內控視域下的高校經濟合同管理問題及其消解

趙石言　朱曉

摘? ?要：近幾年，隨著高校與外界市場化合作的增加，其內部控制體系的建設尤其是經濟合同的管理愈來愈重要。S高校經濟合同管理中存在合同授權不規范、審批執行不完善、合同履行不合規、合同印章管理和合同歸檔不嚴格等問題。為減少S高校經濟合同管理的問題，應加強組織領導、健全合同內控配套制度、建立經濟合同管理績效評價指標體系、推進全面預算管理、統籌信息化建設、優化內控設計、健全合同管理人才隊伍。

關鍵詞：高校；內部控制；經濟合同

中圖分類號：G647? ? 文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1673-291X（2023）04-0137-04

近幾年，隨著我國市場化改革的深入，高校與外界的交往愈發頻繁，市場化合作的形式越來越多樣化。為保障合作雙方的權益，高校必須以書面合同明確與合作方的權利與義務。高校與合作方的合同涉及到建筑工程、合作辦學、人員培訓、技術開發與轉讓、咨詢與服務、創就業實習基地建設、儀器設備采購、資產處置、場地租賃等許多方面。高校的公益性與多層級管理的特點決定了合同管理的復雜性。倘若合同管理出現漏洞，則極有可能助長腐敗，對高校造成經濟損失，并對高校的內部運行與社會聲譽造成不利的影響。因此，加強高校內部控制體系建設、改進高校經濟合同管理，已經成為高校高質量發展的重要課題。本文基于對S高校的調查，研究新形勢下高校經濟合同管理的問題與改進策略。

一、S高校經濟合同管理現狀

高校合同是高校作為獨立的民事主體，在開展教學、科研及其他活動時與自然人、法人或其他組織之間訂立的書面協議。2020年，S高校召開內控建設會議5次，優化業務流程，編寫《S高校內部控制管理手冊（2020年版）》《S高校內部控制建設與執行自評手冊（2020年版）》，更新業務流程47 項；建立責任清單制度，完成S高校《2019年度行政事業單位內部控制報告》，評價結果獲得優秀，相關經驗在省內推廣。2020年，S高校內控評價方案確定以經濟合同為抓手，圍繞分級授權、分事行權和分崗設權的重點展開評價。

（一）制度建設方面

隨著學校的快速發展，業務活動中的經濟活動越來越多，為更加高效地配置使用各項資源，規范各類經濟業務活動，學校制定了《S高校合同管理暫行辦法》及實施細則。學校內控評價手冊合同管理模塊對13個關鍵控制活動進行評價，包括合同管理制度的編制與發布、合同模板維護與管理、合同審核與審批、授權管理、合同變更/解除申請與審批、合同定期審閱、合同糾紛處理、合同臺賬管理、合同存檔管理、合同的借閱、印章的保管、印章的使用登記、印章的新增、封存和銷毀等。

（二）信息化建設方面

學校有合同管理系統，按照《S高校合同管理暫行辦法》，在前期調研的基礎上系統梳理了2018年14.25萬份合同，確立了“統一授權、歸口管理、分級審批、分工負責”的合同工作機制，建立了“業務系統+合同管理系統”的“N+1”合同辦理平臺。科技、繼續教育OS系統、設備管理信息系統、材料采購系統（實驗材料、實驗動物、辦公物資）、OA合同管理信息系統等均為學校合同管理信息系統。S高校還出臺并定期更新合同辦理平臺操作指引，明確了合同起草、審批、簽訂、備案、履行、歸檔等各項業務的操作意見和規范要求。

（三）人力資源配置方面

S高校法律事務辦公室是合同管理綜合管理部門，負責制定學校合同管理規章制度，為各單位提供合同事務咨詢與指導。S高校設立了專門的經濟合同管理崗位，并根據內控要求，由專人負責經濟合同的事前審核工作。S高校合同管理暫行辦法規定，承辦單位負責經濟合同的起草，歸口管理單位負責合同的業務審核，法律事務辦公室對合同的合法性進行審核。合同歸口管理單位、法律事務辦公室、財務處、審計處等按學校合同管理暫行辦法履行相應的監督職責。合同歸口管理單位每年檢查合同履行情況，并向法律事務辦公室報送《S高校合同履行情況檢查表》。

二、S高校經濟合同管理存在的問題

2020年S高校內控評價實施以業務歸口管理部門自評和評價實施小組現場測試相結合的方式進行。內控評價實施小組擬定《內部控制評價測試表》，以合同管理為切入點，涉及與合同管理相關的資產管理、采購管理、預決算管理、科研管理、資金管理、工程項目管理、信息化管理、附屬單位管理等九大業務模塊及學校層面的控制活動；重點關注合同管理的13個關鍵控制活動；選取經濟活動中決策、執行的關鍵環節、關鍵崗位控制等風險點，采取個別訪談法、調查問卷法、穿行測試法、抽樣法、實地查驗法等有針對性地對合同管理及相關業務活動進行評價。

本課題組關注S高校經濟類合同近5 000份，涉及學校62項經濟合同，其中重大合同192份。評價中發現S高校經濟合同管理中主要存在以下問題。

（一）合同授權管理執行不規范，風險意識薄弱

學校在合同管理系統中嵌入了合同辦理流程，通過統一授權的方式明確了合同專用章授權管理單位和使用范圍。歸口管理單位根據內控建設要求制定了部門合同管理細則以及辦理流程。事實上，S高校經濟合同風險控制管理仍然不到位，隱藏著較大的財務風險。第一，學院（部）、部門仍有未在合同管理系統中流轉審批的合同，同時此類合同負責人在未經學校授權的情況下對外簽訂合同。第二，科技開發、社科類研究項目多由項目負責人對外簽訂合同，合同甲方為S高校或學校二級單位，項目負責人簽訂合同前均未經學校授權，未經審核直接對外簽訂合同，反映出項目負責人法律意識淡薄。

（二）合同審核和審批執行情況不完善

簽訂合同存在一定的隨意性，礙于面子和人情簽訂經濟合同的情況時有發生。例如，在出版類合同時對于學術大腕學校相關部門會幫助其辦理合同簽訂手續；對于普通教師則服務不周，存在歸口管理部門因無人審核而不簽訂合同的情形。S高校專門設置了經濟合同事前審核崗，相關崗位設在財務處。但許多學院、部門、項目負責人不清楚學校設立了該崗位，或不清楚該崗位的職責，認為簽訂合同僅僅是報銷需要，很少關注合同的真實內容。這就導致了部門和項目負責人非必要不簽訂合同情形的出現。合同未經審核也容易造成合同中的法律風險，造成合同無效，導致學校利益受損。

（三）合同歸口管理責任落實不到位

學校實行了歸口管理控制，但仍未做到經濟活動全覆蓋。例如，設備、材料采購合同歸口管理部門未履行審核職責；集中采購限額以下的自行采購設備的合同無審核程序，未建立合同臺賬，也未向歸口管理部門備案，容易發生拆分規避招標的風險；復印機和打印機日常維護、宣傳視頻制作推廣、小額實驗材料委托加工、會議場館租賃、“小程序”定制等各類小額服務暫無歸口部門。這些合同由二級單位簽訂并蓋章，數量大種類多，管理難度大。

（四）合同履行情況檢查不夠規范

管理缺乏統一標準，采購物資質量和數量沒有管理部門把關，無法規避審核人員因自身原因造成的審核不當。例如，食堂伙食物資采購沒有驗收，藥品、醫療器械、醫療試劑采購入庫無驗收記錄，部分工程項目缺乏交叉監督的舉措。各部門需求多樣，分析測試類服務有一定的特殊性，所以目前學校內部分析測試中心公布了測試類服務價格市場價格供二級單位參考。合同審計監督過于宏觀，經濟合同備案制度尚未履行到位，難以對經濟合同管理有實質性的把控。

（五）合同印章管理無制度規定

目前，學校可用于合同簽章的有合同專用章1、2及學校行政用章，但學校沒有關于各類合同用章的管理規定。日常業務辦理中，大量合同蓋二級單位印章。但法律上規定，高等學校下屬的職能部門、學院（部）不是獨立法人，不能對外簽訂合同。如對外簽訂合同，無論是否經過學校授權，其行為后果均由學校承擔，一旦發生糾紛，學校將面臨較大的財務風險。由于學校在多校區辦學，所有合同不分類型、不分金額均加蓋“S高校合同專用章”，將顯著增加校區間往返的辦事成本，降低辦事效率。因此，應根據學校實際制定合同管理實施細則規定印章使用流程和范圍，將經濟活動的風險控制在可承受范圍內。

（六）合同檔案管理制度有待完善

目前各承辦單位均未按規定將相關材料定期送交學校檔案館歸檔。由于合同歸檔規定不明確，歸口部門歸檔可能遇到接收困難等問題。檔案館對小金額的已結采購項目資料不予留存，與《S高校合同管理暫行辦法》《S高校檔案管理條例》中的歸檔要求規定不符。各部門根據工作實際和習慣歸檔，部分承辦部門和歸口管理部門的檔案管理意識不強、處置隨意，造成有些檔案的缺失，可能出現泄露國家機密、商業機密的風險，導致國家、學校利益受損。

（七）內控評價結果運用不充分，缺陷整改難

2019年的內控評價報告為各部門制度建設和建立業務流程提供了依據。跟蹤調查發現，2019年仍有部分缺陷未整改到位。例如，專利著作類的無形資產未在國有資產管理信息系統進行登記；歸口管理部門未履行經濟合同備案職責；合同管理部門未對合同進行定期審閱管理，未保留書面審閱記錄；合同審核與審批不規范，仍有部門未按照合同管理制度簽訂合同。

三、S高校經濟合同管理存在問題的原因

（一）合同印章管理難度大

大量日常發生的暫時沒有歸口管理單位的小額合同，無論金額大小均蓋“S高校合同章”，顯著增加了合同流轉時間和辦事人員的時間成本，導致辦事效率低下。經法務辦初步統計，S學校2018年簽訂了約14.25萬份合同（不包括金額在5萬元以下的小額合同），統計范圍包括，學校24個職能部門簽訂的合作辦學、工程建設、圖書出版、科學研究等類別的合同4 492份，學校辦公物資采購系統辦理的采購3 445單（份）、備案823單（份）；學校儀器設備采購平臺辦理的采購714單（份），學校實驗材料物資采購系統辦理的采購10.71萬單（份）、備案2.4萬單（份），學校動物管理系統辦理的采購2 876單（份）。不難發現，采購類合同占90%以上，且已經在各業務系統中辦理或備案。此外，《S高校采購與招標管理辦法》規定3萬元以上的工程、貨物、服務項目一般須簽訂合同。《S高校維修改造項目管理辦法》規定1 000元及以上的維修改造項目須簽訂合同。以上合同包含在工程建設合同中，且工程合同執行中不可避免出現合同無法執行需要變更或解除的情況，同時合同無法涵蓋所有小概率突發情況。

（二）合同管理內控制度不健全

S高校設置了經濟合同事前審核崗和合同管理崗位，但未將經濟合同事前審閱環節嵌入合同管理流程。二級單位負責人和項目負責人甚至不知道經濟合同事前須經過審核，崗位形同虛設。

（三）信息共享平臺數據導入不完整

經濟活動數據共享有待完善，無法實現經濟合同履行情況即時匯總。2019年10月，S高校新成立了數據資源辦公室，負責統籌協調數據資源管理。目前已集成35個業務系統，建立了包含組織、教學、人員、財務、科研、服務、資產、位置在內的8個主題庫。但是學校信息化中心數據共享機制還未健全，數據導入不完整，無法實現數據共享與交互，合同的跟蹤管理受到限制。加上二級單位內控管理意識不強，無法有效監督合同業務的執行情況，可能導致合同風險隱患導致的法律糾紛，從而引發經濟損失。雖然部分歸口部門完成了文件電子化歸檔工作，但仍未實現合同歸集，致使財務處、審計處無法隨時調取所需的經濟合同，不利于合同履行情況的動態評價和合同的事后追溯。

（四）合同檔案管理制度不健全

隨著高校業務的不斷拓展，各種復雜多樣的經濟活動違規行為屢見不鮮，通過對合同檔案的查詢，可以發現經濟活動承辦單位是否存在違規行為。完善檔案管理工作制度，提供更真實、完整的數據是完善的合同內控管理制度體系的重要一環。

（五）合同管理人員缺乏專業勝任能力

S高校設置了各部門辦理合同的秘書，并明確了其相應的崗位職責為承擔合同的流轉和備案職責，同時還要定期參加合同管理培訓，與歸口管理單位溝通并向合同負責人匯報。然而，經濟合同管理涉及的專業知識較為廣泛，要求人員具備會計、審計、基建、法律等專業知識，一般的合同管理秘書很難做到兼具以上專業知識。合同管理秘書一般由二級單位辦公室主任兼任，專業背景差異大，且辦公室事務多而雜，缺乏提升合同管理能力的時間。

四、改進S高校經濟合同管理的對策

（一）提高政治站位，建設好“一把手”工程

經濟合同管理須對合同管理辦法配套制度進行細致部署，從學校層面制定與經濟活動相適應的內控制度。領導要重視內控宣傳和培訓工作，二級單位負責人應根據學校內控手冊要求逐一對照經濟活動中存在的問題定期對部門內控情況進行評價。合同歸口管理單位應制訂計劃，建立或更新本部門職責范圍的合同管理辦法及流程圖，經學校財務部門和法務部門的審核后，廣泛征求職能部門、學院（部）及相關機構的意見，反饋匯總后加以修正。此外，應重視二級單位的自我評價，自評報告應在一定范圍內公開，促進內控規范有效運行。

（二）以預算管理為抓手，規范合同管理，提高資金使用效率，提升學校管理績效

合同簽訂須在有預算的前提下簽訂，否則容易引起擅自改變資金用途的情況。因此，在實際工作中應形成二級單位領導、歸口管理部門、財務處在預算編制、管理、執行上的聯動管理。預算編制必須精細化，便于后期的執行和監督。項目合同一般包含收付款計劃，便于歸口管理部門監督收入是否與經濟合同中的規定相符，支出是否按合同進度支出，防止出現采購超標出現的資金浪費。

（三）歸口部門建立合同管理績效評價指標體系

內控小組結合年度考核選取部分歸口職能部門按年度或按項目周期分階段實施，并對考核指標進行評分。主要內容由10個重要控制活動構成：（1）合同管理制度的編制與發布；（2）合同模板維護與管理；（3）合同審核與審批，合同變更/解除申請與審批；（4）授權管理；（5）合同定期審閱；（6）合同糾紛處理；（7）合同臺賬管理；（8）合同存檔管理；（9）合同的借閱；（10）合同印章管理。其中，合同印章管理所占分值為20分；授權管理所占分值為20分；合同審核與審批、合同變更/解除申請與審批所占分值為15分；合同模板維護與管理所占分值為15分；其余各部分內容均占5分。注重結果運用，將績效評價結果與二級單位年度綜合考核掛鉤，評分在100—90分的，等級為優秀；評分在89—80分的，等級為良好；可增加獎勵性績效的比例；評分在79—70分的，等級為一般，應督促其改進；評分在69 分以下的，等級為差，應視情況調減部門獎勵性績效，并對合同管理責任人、承辦人追責問責。

（四）加強經濟合同管理人才建設

一是引進高級人才，即具備專業知識和技能的復合型領導人才。他們能對合同管理崗位相關人員進行定期業務培訓和技能指導，設計和更新內控制度體系，保證制度發揮作用。二是加強校內培訓。每年召開合同管理培訓會，組織相關人員學習最新的財務、內控、合同管理等相關政策，提高合同管理人員業務水平。三是建立合同管理人員輪訓制度。高校業務日益多元，部分業務也存在相似性，通過兄弟高校業務交流著力提高合同管理人員的綜合素質；利用外資源，遇到復雜的業務時進行咨詢；引入專家指導，提高培訓的針對性。四是內部控制建設監督檢查小組下設合同管理小組，根據合同內控相關要求定期或按需進行合同審查，在實踐中不斷提高合同管理的能力。

（五）統籌內控信息化建設

將內控流程嵌入信息系統中，將學校各業務部門的合同管理平臺打通。首先，合同電子化歸檔散落在各個業務系統，且5萬元以下的合同沒有數據。S高校各業務系統模塊眾多，合同管理模塊建設思路不同，功能模塊之間既有重疊區域，又有空白區域。所以，應打通1+N個合同管理平臺，讓數據多跑路、人員少跑腿，實現經濟合同管理數據的實時交互，便于財務處通過大數據分析規避招標拆分報銷的行為。其次，通過統籌內控信息化建設有效規范合同變更等行為，減少人為因素的影響，彌補合同管理的缺陷。同時，學校財務處、審計處和歸口管理部門通過參數歸設，將內控信息資源整合，為分析預測可能導致的合同風險、潛在經濟利益損失提供了數據基礎。再次，重視合同備案管理，將合同上傳環節作為財務報銷預約的必要手續（須簽訂合同的支出事項）。在財務系統中新增合同備案系統入口或從合同管理系統調取合同的權限，可輕松查詢已備案合同的基本信息、付款計劃和執行情況，同時實現經濟合同在財務處的自動備案。S高校合同管理暫行辦法規定經濟類合同簽訂后需在財務處和審計處備案，而各二級單位均未嚴格執行該規定。通過報銷環節的強制措施可大大提升經濟合同的備案率，提高合同管理的效率。最后，以智慧校園建設為契機，逐步實施高校財務信息化。財務模塊的應用對信息和數據安全有更高的要求，一旦數據泄露，將面臨更大的風險。因此，S高校應完善授權與安全等級制度和信息安全追責制度。

（六）持續健全內控長效機制，構建內控文化，完善內控體系

打破傳統的培訓方式，在增強內控培訓的針對性和實用性上下工夫。例如，舉辦內控知識競賽、技能競賽；積極宣傳典型案例和先進做法；針對內部管理內部的薄弱環節列出問題清單，征集解決問題的“藥方”，獎勵解決問題的“金點子”。力求形成領導重視、二級單位負責人主導、關鍵崗位人員配合、全體人員參與的良好氛圍。加強信息溝通，實現內部控制系統化，及時更新修訂制度，動態調整不合理的做法，將經濟活動風險降到可控水平，提高合同管理的科學性。

結語

S高校的內控體系建設取得了一定的成效，但由于宣傳教育力度不夠、各部門需求和服務多元化、合同管理配套制度不完善、信息集成化較差、合同管理人員缺乏專業勝任能力等原因，造成了合同履行管理執行難、監管不到位。未來S高校應結合內控實際和學校發展情況，持續經濟合同管理內控建設。一是建立內控信息化體系，有條件的購置或建設信息化內控軟件，促進現代信息技術與內部控制的深度融合，確保經濟活動內控高效、制度化落實。二是建立風險評估和預警機制，對各項經濟活動進行科學評估，降低合同執行過程中的風險。三是強化合同管理績效考核評價結果運用，調動教職員工參與合同管理的積極性。總之，通過內控規劃，建立起與學校發展規劃相適應的合同管理制度體系，實現合同規范、精準、高效管理，提高學校財務和科研管理精細化水平，促進學校高質量發展。

參考文獻：

[1]? ?韓立偉.基于高校全面預算績效管理的項目管理體系研究[J].商業會計，2021，（3）：107-110.

[2]? ?崔金香.基于內控視角的高校預算績效管理研究[J].行政事業資產與財務，2020，（23）：52-53.

[3]? ?何維興.內控角度下規范高校經濟合同管理舉措探討[J].教育財會研究，2019，30（4）：65-68.

[4]? ?馮艷.基于內控視角下加強高校經濟合同管理策略探討[J].現代經濟信息，2018，（8）：32-33.

[責任編輯? ?妤? ?文]