分析發現和挖掘專項資金支持的亮點、代表性項目。

（三）進一步探討的方向

本次評價中，主要依據資金申請報告及績效目標申報表的相關內容對具體項目產出完成情況進行評價。但針對事后獎勵類項目的績效目標如何設定，是將“獎勵前”已經實現的事項作為績效目標，還是依據獲取獎勵資金以后計劃支出內容進行設置，值得進一步探討和思考。此外，產業發展往往受到區域營商環境、宏觀經濟形勢、政策導向等因素影響，單純通過宏觀經濟指標反映專項資金整體實施效益的科學性有待商榷。