畢節試驗區發展鄉村旅游助推脫貧攻堅模式初探

湯 華 ，王 濤 ，孟 梅

（1.新疆農業大學公共管理學院（法學院），新疆 烏魯木齊 830052；2.畢節幼兒師范高等專科學校，貴州 畢節 551700）

1 研究背景

2022 年7 月，國家發改委印發了《推動畢節高質量發展規劃》的通知，對畢節2022—2025 年、2025—2035 年兩個階段要實現的一系列目標提出指標性的要求，其中，對畢節試驗區通過發展鄉村旅游鞏固脫貧攻堅成果提出了有關建議。首先，實施休閑農業、鄉村旅游精品工程，推進農旅融合，推動實現農村三大產業融合發展。其次，支持黔西化屋基、七星關三官寨、織金營上古寨等開展民族村寨和傳統村落保護建設，建設一批具有鄉土氣息、民族韻味、畢節特色的黔西北民居。再次，通過建設烏蒙山生態廊道、建設重點河流生態保護帶、加強石漠化綜合治理等辦法，強化生態環境保護與修復。最后，通過重點推動旅游景區提質升級、加快“旅游+”融合發展等方式方法，持續推動旅游產業化。可見，從國家層面，為鞏固脫貧攻堅成果，進一步保障鄉村振興戰略的成功實施，黨中央、國務院支持畢節試驗區以更靈活的政策積極探尋更符合貧困落后地區經濟社會發展的客觀規律。為此，在發展鄉村旅游鞏固脫貧攻堅、助力鄉村振興這條路上，畢節取得了怎么樣的成果，還存在何種問題以及如何應對，研究小組通過對國務院、貴州省人民政府、貴州省文化和旅游廳、畢節市文化廣電旅游局、畢節市生態環境局等政府部門公布的案例、數據進行整理和研究，并查找相關文獻資料、新聞報道，探索和總結出畢節試驗區在發展鄉村旅游以助力鞏固脫貧攻堅成果、實施鄉村振興戰略的經驗和做法。

2 畢節試驗區發展鄉村旅游助推脫貧攻堅的經驗做法

畢節位于貴州西北地區，夏無酷暑、冬無嚴寒，自然生態資源豐富，民間有“洞的王國、花的世界、鳥的天堂”之說，畢節是名副其實的“花海畢節”。1988 年，國務院批準成立畢節“開發扶貧、生態建設”試驗區。

貴州省人民政府辦公廳印發的《省人民政府辦公廳關于支持畢節市加快旅游業發展的意見》[1]和畢節市文化廣電旅游局發布的《畢節文化旅游業助推脫貧攻堅顯成效》[2]中公布的信息顯示，自2018 年習近平總書記對畢節試驗區作出重要指示以來，畢節試驗區積極籌劃，充分發揮地方人文環境、生態環境等優勢，進一步加快建設新發展理念示范區，打造國際知名的山地康養旅游勝地，做大做強旅游經濟。為此，貴州省文化和旅游廳從8 個方面分別提出16 條意見建議。2020 年7 月，畢節市文化廣電旅游局對前期圍繞旅游助力脫貧攻堅的做法和成效進行總結并公布。

本研究主要從畢節大力發展旅游產業助力鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果的角度，整理和總結畢節的主要做法及取得的一系列成果。同時，發現其中存在的不足之處并進行反思，進而提出建議，為畢節試驗區在持續探索改革發展、探索綠色發展路徑、推進資源型經濟全面綠色轉型、推進體制機制改革實踐、增強地方經濟社會發展活力、實現畢節試驗區高質量發展等方面提供建議和參考。

2.1 深化體制機制改革，加強督促落實責任

首先，完善旅游管理體制機制。主要做法包括建立完善的旅游精準幫扶聯系工作機制，畢節市文化廣電旅游局先后制定并印發了《畢節市關于加快鄉村旅游發展的實施意見》《2019 年幫扶駐村聯系點實施方案》等方案和實施辦法，完善幫扶工作機制，健全產業、教育、基礎設施、法制、居住環境改造等多方面聯動幫扶機制，從制度上為畢節試驗區開展旅游振興鄉村奠定堅實基礎。其次，對部分地區實施輪流駐村幫扶機制和結對幫扶機制。畢節市文化廣電旅游局領導班子及中層以上干部輪流到結對地點指導工作，常態化實施結對幫扶方案，探索和發現能夠發揮“以點帶面示范帶動”的優秀示范點和地區，為進一步推廣旅游振興鄉村提供理論依據和現實參考。最后，完善鄉村旅游大會舉辦機制，形成核心景區與周邊鄉村旅游點協同發展的機制。通過常態化舉辦鄉村旅游發展大會，或依托一個核心景區，可以對舉辦地開展具有針對性的幫扶措施，如對舉辦地的基礎設施建設、產業鏈、人均收入等都會產生直接的促進效應，對核心景區附近的鄉村旅游點也會帶來一定的促進作用。如百里杜鵑景區通過該辦法獲得國家旅游局頒發的“景區帶村”旅游扶貧示范項目榮譽。

2.2 定旅游扶貧基調，強資金政策扶持

2017 年9 月，貴州省人民政府辦公廳印發《貴州省發展旅游業助推脫貧攻堅三年行動方案（2017—2019 年）》[3]，隨后，畢節市出臺《畢節市旅游產業助推脫貧攻堅三年行動實施方案（2017—2019 年）》，推動實施旅游扶貧九項工程，從制度層面定下旅游扶貧的總基調。

圍繞旅游扶貧的基調，進一步推動旅游扶貧工作落實，貴州省文化和旅游廳從省旅游發展專項資金統籌安排3 000萬元，用于畢節市旅游基礎設施建設，省委省政府明確要求，各省級部門在統籌安排各類風景名勝區、傳統村落、水利風景區、森林（濕地）公園、自然保護區、遺產地保護等項目時，要積極支持畢節市重點項目建設。鼓勵畢節市創新財政資金使用方式，撬動社會資本共同參與旅游公共基礎設施建設。

與此同時，畢節市積極匯編旅游產業扶貧招商引資項目，大力開展招商引資。著力通過利用財政資金培育各類技能型鄉土人才，培育鄉村旅游避暑示范點，釋放旅游發展紅利。以百里杜鵑管理區為例，該管理區出臺一系列政策鼓勵發展鄉村旅游，對區內通過審核評定的鄉村旅游點給予一定資金補助、貸款貼息扶持。

2.3 完善基礎設施，提升生態環境

畢節市在建立完善工作機制的同時，也在有針對性地加大旅游扶貧點基礎設施建設，還對舉辦旅游發展大會承辦地的基礎設施建設給予專項投入。截至目前，畢節市已打造16 個國家級、省級重點鄉村旅游扶貧村，這16 個國家級、省級重點鄉村旅游扶貧村在基礎設施建設方面已取得顯著成效。除此之外，畢節市還鼓勵和運用外來力量、外部資金參與本地區基礎設施建設，如畢節市將廣州市旅游局投入的幫扶資金60 萬元悉數投入慶豐村鄉村旅游基礎設施建設，省文旅局與畢節市文廣局共同匹配資金120 萬元用于千年紫薇園基礎設施建設。通過調研發現，納雍縣的厙東關鄉等地和納雍縣總溪河風景區適宜發展櫻桃產業，因此畢節市大力建設兩地基礎設施，在櫻花盛開、櫻桃成熟之時，由于基礎設施完備，兩地的櫻桃產業知名度、美譽度均得到極大改善和提升。

同時，在貴州省文化和旅游廳的支持下，畢節市大力加強生態環境保護和建設。截至目前，畢節已建成7 個濕地公園、12 個森林公園、11 個自然保護區、4個風景名勝區，超額完成貴州省人民政府辦公廳對畢節市生態文明建設的任務，畢節市生態環境保護工作有力推進，畢節市生態環境質量穩中向好[4]。

2.4 打造旅游精品，“旅游+”帶動多產業融合發展

截至目前，畢節市鄉村旅游在品牌創建方面已取得顯著成效。經評定，畢節市共有符合標準的鄉村旅游村寨、三星級以上鄉村旅游經營戶（農家樂）196家，大方羊場、織金官寨等地的7 個村寨入圍全省第一批鄉村旅游重點村名錄，大方木寨入圍全國首批鄉村旅游重點村，鄉村旅游類型A 級景區17 家，畢節市在旅游品牌樹立、旅游精品打造方面已取得顯著成效。

畢節試驗區通過發展“旅游+”帶動地方經濟社會發展效應明顯。畢節試驗區積極開發“旅游+文化”“旅游+農業”“旅游+生態”“旅游+休閑度假”等多類型特色旅游產品。如畢節市七星關區“雞鳴三省村”通過大力發展“旅游+紅色文化”紅色旅游產品，已形成成熟的“紅色旅游景點+紅色文旅融合”的旅游產品，有效帶動了當地經濟社會發展。畢節市威寧縣積極參與土地流轉、依托優勢氣候土地資源、依托草海國家級生態自然保護區，按照“園區+公司+合作社+農戶”的經營模式，探索并打造出威寧首個“旅游+農業”綜合性農業旅游服務示范點，極大地提升了當地農民的就業能力，增收效果明顯。

2.5 以點帶面示范帶動，總結經驗加強宣傳

畢節試驗區積極創新思路，加強組織建設，探索出一條“以點帶面、示范帶動”的旅游振興鄉村新思路。其主要做法是扶持、引導條件較好的縣區建立鄉村旅游合作社、鄉村旅游發展協會組織，通過試點鼓勵、引導該地區貧困群眾通過土地流轉實現參股，通過投工投勞參與分紅。一方面，實現貧困地區群眾就業；另一方面，總結經驗和做法，通過總結威寧彝族回族苗族自治縣、畢節市百里杜鵑管理區的經驗成果，引導成立鄉村旅游發展自助組織，引導建立、完善旅游發展利益鏈機制的做法，適時在全市進行宣傳推廣、鋪開，從而形成以點帶面、示范帶動的旅游扶貧思路，并依托示范點的成果，逐步向周邊地區拓展、形成結對發展，為旅游扶貧的進一步發展注入活力。

2.6 分級分類結對幫扶，拓寬旅游投融資渠道

畢節市制定了《2019 年幫扶駐村聯系點實施方案》，建立旅游精準扶貧幫扶聯系工作機制，由畢節市文廣局點對點聯系畢節市百里杜鵑管理區、大方縣普底鄉的慶豐村、沙溝村以及納雍縣董地鄉黎明村等實施結對幫扶，領導班子輪流到駐村幫扶點推動幫扶工作，積極從多方面探索和實施系列幫扶。與此同時，畢節市創新發展思路，提出“向黔一公里”的“互聯網+”旅游產業扶貧項目，依托核心景區，形成核心景區與周邊地區幫扶點景區結對發展的機制，成績斐然。

畢節市積極利用廣州幫扶機遇，采取分類結對幫扶辦法，進一步創新幫扶聯動機制，深度對接幫扶點，大力支持旅游宣傳、旅游人才培養、旅游項目資金引進、旅游相關招商引資，拓寬旅游融資渠道和工作思路，形成了多個具有代表性的成功示范點。

綜上，畢節市在大力發展鄉村旅游工作中，積極探索實踐、積極總結經驗，有機結合脫貧攻堅工作，畢節市在發展鄉村旅游助推脫貧攻堅、鞏固脫貧攻堅成果方面取得了一定的成果。例如，2018 年，畢節市接待游客總量達1.04億人次，旅游綜合收入937.12億元，有效帶動7.02 萬貧困人口增收[5]。有數據顯示，2019 年，畢節市僅鄉村旅游共接待游客4 388.36 萬人，同比增長33%。截至2020 年9 月，貴州省共建成鄉村旅游重點村176 個，其中，畢節共建成22 個鄉村旅游重點村，在全省位列第三，受益人群約18.5萬人。

3 畢節市發展鄉村旅游中存在的問題

3.1 自然環境條件限制優質鄉村旅游資源開發

有研究證明，通過運用核密度分析量化貴州省鄉村旅游的空間特征可得出，貴州省鄉村旅游空間特征的主導因素主要有高程、住宿接待能力、水文環境、地形坡高、交通條件、旅游資源稟賦等6 個方面。在高程方面，畢節市的七星關區和赫章縣、納雍縣、威寧縣與鄉村旅游核密度呈現負相關關系，大方東部、金沙東部、黔西北部、織金中部為明顯正相關關系[6]，在水文環境方面，畢節大部分地區水文環境與鄉村旅游空間核密度關系不顯著，金沙、黔西東部呈現負相關關系。在地形坡高方面，畢節大部分地區與鄉村旅游空間核密度呈現負相關關系。總體而言，畢節大部分地區高程與鄉村旅游核密度相關性較弱，這說明畢節市東部旅游資源較西部密集、南部旅游資源較北部密集，畢節市鄉村旅游資源受海拔高度影響明顯，使得畢節市鄉村旅游點交通條件較為困難、旅游活動空間受限，進一步導致畢節市鄉村旅游核密度較低，限制了優質鄉村旅游資源的開發。

3.2 畢節市鄉村旅游資源不集中、總量少、層次低

石麗通過研究發現，畢節總面積為2.68萬km2，居貴州省第三位。但是，畢節戶籍人口在2021 年已達到690 多萬人，居貴州省第一位。畢節市土地面積不算最多，但人口最多。在全省鄉村旅游重點村的平均密度為9.99 個/萬km2的基礎上，畢節試驗區鄉村旅游重點村的平均密度僅8.21個/萬km2，在全省9個市州中排名第8[7]。這說明，畢節市鄉村旅游資源總量仍較少，以貴州省鄉村旅游重點村分布密度的前三名為例，貴陽市、安順市、六盤水市三地的鄉村旅游重點村分布密度在15.15 個/萬km2~18.75 個/萬km2之間，畢節如若以此為標準建設旅游鄉村數量，則畢節市的旅游鄉村數量則需要在2021年的基礎上翻倍，即達到42~45個。貴州省鄉村旅游重點村分布如表1所示。

表1 貴州省鄉村旅游重點村分布

此外，由于開發模式單一、市場定位不夠明確，造成畢節地區鄉村旅游項目種類多為“吃農家飯、住農家屋、干農家活、春天賞花、秋天采果”等較為單一和傳統的鄉村旅游項目，開發上多以休閑農業、觀光農業為主，鄉村度假、采風、民間手工藝品制作、民俗文化研討等內涵豐富的鄉村旅游活動展開不足。缺乏特色、本土化創意相關的產品，鄉村旅游層次較低。

3.3 景區基礎設施建設不足、規劃落后、服務意識薄弱

景區整體規劃對鄉村旅游發展的影響長遠并且明顯。以畢節市九洞天風景區為例，由于景區規劃不科學，直接導致龍井服務區的鄉村旅游業因為新建的服務區而遭受不小打擊。同時，由于九洞天景區附近道路基礎設施建設不足，也直接影響了游客旅游體驗，且景區內常年存在停車場停車位數量不足、櫻桃采摘步道建設落后、景區道路等基礎設施建設落后等情況。因此，在旅游旺季（櫻桃成熟期），景區極易出現游客數量過載、交通擁堵等情況。由于櫻桃銷售交易市場規劃不足、缺乏市場監管、游玩項目少、配套服務設施建設落后、農戶服務意識低等原因，導致在旅游旺季景區容易出現櫻桃銷售現場臟亂差、游客停留時間短、游客二次消費意愿低等情況，進而造成旅游資源浪費，阻礙了鄉村旅游資源的可持續發展，從而制約了當地櫻桃產業和相關產業的長久發展。研究數據顯示，在畢節市的七星關區和大方縣、赫章縣，鄉村旅游的住宿接待能力與鄉村旅游空間核密度呈現顯著負相關關系，高等級的住宿接待能力未對鄉村旅游形成吸引力，也一定程度說明畢節七星關、大方、赫章等地的鄉村旅游住宿條件、接待服務均存在明顯不足[6]。

同時，貴州省2021 年旅游投訴情況的通報數據顯示，2021 年全省旅游投訴情況中，對旅行社、旅游景區的投訴占所有旅游投訴的80.17%；對景區的投訴方面，景區的管理、服務質量投訴占比88.8%，其次是景區的安全秩序，占比11.2%。還有其他投訴如旅游住宿方面，對旅游住宿服務質量、管理和安全兩個方面問題的投訴占比93.75%[8]。由此可見，貴州省較多景區在景區規劃、景區管理、景區及周邊配套設施服務、景區市場監管等方面還存在明顯短板。最新公布的2022 年第一季度貴州省旅游投訴量顯示，被投訴總量排名前三的是旅游景區（點）、鄉村旅游點和旅行社，其中針對鄉村旅游點的投訴達30.95%。針對鄉村旅游點的投訴內容中，對鄉村旅游服務質量的投訴占比61.54%，對鄉村旅游管理的投訴占比23.1%，對鄉村旅游安全秩序的投訴占比15.38%[9]。可見，貴州省鄉村旅游的服務質量、鄉村旅游管理水平、基礎設施建設還存在不少問題。

3.4 地方政府職能部門存在市場監管漏洞和監管盲區

2022 年7 月，織金洞風景區正式入列國家5A 級旅游景區。盡管如此，2016 年4 月，貴州省旅游發展委員會暗訪畢節12 家相關企業，其中，暗訪發現畢節市織金大峽谷存在標識標牌不健全以及保潔不到位、畢節杜鵑旅行社經營場所臟亂、部分旅游從業人員著裝不整齊和服務意識不到位等問題[10]。新華社記者在貴州調研發現，部分鄉村旅游點存在民宿沒有安保管理、部分鄉村旅游點地處偏遠等問題，一旦發生緊急狀況，后果不堪設想。2021 年6 月，畢節市開展旅游市場專項整治工作，從6 月21 日—6 月24 日，組織268 人開展檢查工作，檢查文化旅游市場經營單位97家（次），發現一些經營單位存在安全隱患。由此可見，以織金洞風景區為例，從2016 年的暗訪到2021年旅游市場專項整治活動結果看，織金洞風景區均出現不同程度景區基礎設施建設不健全、安全條件堪憂、衛生條件堪憂、景區旅游業從業者服務意識薄弱等問題，這與地方旅游管理職能部門可能長期存在監管漏洞、監管盲區有直接關系。

4 對策建議

通過分析近幾年畢節市鄉村旅游的相關信息，研究小組整理總結了影響畢節鄉村旅游發展的因素，并從以下四個方面提出對策建議。

4.1 保護與開發協同推進

發展鄉村旅游極度依賴鄉村自然環境資源，所以自然環境保護與鄉村旅游資源開發必須協同推進。根據畢節市生態環境局最新公布的《畢節市2021 年生態環境狀況公報》數據[4]，截至2021 年，畢節市生態環境質量總體穩定，水環境、空氣環境、聲環境、輻射環境、生態環境質量等多項數值均優于全省平均水平。但是，由于畢節大部地區屬于喀斯特地貌，所以畢節還存在自然環境承載力低、易被破壞和不易恢復、生態功能較脆弱、治理難度高等特點。同時，畢節能源結構單一，資源吸引力弱。為此，發展畢節鄉村旅游產業的前提，必須是科學精準推進畢節市自然生態環境綜合治理，打好污染防治攻堅戰，建立生態文明試驗區，保護好畢節生態自然資源。在保證畢節得天獨厚自然環境的前提下，再根據實際情況合理制定開發策略，堅決杜絕破壞生態環境的開發，堅定貫徹“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，堅持自然環境保護與鄉村旅游資源開發協同推進的開發理念，探索山地特色農業和山地特色鄉村旅游產業，積極推進低碳循環發展等。

4.2 “質與量”共同提升，“旅游+”持續發力

“質”即優質鄉村旅游品牌，“量”即鄉村旅游服務質量、鄉村旅游點數量，“旅游+”指“旅游+文化”“旅游+農業”等協同開發的優質鄉村旅游產品。為此，畢節市應在“十四五”期間甚至更長的時期內持續發力，加大財政投入、持續深化與廣州市對口合作，基于“旅游+”的開發理念，新增至少20~30 個具有代表性的鄉村旅游點，每一個鄉村旅游點即代表一個鄉村旅游品牌。或由多個點形成點面結合，共同組成一個優質鄉村旅游品牌集群。同時，在政府和市場監管下，組建鄉村旅游產業聯盟，實現內部監督與外部監督結合，共同提升鄉村旅游服務整體質量。讓游客記得住鄉愁，讓游客愿意消費、開心消費、二次消費。通過實施“旅游+”行動，充分展示畢節地區獨特文化元素，進而帶動就業，促進非遺文化的傳承和保護[11]。

4.3 深挖特色文化，發揮核心優勢

與自然環境區分開來，深挖特色文化即根據不同地區農業特點以及當地的傳統文化、生活習慣、特色物產、節慶、地理條件等，打造具有不同地域特色的優質鄉村旅游產品[12]。例如，在九洞天景區可開發農耕文化旅游產品，圍繞九洞天櫻桃產業可開發櫻桃旅游專線產品，圍繞百里杜鵑、織金洞等可開發藝術創作特色文旅產品，圍繞化屋村可開發紅色文化鄉村旅游產品，圍繞韭菜坪可開發韭菜花觀賞或相關特色文旅產品。畢節市開發鄉村旅游應根據畢節地區不同的海拔和季節、地域環境、人文環境、對象等因素，開發多層次、特色鮮明、體驗與觀賞結合的集多種功能和服務于一體的特色鄉村旅游產品，充分發揮不同地域的人文、自然環境優勢，充分實現區域性的旅游文化“各美其美，美美與共”[13]。

4.4 完善體制機制，加強市場監管

為更好地支撐以上建議，政府層面，必須堅持以黨建為引領，制定一套宏觀和微觀結合的、科學合理的、符合時代發展要求的、符合畢節社會經濟發展實際需要的、覆蓋面廣的、健全的體制機制。通過構建鄉村旅游多元機制，將畢節試驗區鄉村旅游的各個主體連接起來[14]。一方面，政府應積極帶頭參與鄉村旅游建設，積極轉變建設思路，放權于社會、放權于社區組織，充分發揮當代政府監管職責與社會服務功能，更好地對鄉村旅游市場進行科學有效合理的監督管理；另一方面，政府必須加強對鄉村旅游市場的監督管理，以確保畢節鄉村旅游產品質量穩定、周邊地區的安全、服務質量和口碑雙提升。積極引導村民參與鄉村旅游點的建設，并監督好利益的分配；積極組織村民、鄉村旅游服務從業者參與學習培訓，以提高他們的素質和服務能力；對于擾亂鄉村旅游市場的行為給予堅決打擊，監督和維護好鄉村旅游地區整體協調和平穩發展。

5 結語

自2018 年習近平總書記對畢節作出重要指示以來，畢節就被黨和國家賦予新的歷史使命，習近平總書記的批示精神也為新時期畢節市的發展指明了方向，促使畢節必須加快融入新發展格局，用好畢節的政策紅利，加快一二三產業結構調整，優勢地區先發展，薄弱地區后發展，先發展帶動后發展。實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，推動實現農旅融合，助推畢節鞏固脫貧攻堅成果，助力鄉村振興，是推進農業農村現代化、發展現代特色山地高效農業的重要抓手。