地役權(quán)改革：讓綠水青山成為國家公園的永恒底色

海明

2020年4月10日，張小平作為官埔垟村第三村民小組代表，從時任浙江省委書記車俊手里接過了所在小組的林權(quán)不動產(chǎn)權(quán)證書。當天，車俊還向百山祖國家公園管理機構(gòu)代表頒發(fā)了全國首張集體林地地役權(quán)證。這意味著，此后官埔垟村相應林地的所有權(quán)仍然歸屬于集體，其地役權(quán)則屬于國家公園管理。

記者從錢江源－百山祖國家公園百山祖管理局獲悉，百山祖園區(qū)集體林地設立地役權(quán)改革，前后歷時6個多月，全面完成了集體林地數(shù)據(jù)建庫入庫，共確權(quán)登記國有林地0.8萬公頃17宗地，集體林地3.76萬公頃456宗地，村民小組決議235份，村民代表會議決議43份，農(nóng)戶、村民小組、村集體經(jīng)濟組織委托書7386份，發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證書473本，地役權(quán)登記證明455本，實現(xiàn)了公園范圍內(nèi)集體林地依法、規(guī)范、統(tǒng)一、科學管理，解決了國家層面顧慮，破解了在經(jīng)濟發(fā)達、集體林占比高、人口密度大地區(qū)設立國家公園實現(xiàn)人地和諧的難題。

百山祖國家公園創(chuàng)建，首要工作就是對505平方公里的生態(tài)系統(tǒng)實施嚴格保護。然而，“在集體林地占比較大、人口密度較大、經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，創(chuàng)建國家公園的難度更大。”，這是創(chuàng)建百山祖國家公園以來，省內(nèi)外專家學者們的共識。

其中，因為土地權(quán)屬復雜，人地矛盾成為創(chuàng)建國家公園過程中繞不開的檻。在百山祖國家公園的創(chuàng)建范圍內(nèi)，80%以上需要保護的森林屬于集體所有。在這樣的背景下，對集體林地進行地役權(quán)改革這一創(chuàng)新之舉走到了前臺。

所謂地役權(quán)，是在不改變林地權(quán)屬的情況下，政府提高生態(tài)補償金，并與村民簽訂協(xié)議限制對森林的使用，對國家公園實行統(tǒng)一管理。這筆補償金，按照麗水設立的標準，略高于公益林每畝每年35元的補償，目前為48.2元。協(xié)議還約定，補償會隨著相關(guān)標準的變化不斷提高。

百山祖園區(qū)通過集體林地設立地役權(quán)改革，以法定形式確定了供役地權(quán)利人“應當對供役地嚴格保護，不得對林地開荒、開挖，不得進行流轉(zhuǎn)，不得對林木進行采伐和損壞以及其他破壞生態(tài)環(huán)境的行為”等保護義務，引導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村把生態(tài)保護、國家公園保護的內(nèi)容依法寫入村規(guī)民約，有效提高鄉(xiāng)村治理能力，維護了社區(qū)和諧穩(wěn)定，促進了國家公園自然資源原真性和完整性保護，為百山祖國家公園成為全面展示高水平生態(tài)文明建設“重要窗口”的窗口，打下了堅實基礎。

被劃進國家公園的1萬多畝山林，早在2003年就落實了生態(tài)公益林政策。現(xiàn)在，補償價格的持續(xù)走高，讓官埔垟人熱情高漲。他們積極參與這項工作，從啟動確權(quán)登記到結(jié)束，只用了20天。在張小平看來，這速度的背后，是因為生態(tài)保護理念在官埔垟村早已深入人心。

其實，官埔垟也曾經(jīng)歷人地矛盾。上世紀七八十年代，圍繞百山祖—鳳陽山國家級自然保護區(qū)周邊的許多村莊，都以伐木為生，“木頭經(jīng)濟”盛行的年代，村民靠著販賣木材掙了不少錢。但到了1980年，浙江決定加強森林保護工作，劃出了鳳陽山自然保護區(qū)，1992年，百山祖自然保護區(qū)與之一同升格為國家級自然保護區(qū)。但在此時，販賣木材仍是不少農(nóng)村家庭的重要經(jīng)濟補充，張小平記得，當時自然保護區(qū)與毗鄰的村莊有過爭鋒相對的歷史。

在一次次人與自然的交鋒中，村民們漸漸形成了保護生態(tài)的概念。通過政府引導，人們改變了原本粗放的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)向了種植業(yè)或旅游業(yè)。就拿官埔垟來說，當?shù)厝藦?005年開始在保護區(qū)范圍外種植茶葉，短短幾年間便發(fā)展出萬畝茶園。人們不再依賴森林謀生，于是，當?shù)匾蹤?quán)改革工作宣傳至家門口時，絕大多數(shù)村民對此持歡迎態(tài)度。

52歲的胡萃利是龍泉市不動產(chǎn)登記中心主任，自從成立百山祖國家公園龍泉片區(qū)集體林地地役權(quán)改革確權(quán)登記專班后，胡萃利就擔任了工作專班辦公室主任。

在百山祖國家公園創(chuàng)建工作中，龍泉片區(qū)面積達248.89平方公里，在創(chuàng)建總體規(guī)劃中面積占比達49.3％。面對片區(qū)內(nèi)林地權(quán)屬復雜、內(nèi)容龐大、涉及人口眾多等難題，龍泉市于2020年3月13日召開創(chuàng)建百山祖國家公園百日會戰(zhàn)動員大會，第一時間組建確權(quán)登記工作專班，選取蘭巨鄉(xiāng)官埔垟村作為試點單位，以點帶面促進確權(quán)登記工作全面鋪開。

幾個月的時間里，胡萃利帶領專班人員走村入戶走訪座談、查勘現(xiàn)場，認真聽取村民代表意見，解答村民疑惑，同時會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鳳陽山管理處、勘界作業(yè)單位參與不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果分析研判。在完成權(quán)屬調(diào)查、情況公示等工作程序后，全程監(jiān)督跟蹤，依法辦理了試點山片的集體林地不動產(chǎn)所有權(quán)證書和證明。

“通過集體林地地役權(quán)改革，在不改變林地權(quán)屬的基礎上，龍泉市建立了一套科學合理的地役權(quán)補償機制和共管機制，進一步保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的生態(tài)效益最大化。”龍泉市創(chuàng)建辦相關(guān)負責人表示，他們嚴格依照法定程序，進一步統(tǒng)一思想，開展全面指導，確保政策解讀全面到位，最大限度地獲得了群眾的支持。

李冰冰是慶元縣國家公園創(chuàng)建辦地役權(quán)改革科里的中堅力量，曾參與林業(yè)森林資源二類調(diào)查與第三次全國國土調(diào)查工作，有著豐富的林業(yè)及不動產(chǎn)登記工作經(jīng)驗。

山林糾紛調(diào)解直接關(guān)系地役權(quán)改革整體進程，對于國家公園內(nèi)的山林糾紛，李冰冰提出“擱置爭議，共享紅利”的主張，引導爭議雙方放下爭議，充分考慮雙方意愿，按比例先發(fā)放補償款給爭議雙方；對于現(xiàn)場指界困難的宗地，在雙方承認飛地面積的情況下，通過設立“共有宗”的形式進行確權(quán)登記，該建議獲得了領導和同事的認可，有效推進了工作，確保了該項改革的如期完成。

錢江源－百山祖國家公園百山祖管理局負責人介紹，在地役權(quán)改革進程中，麗水深入開展了社會穩(wěn)定風險評估，并高度重視山林糾紛化解工作。市、縣建立自然資源、林業(yè)、司法、法院等部門全面參與的山林糾紛指導組，采取現(xiàn)場定界調(diào)解、協(xié)商協(xié)議調(diào)解、法院判決落界等形式化解矛盾糾紛。共妥善調(diào)處集體林地所有權(quán)糾紛327起，為實現(xiàn)國家公園有效管理解除了隱患，維護了穩(wěn)定。

通過地役權(quán)改革不僅讓社區(qū)群眾吃下“定心丸”，保障了長期收益，同時也為社區(qū)群眾尋求發(fā)展獲取融資提供了渠道。2020年8月14日，龍泉市首批林地地役權(quán)補償收益質(zhì)押貸款發(fā)放儀式在龍泉市蘭巨鄉(xiāng)官埔垟村隆重舉行，首批符合條件的10名村民代表分別獲得了20-30萬元不等的“益林貸”貸款授信金額。

事實上，對于劃入地役權(quán)改革范圍的村莊來說，生態(tài)補償金不僅壯大了集體經(jīng)濟，還提升了村民的幸福感和獲得感。百山祖園區(qū)地役權(quán)改革涵蓋10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)32個行政村3.88萬公頃集體林地，約3.23萬村民共享改革紅利，2021年補償收入總額達2805萬元，農(nóng)戶人均約868元、戶均約3868元。

專家指出，地役權(quán)改革突破了“人地”矛盾的制約瓶頸，實現(xiàn)了“人地”和諧，突出了國家公園社區(qū)共建，緩減了資金投入壓力，體現(xiàn)了生態(tài)保護第一，全民共享，世代傳承的生態(tài)理念，達到了國家公園原真性、完整性保護的目標。對南方集體林區(qū)開展國家公園為主體的自然保護地建設具有示范推廣意義。