鄉村振興戰略下農村土地托管制度的困境與法律對策

顧向一，劉永強

(河海大學法學院，江蘇南京 211100)

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，這一重大決策部署既是應對新時代我國社會主要矛盾變化的行動指南，也是我國鄉村發展走向“浴火重生”的開始，為新時代做好“三農”工作指明了方向。現代化離不開農業農村現代化，要把鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興銜接好，使農村生活奔向現代化，越走越有奔頭[1]。鄉村振興當務之急是振興鄉村經濟，發展農業產業，保障農田生產。因此，堅持農業農村優先發展，推動農業規模經營是加快農業農村現代化步伐、帶動鄉村經濟的關鍵舉措。《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》強調，推進鄉村振興要支持農業生產托管服務。土地作為農業生產力的關鍵要素，以流轉形式為主導的農業規模經營有力地推動了農村經濟的提升。最近幾年一種規模化經營的新形式——土體托管在各省(市、區)農村地區得到了大力宣傳和推廣，已有星火燎原之勢。2017年9月原農業部發布《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》，對今后土地托管的規范發展和重點工作提出了總體要求。實踐證明，土地托管破解了當前困擾農業農村發展的瓶頸問題，為鄉村振興提供了產業保障[2]。然而，鄉村人口流失嚴重，耕地撂荒現象突出，一直束縛著全面振興的實現，土地托管制度方興未艾，有必要對鄉村振興戰略下土地托管制度的發展現狀展開研究，“看病下藥”，以順應鄉村現代化的需求。

1 土地托管制度的產生背景

1.1 農業經營轉向規模化發展

家庭聯產承包責任制的出臺將“人人有其田”變為現實，同時基于我國人多地少的現實國情，土地碎化分裂化尤為嚴重，機械耕作模式運行不便，難以獲得規模效益。傳統農業的小規模分散經營無法適應城鄉社會的高速發展，阻礙著農業的現代化變革。規模化經營已成為全球各地農業的發展趨勢，對于提高農業競爭力作用顯著。基于對農業和鄉村振興的高度重視，我國也在積極探索土地規模化經營道路。1987年中共中央便明確提出要采取不同形式實現規模經營，“發展適度規模經營”便成為今后農業改革的指引方向[3]。土地流轉通過將多個家庭承包的土地集中起來由個別主體單獨進行經營，統一耕作、生產，在成片土地的基礎上追求規模經營，能夠取得規模收益，是農業規模化的主要表現形式。農村土地承包經營權的流轉擴大了土地經營規模，從而使農業機械設備更好地發揮效能，進而推動農業機械化進程。相比一般農民而言，集中后的土地在經營主體或農業能手中能以較低的成本換取高額的收益。土地流轉的發展帶動農業實現了生產規模化，農業農村現代化的實現離不開土地的規模化經營，這也是推動鄉村振興的強力舉措。

1.2 農村土地流轉短板凸顯

土地流轉在推動農業實現規模經營上發揮出了獨特優勢，如今在農村已是一種非常普遍的現象。但幾十年的實踐也證明土地流轉制度是把雙刃劍，在日益成熟的過程中暴露出固有的缺陷。第一，存在農地轉化為非農用地的現象。盡管法律明文規定土地流轉的前提是不能改變土地的使用性質，但就農村的現實情況來看，屢禁不止。一方面，土地流轉后出于租金的考慮，流轉經營方更可能通過種植經濟作物以獲得較高的收益，導致土地非農化；另一方面，土地性質的改變意味著原有土地功能的調整，對土地的承載力及營養化程度造成損害，甚至破壞農村生態環境，難以修復。第二，農地流轉背離制度本意。對于農民來講，所擁有的土地不僅能夠幫助其解決溫飽問題，更是一份生存“保障”。隨著農村年輕勞動力的流失，土地的經營主體主要是中老年群體，他們對不完善的社會保障、鄉土的傳統情感、不規范的土地管理等因素的考量削弱了流轉土地的意愿[4]。再加上身體狀況、農田設施等客觀條件的限制，流轉土地迫不得已。土地流轉后，農民依然享有承包權，但經營權喪失，無法再從事土地生產。第三，流轉操作流程失范。農地流轉合同的訂立與農民的權益關聯甚密，缺少規范的程序和合同形式難以有效保障農民的合法權益，這也是引起糾紛爭議的主要原因。雙方較多通過口頭達成合意，致使權責不明。承包主體往往傾向于短期內轉讓經營權，對土地的成本投入考慮慎重，易形成經營的短期行為。

1.3 農業服務規模化的提出

土地流轉并非農業規模化經營的唯一手段，在其自身局限日益暴露的同時，也帶來了一些誤解，如土地規模化經營就是土地的規模化，生產規模化的實現就是農業規模發展的目標。農村土地流轉的局限性表明，農業規模化發展的眼光需要從生產規模化發生轉變或升級。土地經營的好壞取決于2個因素：一是土地本身，二是農業服務，即耕作的過程化操作。土地規模經營需要購買農機服務完成生產，由服務規模經營提供支撐[5]。自此“服務規模化”的概念作為“生產規模化”的對比被提出，并逐漸得到學界的認同。土地托管機制的萌芽正好契合農業服務規模化的路徑，在促成土地集中的同時也提供專業規模的農業服務，是農業適度規模經營的新方式。從生產規模化轉向服務規模化是現階段順應中國農業經營方式轉型發展的重要選擇。

2 農村土地托管制度的現狀及規范梳理

2.1 土地托管制度現狀

土地托管是在農村土地經營的長期實踐中逐漸形成的，這就致使各地對土地托管的理解不一，現實中的操作也存在差別。學界對土地托管尚未形成統一的認識，但都離不開其與土地流轉的關系闡釋。張忠明等認為，土地托管實質上是土地流轉的一種特殊形式，是土地流轉適應發展的創新[6]；袁日進等認為，土地托管與土地流轉存在本質區別，二者在權利、風險承擔、租金、土地規模等方面均有不同[7]。2017年9月原農業部發布的《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》對土地托管的概念作出了界定，是指農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給農業生產性服務組織完成的農業經營方式。其本質是農業生產性服務，能夠解決“誰來種地”的難題。農民對土地的收成正常收益，托管主體根據其提供的服務內容受益。

土地托管的實踐最早可以追溯至20世紀80年代，已有30多年發展歷程。不過剛開始并未有托管的認識，而是“代營”，即湖北省農村地區的農地代營，農民委托他人代為經營自己的農業生產。但當時這種模式僅出現在個別地區，沒有向外部傳播，發展較緩慢。進入21世紀，得益于山東等省份的大力探索和宣傳，土地托管制度逐漸形成、普及，并真正以“托管”的面貌發展起來，各地在成功案例的帶領下也如火如荼地展開相關實踐。2013年山東省首創將土地托管作為不流轉土地實現農業規模化的新路徑[8]。隨后，山東省各地方政府通過增加財政投入大力支持土地托管的發展和宣傳，中央領導對其也越發關注。山東省土地托管服務規模迅速擴大，服務組織多元化，服務內容全面化，處于全國領先地位。2016年，全國僅供銷合作社托管的土地就已涉及28個省份，面積達到666.67萬hm2，囊括小麥、水稻、棉花、花生等多種農作物。目前，土地托管已經覆蓋全國絕大多數省份，快速發展，但同時又呈現出部分地區水平較高、部分地區剛開始起步的差異特征。為對農村的土地托管實踐加以指導和規范，中央和地方相繼出臺了有關政策文件。

2.2 土地托管法律制度體系

借助北大法寶平臺對我國國家和地方現有土地托管相關法律及政策進行搜集，以發部時間、發布部門和名稱進行梳理(表1)。

表1 土地托管國務院規范性文件及地方性法規

除上述國務院規范性文件和地方性法規外，各省(市、區)還出臺了許多地方規范性文件，這些政策文件是土地托管法律制度體系的主體部分。最早可以追溯到2014年10月24日原福建省農業廳發布的《關于加快培育土地股份和土地托管合作社的通知》(數據來源于通過北大法寶檢索的統計結果，最后訪問時間為2022年09月13日)。個別文件出臺于2014、2015年，其余的基本上都在2017年以后，如原貴州省農業委員會《關于開展農業生產托管統計工作的通知》，原山西省農業廳《關于做好2017年度農業生產托管服務試點項目的通知》，原山東省農業廳《關于加快發展農業生產托管的實施意見》等。地方政府及相關部門出臺的土地托管規范性文件所涉內容多種多樣，包括土地托管試點推行、土地托管指導意見、土地托管情況統計、土地托管合同示范文本等，為農村土地托管的大力推行鞏固了法律規范基礎(圖1)。

3 鄉村振興戰略下農村土地托管制度的困境

3.1 法律保障體系有待完善

從土地托管法律依據的梳理結果來看，不難發現以下幾個特點：第一，在時間上無論是中央或是地方發布的政策文件都集中在2017年以后，2017年以前寥寥無幾，可見土地托管的法律淵源僅有短短幾年歷史。而土地托管的實踐早在幾十年前就已出現，比較而言，其法律制度遠遠落后于實踐。第二，在法律位階上，現有的土地托管相關規定主要為國務院規范性文件和地方規范性文件，僅有一部地方性法規，即《山西省農業生產托管服務條例》。因此，土地托管在當前階段只得到國家和地方的政策支持。第三，在名稱上，幾十部規范性文件多以“農業生產托管”作出相關表述，直接表述為“土地托管”的只有少數。盡管土地托管的含義得到了社會公認，但這種做法模糊了中央和地方政府對其的具體態度。政策文件主導的法律規范體系往往原則性指導內容多，存在穩定性弱和強制性差的特點，這在一定程度上對土地托管實踐的約束不足。

總體而言，土地托管制度的法律保障體系較薄弱，缺乏效力強的上位法依據。主要原因可能在于一是土地托管尚未滿足出臺法律的條件，近些年政策文件的密集頒布是過渡階段；二是土地托管的實踐并未足夠成熟，還不足以與土地流轉媲比。土地托管的頂層設計初具雛形，亟待進一步健全。

3.2 政府服務職能缺位

土地托管的主體僅為農民和托管組織兩方，其實政府也應扮演相應的角色。政府在政策頒布、合同簽訂、托管服務監管等各個環節中都需要或多或少發揮其重要職能。土地托管的有效開展應當正確處理各方關系，實現多方共贏，這就要求政府加大支持力度[9]。但實際上政府對農村土地托管的相關情況不夠了解和掌握，參與程度不高，難以彰顯其作用。如在某些農村地區，參與土地托管的主要集中為大片土地農戶主體，而小塊分散土地農戶難以參與。一是地塊分散，托管服務實施不便；二是農戶不了解土地托管政策，存在心理障礙。此時政府需要發揮作用，但往往缺位，未能提供指導和幫助。在土地托管服務實施過程中，不能忽視行政力量因素的影響，倘若政府沒有發揮管理和指導等基本職能，漠視托管行業發展會致使政府服務缺位，土地托管制度難以順利發展。土地托管主體本應是地位平等的雙方，一旦行政力量干預不當，便會打破平衡，傾向于其中一方，這也是部分農戶不愿將農業服務托管出去的顧慮之一。

3.3 農民合同意識薄弱

農民若想將自己手中的土地托管出去，可以尋找托管服務主體與之磋商，達成托管合意后雙方應當簽訂書面合同。2020年6月農業農村部辦公廳下發了《農業生產托管服務合同示范文本》推廣使用，遼寧省、安徽省等相繼轉發。盡管該文本非強制性使用文本，但為農村土地托管合同的簽訂提供了規范的指引，有助于維護農戶和服務組織的合法權益。然而在實際操作中，農村土地托管合同仍存在嚴重的失范問題。一種情況是雙方未簽訂土地托管合同。農村仍存在部分農民與土地托管主體僅達成口頭協議便將生產服務交給對方，沒有通過書面形式確定下來的情況。在這種情況下，托管服務主體為逃避責任往往不會主動提出簽訂托管合同，土地托管行為存在巨大的法律風險。另一種情況是托管合同的簽訂不規范。既可能是托管合同文本本身不規范，合同內容過于粗糙簡略，與示范文本存在較大差距，相關主體權利、義務條款不清晰，未規定違約責任等；也可能是簽訂的流程不當，因大多數農民文化水平較低或因對合作社的信賴而麻痹大意，不仔細審查托管合同的內容或托管服務主體不主動告知主要內容就草草簽了名或按下指印。

上述現象在農村土地托管中十分常見，原因主要在于農戶主體一方對土地托管政策及制度的認識不到位，缺乏合同的簽訂及履行等法律意識。一旦出現問題和糾紛，托管雙方很難明晰彼此之間的權利義務關系，極易產生矛盾、糾紛甚至沖突，急需指導和規范[10]。

3.4 社會配套設施及機制缺失

對于農業而言，基礎設施是否完善關乎耕作成本的投入、效率和產量。土地托管市場發展緩慢的主要原因之一是農村相關配套設施及機制落實不到位，重要的農業硬件缺少或較落后，難以使用，尤其是在偏遠的鄉村地區。原則上，政府和民間主體分別在外部性較強和較弱的社會化服務項目發揮作用，但實際上的表現都明顯乏力[11]。一方面，托管主體基于農業托管服務本身的風險，在投資建設配套設施上表現得猶豫不決，擔心沒有足額的回報。另一方面，在農村農業基礎設施不足，機械化水平不高的前提下，農戶難以放心地將土體托管出去，既怕減少實際獲益，也怕土地遭到破壞，影響后續使用。部分農村地區的通用基礎設施也存在較大的缺陷，如入村道路崎嶇不平，甚至還沒有硬化；水利灌溉設施破舊損壞，難以維持土地用水需求等。而托管主體提供生產服務常常會用到大型化、機械化的農業設備，農村在基礎設施上的局限將它們拒之門外，土地托管推行困難。

一旦土地托管出去，農村的空閑勞動力會逐漸增多，尤其是全托管模式，這些農民會面臨嚴峻的就業問題，不能得到妥善處置也會制約土體托管市場的建設，甚至影響農村發展和社會穩定。因此就業引導和維穩機制十分必要，但是地方在該方面的工作還缺乏力度。當前土地托管仍處于初步發展階段，管理制度規范化不足，實際操作存在諸多問題，農民自發尋找土地托管容易誘發風險和矛盾，還需要有針對性的風險防范及糾紛化解措施保障托管市場的運營，避免市場混亂和不正當競爭。

4 推動土地托管制度助力鄉村振興的法律對策

4.1 健全土地托管制度頂層設計

土地托管作為一種法律關系涉及主體間的權責利，有必要對相關行為和操作進行規范，應當有完善的法律保障體系。針對當前土地托管法律規范的缺陷，需要采取對應的措施加以改進。第一，及時修正已有的相關法律。雖然土地流轉也未頒布專門法，但已形成較完善的法律規范體系。我國憲法，基本法律如民法典，一般法律如土地管理法、農村土地承包法等都有土地流轉可參考的直接規定，土地權能的流轉能夠做到有法可依。反觀土地托管，在一系列土地相關法律規范中均難以找到明確條款。應當總結土地托管的實踐經驗，明確其與土地流轉的界限，并在土地管理法和農村土地承包法中適當體現出來，充實上位法依據。第二，優化土地托管的政策環境。中央和地方在不斷推出政策文件的同時，應避免隨波逐流。一方面需要有重點的加大投入、補貼、貸款等方面的政策扶持力度[12]，另一方面也應因地制宜，注重政策文件的地方適用性，為土地托管培育良好的政策環境。此外，根據復雜的社會發展形勢和農村土地情況，政策文件需具備靈活性，便于執行。

4.2 強化政府的服務功能

在土地托管中，政府應當積極主動指導，發揮宏觀調控職能，由農民和托管主體自愿達成協議。各級農業部門在組織領導中探索建立相應的工作機制，成立多部門共同參與的土地托管試點領導小組[13]。政府應當大力支持農民將土地托管出去：第一，做好服務者。在頂層設計上，通過法律和政策為土地托管創造良好的外部環境，制定土地托管優惠政策和托管服務標準。采取措施培育數量充足且優質的托管主體，避免托管市場供大于求，托管主體素質能力參差不齊。引導托管主體確定合理的服務價格，防止價格壟斷。地方財政富裕的情況下可以考慮設立土地托管基金項目，即使農戶享受基本經濟保障，又可以降低托管主體的服務成本。第二，做好監管者。建立完備的土地托管監督體系，加強對土地托管合同的監管和對托管主體資格的審查，規范托管主體的服務行為，努力營造和諧公平競爭的托管市場。

村民委員會作為基層自治組織是最接近土地托管雙方的主體，具有較強的組織協調和化解糾紛的能力。相比鄉(鎮)政府在土地托管中的地位更加突出，在面對分散農戶參與托管困難時，可以通過宣傳推廣、勸導和土地置換等手段促進土地集中連片，從而提高農戶的托管意愿[14]。應當重視村級組織在推動農村土地規模化經營和協調化解托管爭議的作用，提高政府在土地托管中的服務能力。此外，政府應當加強土地托管相關政策內容的宣傳工作，盡可能利用通俗易懂的方式傳達給農民。及時總結各地區農業托管的服務經驗，結合廣播、電視等媒體宣傳托管成效、農民反響及優秀托管案例。通過設立獎勵鼓勵托管主體提升服務質量，創新服務模式。

4.3 增強農民簽訂合同的意識

托管合同對于土地托管服務項目的達成和履行至關重要，能夠減少糾紛，化解爭議。因此，不能忽略合同因素對土地托管的影響，強化農民自身對利益維護的意識。首先應抓緊制定土地托管合約談判、締結和履行的相關規則，細化各方權利與義務，從而為糾紛調解、責任認定等提供判定準則和基礎[15]。農民與托管主體就服務內容、服務期限、費用、雙方權利和義務、違約責任及爭議解決方式等重要事項協商確定并簽訂書面合同。合同簽訂的前提必須為雙方自主自愿、協商一致，農民作為相對弱勢一方，尤其應當注重其及家庭成員的集體意愿。地方政府下發有土地托管合同標準文本的，應盡可能按照規范制作合同，若沒有土地托管合同標準文本，合同內容應當包括上述重要事項。村民委員會或鄉(鎮)政府可以指導托管雙方簽訂土地托管服務合同，合同應當一式多份，必要時提交一份給政府土地管理部門進行備案。地方政府對土地托管合同范本的制定也需要遵循因地制宜的特點，針對農村不同類型的土地或不同的土地托管服務分別制定相應的示范文本。托管合同重在厘清托管雙方的權利和義務，降低糾紛的發生程度，同時促進土地托管的規范化發展。由此在規范合同文本和簽訂流程的基礎上，使農民充分認識簽訂托管合同的意義。

4.4 全方位建設土地托管配套機制

土地托管制度的成熟離不開全方位的配套體系建設，對農村現有的配置進行統計評估，加大財政支持力度，修繕增補。第一，要完善硬件設施。土地托管服務的優勢在于規模化、機械化、專業化，對農村農機、水利、交通等設施依賴程度高。政府部門應當參與進去，加強農村基礎設施建設，盡可能滿足農民生活和生產需要[16]。對土地灌溉、作物施肥、糧食收割等生產環節配套設施的購買和修理成本，政府和托管主體可以共同承擔，政府主體通過制定相關優惠政策和補貼激勵托管主體的投資行為，托管主體在項目遇到資金困難時可以尋求貸款、基金或保險的支持。第二，建立健全土地托管市場機制。農業托管服務的順利實現需要各種配套機制的健康運轉，應當保證政策咨詢、尋找托管主體、發布市場信息等基礎機制的形成。維護平穩的托管服務市場價格，培育良好的市場環境。搭建土地托管平臺既能融合各托管機制，又能為托管雙方創造溝通交流的機會，從而協調各方利益期待，實現互利共贏。第三，必須發揮市場的主導作用。土地托管應以市場為主導，政府加強服務和引導。必須尊重農民的自主自愿，避免行政主體的過多干預，平等協商進行土地托管。通過健全及完善土地托管的配套服務設施和運行機制，最大程度降低其蘊含的風險給托管雙方帶來的沖擊，保障農村土地農業生產的規模化經營道路。

5 結語

土地托管制度作為農村農業規模經營的創新形式，在農民保留經營權的同時實現了服務規模化，重點解決“種不了地”和“種不好地”的難題，不僅可以促進農業生產力的解放和生產效益的提高，還能推動鄉村振興取得新進展。但農村的多年實踐也揭示了土地托管的發展存在一些現實障礙，不容忽視。如頂層設計存在局限，政府服務意識的缺失，農民合同意識的淡薄及市場配套體系不完善等，需要重點從法律規范作出調整，引導政府和托管主體彌補自身不足，充分發揮各方優勢，健全土地托管市場體系和運行機制，以保障農業生產和農村穩定，助推鄉村振興戰略的全面深入落實。