地方政府產業投資基金審計質量提升路徑探討

●謝文睿 黃衛東 閔志剛

一、引言

現代產業體系是中國現代化建設的重要組成部分， 是我國科技實力和經濟實力的重要體現， 要實現產業從“做大”到“做強”的新跨越，作為金融支持服務的政府產業投資基金被寄予厚望， 成為支撐地方政府優化地方產業結構的重要財政支出政策。 政府產業投資基金審計是法律賦予審計機關的重要職責，2015 年 《政府投資基金暫行管理辦法》、2016 年《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》 等文件強調了政府產業投資基金應自覺接受審計監督。因此，多個市級審計機關相繼對本地政府產業投資基金進行專項審計調查， 而并非同以往一樣僅僅作為某一板塊出現在財政資金審計或經濟責任審計中。在知網上以“政府產業基金審計”“政府投資基金審計”“政府引導基金審計”等為關鍵詞進行檢索，相關研究最早始于2017 年，目前仍處于研究初步階段。 因此，在國家審計“高質量發展”的背景之下，如何提升地方政府產業投資基金審計質量仍是地方審計機關面臨的重要課題。

二、 地方政府產業投資基金的運行困境

政府產業投資基金指政府主導或參與設立的各類產業發展、轉型、升級的投資基金， 主要包括政府產業引導基金、政府投資基金、政府出資產業投資基金等。 與一般社會資本投資基金不同， 政府產業投資基金是以實現政策性目標為優先、 在此基礎上再兼顧盈利性目標的投資基金。 政府產業投資基金是政府作用與市場機制結合的重要投融資載體， 是引導社會資本投向重點領域和薄弱環節中小企業的重要政策工具， 是優化地區產業結構和逐步實現產業規劃目標的重要引導手段。 目前政府產業投資基金主要是通過母、子基金形式進行運作的，政府通過母基金形式投資于經過一定標準篩選出來的子基金， 子基金再按照簽訂的子基金投資協議將資金投向特定領域或區域的企業， 待日后被投資企業股權增值并轉讓后實現退出。 對于子基金，母基金一般只參股不控股。

地方政府產業投資基金的本質是投資，投資必然有風險。地方政府一般鼓勵地方產業基金投資高科技等新興產業， 而高風險是高科技產業的基本特征。 基金投資規模大、市場不確定、宏觀政策變化、科技進步等因素，也決定了地方政府產業投資基金蘊藏著較高風險。 2015 年以來，由于新修訂的預算法， 國內政府對產業投資基金的重視程度達到歷史新高， 眾多地方政府跟隨“熱潮”陸續設立各類政府產業投資基金， 在快速增長的過程中暴露出不少的問題，主要包括：基金設立規模較小，設立同質化、碎片化現象嚴重，難以形成合力影響和調整本地區產業結構； 因部分非市場化的干預限制，尋找適合項目的難度增加，基金閑置，投資效率較低；因基金投資周期較長，造血功能不足，現階段主要依靠財政輸血維持基金規模增長； 目前國家將重心集中在高科技等新興產業， 部分欠發達地區地方政府跟隨“熱潮”設立的高科技產業投資基金置區域市場和高科技產業發展條件于不顧，使得基金風險相對較高，超出了本地區財政承受能力；在參股不控股要求下，由于政府對子基金出資比例較低， 對子基金投資風險約束能力較弱， 子基金盈利性投資目標與政府政策性投資目標易出現沖突，產生背離政策目標風險；被投資企業股權退出機制不順，退出時間、退出價格、退出程序缺乏統一規定等。

三、地方政府產業投資基金的審計框架

（一）審計目的

審計職能不僅包括監督， 同時還要更好地服務本地區經濟發展。 因此，除了傳統的資金審計，地方審計機關還應將地方政府產業投資基金政策落實情況作為審計的重要內容，以重大政策為對象，判斷政策執行是否能實現預期目標，分析偏離預期目標的原因，分析在政策執行和落實中面臨的各類風險， 從而向政府決策部門提出相關建議，及時調整現行政策，同時發揮審計未雨綢繆功能，增強風險防范能力。審計機關采用業務審計、財務審計、大數據審計等審計方法，構建圍繞基金設立、籌資、投資、預算和資產管理、終止和退出等過程的風險識別模型，審查合法性合規性合理性、政策執行落實情況、資金安全性和效益性、基金管理情況等，發掘產業投資基金運行中產生的各類問題， 防范化解阻礙產業投資基金健康發展的重大風險， 促使產業投資基金政策更好地服務本地區經濟發展。

（二）審計關注的主要內容

1.對地方政府產業投資基金設立的合法性、合規性、合理性進行審計。審查基金出資是否為同級財政預算安排支出，是否存在地方政府舉債設立基金的行為。審查基金出資規模是否超過地方財政可承受的風險能力，是否超過實際預期資金需求。審查基金類型是否屬于 《政府投資基金管理辦法》《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》等對應文件鼓勵的行業。審查本地區工信局、科技局、發改委等預算單位和部門設立的各類專項資金是否和新設的產業投資基金性質同類， 性質同類專項資金有無進行整合歸并。審查通過公司制、有限合伙制等設立的母基金和子基金是否符合公司法及協議約定，出資額是否及時到位等。

2.對地方政府產業投資基金政策執行落實情況進行審計。 一方面， 審查財政資金投資杠桿效應發揮情況，即通過政府投資引導社會總投資的規模。杠桿效應大小取決于子基金成立數量、 母基金出資比例及子基金出資規模。子基金出資額越大，財政杠桿能撬動的社會投資潛力越大。 母基金和子基金投資本區域內的企業越多， 地方政府產業投資基金對本地的經濟拉動效應越明顯。 另一方面，審查產業政策目標是否實現。 通過獲取工商企業登記數據， 對母基金和子基金投資企業的類型、行業、經營范圍、出資額等數據進行統計分析， 判斷其主營業務范圍是否屬于地方政府鼓勵發展的行業， 是否存在被投資企業所屬行業明顯偏離政府產業政策發展目標的現象等。

3.對地方政府產業投資基金的資金安全性和效益性進行審計。 第一，審查投資效率，重點分析是否存在投資進度緩慢、資金長期閑置情況。資金閑置一方面表現為母基金長期閑置， 另一方面表現為子基金成立運作后長期未投資，需分析其原因。 第二，審查資金安全性，主要分析是否存在違規出借、購買非保本理財產品及投資證券等風險較高金融產品的行為。 通過工商等外部數據， 分析母基金和子基金管理人員是否存在投資關聯企業、 空殼企業等套取或騙取地方政府產業投資基金資金從而導致國有資產重大流失的違規違法行為。 第三，審查投資收益，通過調閱被投資企業年報等財務資料，分析投資是否存在重大損失，并分析損失的原因。 第四，審查基金管理費用的真實性和合規性，主要審計基金管理費用計提標準是否偏高、 計提比例是否偏高、管理費用使用是否真實合法等。

4. 對地方政府產業投資基金管理情況進行審計。審計以基金投資時間段為劃分標準： 投資前期主要審查母基金和子基金管理人條件是否符合協議約定，是否具備專業投資能力和管理能力； 投資中期主要審查母基金對子基金以及母基金和子基金對被投資企業的后續管理是否完善， 是否存在因管理不完善導致子基金違規投資企業的失職行為； 投資后期主要審查被投資企業股權退出時間、退出價格、評估程序是否符合協議約定， 政府產業投資基金退出子基金程序是否符合規定，清算的資金是否及時收回財政等。

四、地方政府產業投資基金的審計難點

（一）地方政府產業基金投資的行業界定難

區域產業政策是指國家或地方在制定區域發展計劃時，針對地區發展實際情況及預計的未來產業發展趨勢， 采取措施重點傾斜、 優先扶持部分支柱、先導、瓶頸、幼稚行業。 地方政府產業基金投資的行業界定存在一定的難度，原因在于：第一，隨著科技進步和經濟社會發展，不同產業界定標準越來越模糊；第二，政府鼓勵發展的產業是動態的而不是靜態的，當前的朝陽產業，未來年度可能是夕陽產業；第三，未來產業發展方向是由市場決定的，不是由產業發展規劃規定的。 由于產業政策制定者的個人偏好、產業政策的前后不一致性、 地方財政可承受的風險能力不同等，使得產業政策對于市場效率的影響未知。 地方審計人員難以把握基金投資的行業是否是科學合理的，若一味以產業發展規劃為標準，有可能會做出錯誤的選擇和審計評價。

（二）地方政府產業基金投資績效評價難

雖然國家曾提供過系統的政府產業投資基金績效評價指標體系，但仍不完善，且缺乏基金運行績效統一標準，基金績效評價存在難度。 因各地投資基金和投資項目的多樣性和復雜性，難以用一個統一的標準來衡量所有的地方政府產業投資基金，使得審計人員對地方政府產業投資基金實現目標時存在的問題看法因人而異。 和社會風險投資不同，地方產業基金投資不以盈利為主要目的，如很多地區設立的科創基金主要鼓勵對風險高的科技瓶頸行業投資，因此審計人員更有必要對其社會效益和長期效益進行測算和評價，但實際存在較大難度，往往僅以投資收益作為主要的量化標準，難以對地方產業投資基金做出科學合理的評價。

（三）地方政府產業基金投資責任追究難

因地方政府產業基金投資蘊藏的高風險，一旦投資風險轉化為投資損失，是否、能否以及如何追究相關人員責任存在難度。 第一，一般情況下，因母基金對子基金出資額相對較少，股權占比較低，是否能對參股的子基金進行全面審計，目前尚無依據。 第二，對于投資規模較大的子基金，因審計資源限制，難以實現審計全覆蓋要求。 第三，投資損失的原因是多樣的，審計難以合理界定投資項目失敗的原因。

（四）被投企業估值難

政府產業投資基金的資本保值增值和政策性引導雙重目標、金融專業性、復雜的投資退出機制等特征，給審計人員的相關專業知識提出了高要求。 在一般采取的增資擴股方式下， 母基金或子基金享有被投資企業的股權比例=出資額/（被投資企業投前價值+出資額）。 如果被投資企業估值偏高，會導致同樣的投資成本下享有的被投資企業的股權比例偏低， 帶來國有資產的隱形流失。 目前，因被投資企業一般處于種子期，審計往往難以評價被投企業估值的科學性和合理性，僅僅是對企業估值進行程序性審計， 而沒有實質性審計。

（五）獲取可分析的外部數據難

大數據審計是地方政府產業投資基金審計的重要分析工具， 傳統的財務數據難以滿足現代產業投資基金審計的需求。政府產業基金投資鏈條長，從母基金至子基金再至被投資企業，涉及數據量巨大，因此借助大數據技術對被投企業的產業類型和規模、 生產經營狀況、誠信度、高管人員行為、關聯企業等非財務信息進行數據分析，是傳統財務審計的有益補充。 然而，現階段地方審計機關通過合法途徑獲取被投資企業的非財務數據存在困難，審計人員往往面臨“有想法，沒辦法；有思路，沒出路”的困境。 高效獲取外部數據以及提升數據分析審計方法，是解決審計困境的重要途徑。

五、 優化地方政府產業投資基金審計工作的相關對策

（一）優化資源配置，科學合理立項

地方審計機關應科學合理立項， 統籌本地審計資源，將地方政府產業投資基金審計動態化和常態化。從審計年度看， 地方政府產業基金的較長投資周期決定了對其審計必然是一個長期過程， 若是僅通過一個年度的審計去評價一個長期的投資行為， 只能是一葉障目不見泰山， 難以科學合理評價地方政府產業投資基金。從審計類型看，地方政府產業投資基金可以單獨立項進行專項審計， 也可以作為其他審計項目的一部分開展，如財政預算執行審計、國有資本經營預算審計、經濟責任審計、政策落實情況審計等不同審計范疇。如若作為其他審計項目的一部分開展， 著力克服審計不充分、深度不夠、過于片面、流于形式等可能存在的問題，對審計方案中的審計目標、范圍、重點、方法、人力資源等審計要素提出細化要求。

（二）充分發揮審計服務本地經濟職能

監督是政府審計的天然職能，監督的目的是更好的服務。現階段，地方審計機關“重監督、輕服務”的現象較為普遍， 導致地方審計機關更傾向于發現問題，而不是解決問題。地方政府產業投資基金是優化地方產業結構的重要政策工具，對地方產業投資基金審計不僅僅是發現投資風險，更是有效提出防范風險的手段；不僅僅是發現投資結構不合理等問題，更是要提出優化投資結構和提高投資效益的政策建議。只有樹立服務本地經濟發展的理念， 做到監督與服務并重，才能充分發揮審計治療功效。其中，最重要的一點是，加強上級審計機關對本級地方產業政策的指導，使得地方政府制定的產業政策是尊重市場的、 因地制宜的、與資源稟賦相吻合的，以此緩解本級地方審計機關“有心無力”的現象，即地方審計機關的審計內容往往不包括也難以對本級地方產業政策是否足夠科學合理本身發表審計意見，從而促進審計服務職能的充分發揮。

（三）積極探索績效審計評價體系

地方政府產業投資基金審計不同于傳統的財務收支審計，績效評價指標是多元的，包括政策評價、管理評價、信用評價、經濟評價等，而并非單一的財務指標。 如何選取參數以及處理財務指標與非財務指標、短期指標與長期指標、經濟指標與社會發展指標之間的關系都會直接影響到地方政府產業投資基金審計的評價。若方法不當，結果會本末倒置，直接影響地方政府產業投資基金政策的執行和落實。積極探索科學合理的基金績效評價指標，進一步完善《關于做好政府出資產業投資基金績效評價有關工作的通知》中的指標體系，綜合考慮地方產業發展規劃、地方區域經濟發展情況、地方財政可承受的風險能力、審計現狀等因素，建立地方特色的政府產業投資基金績效評價標準。

（四）提升大數據審計方法

建立向本級政府相關部門實時獲取企業工商登記、稅務、社保等外部數據的通道，動態掌握子基金以及被投資企業的生產經營狀況，是地方政府產業投資基金大數據審計的前提。因部分被投資企業注冊地不在本地，無法通過本級政府部門獲取相關數據，可以借助上級審計機關的數據平臺或互聯網對外公開的第三方數據平臺獲取數據。 通過大數據分析，嘗試解決部分難以發現的問題，如當前企業估值難可能導致的國有資產隱形流失、基金管理人和被投資企業存在尋租行為等。 針對可能帶來的數據安全風險，同步建立健全相關法律法規，規范程序，重視對數據的保護與保密工作。 此外，審計人員通過大數據等技術進行審計，有必要將技術評級指標融入政府產業投資基金審計評價工作，以推動大數據審計可持續健康發展，

（五）健全審計容錯糾錯機制

地方政府產業投資基金的行為本質是投資，投資必然有風險， 投資收益高低與風險大小成同向變化。審計難以判斷和甄別項目投資失敗的原因，因為原因錯綜復雜，可能是人為因素導致的，也可能是市場、宏觀政策等外部不可控因素導致的。 對于非人為因素導致的投資項目失敗，審計應以“三個區分”為原則，尤其注重把為推動發展的無意過失同為謀取私利的違紀違法行為區分開。 否則，一味以投資成敗論英雄，對造成投資損失的盲目追究責任，必然會導致決策制定者和執行者不敢冒險、不想冒險、不能冒險。 守株待兔，只能錯失市場投資良機，雖沒有直接造成國有資產的流失，但長此以往會導致產業投資基金投資效率低下，難以實現政府目標。 因此，針對基金的風險屬性，建立健全鼓勵創新、寬容失敗的審計容錯免責機制，適當留出“容錯空間”，激發基金管理人的冒險精神，同時有效做到風險防范。