事業單位預算績效評價

李曉航 史曉欣

中國科學院沈陽自動化研究所

一、前言

預算績效管理對于規范事業單位資金管理，提高政府公信力、高效整合國家財政資源具有十分重要的意義，根據中央意見我國事業單位的預算績效管理與評價應實現全方位、全過程、全覆蓋的“三全”原則，績效評價的有效性對于事業單位的預算績效管理具有監督與指導的重要作用，是提高預算管理質量與效率的有效方式，因此對于預算績效評價體系的建設要站在內外綜合評價的高度上，并貫徹中央要求，構建出一套系統的、全面的內部評價體系并能夠有效結合外部審計與評價，實現對預算管理的事前預防與事后管理，解決事業單位預算管理所面臨的一系列問題。

二、事業單位預算管理與評價的現狀

事業單位即具有一定的公共性，又經營著帶有公益性質的國家重大項目，前者是指事業單位作為政府職能的延伸具有一定的行政管理能力，后者是指行政事業單位負責高投入的公共事業且不以單純的市場應收作為主要目的，這就對預算編制的重要性提出了重要要求，此外事業單位的財政組成即包含了上級財政撥款，也包含了本級單位的營收與下級單位的上繳，而上級撥款與下級上繳的資金具有很高的周期性，因此事業單位的預算編制不同于企業的預算編制，編制、管理與評價體系也不能照搬企業，為保障工程或項目的安全正常運行，事業單位的預算編制與企業最大的不同在于不采用赤字預算，同時通過各種專項資金嚴格規范預算使用。

一般的工程性事業單位的組織架構由局機關、局直屬單位與局機關直屬單位構成，局機關主要由黨辦與局辦組成，負責高級事業單位的整體運營，負責財政資金的接收、整合與再下放，主要起到行政作用；局直屬單位根據工程范圍與工程量的不同進行不同的部署，主要分為工程單位與支撐保障單位兩個部分，是工程預算執行的重要部分；局機關直屬單位主要由工程指揮部、工程經營部、人事管理部等幾個部門組成，主要負責除工程之外的各下屬單位的日常運營、人事管理，同時還負責對外宣傳、檔案管理、退離休干部保障與民事辦事等一系列業務，因此財政撥款的分配應根據組織架構主要分為三個部分。

由于事業單位的運營主要以國家要求、社會評價與長久發展作為主要目的，因此對事業單位的預算編制要更加細致，要求更高的資金利用效率與更高的產出以高效利用國家資產，使其真正為國民經濟發展與人民生活質量的提升起到重要作用。

三、事業單位預算管理面臨的問題

(一)預算編制周期短、任務重

事業單位的工程項目一般為大型的民生項目，其中如水利局、市政局等單位的工程項目往往涉及較大區域內的系統性建設或維護，工程周期長，前期投入巨大且需要盡快將項目落實以接收季度與年度的工程考核，因此留給預算編制的時間較短，預算編制的精度較難得到保證，從而導致在后續的執行過程重執行情況與編制情況難以重合。

事業單位的預算編制模式為基層單位進行本單位的年度預算編制再進行上報，而上級事業單位再通過本年度的財政撥款與基層單位的需求進行預算編制的審批與調整，因此預算編制最終的制定還受到了上級撥款時間與下級上報時間的影響，此外本年度的財務決算與下一年度的預算編制在時間上高度重合，這對財務人員帶來了巨大的工作量。合格的預算編制應當對實際情況進行充分考察并結合往年財政執行的真實信息，盡可能詳盡且準確的預測每項收入與支出的可能性，然而在一個預算定制周期內通過現有的人力水平實現高精度的評測具有很大的難度。此外預算編制的最終制定應該是上層事業單位與基層事業單位之間的多次協商，這對緊湊的預算時間也是很大的考驗，因此當前的預算編制更多的參考往年的執行情況，對于自主營收的部分利用率較低。在工程的執行過程中，工程局也將于各種企業進行合作來提高工程質量與效率，而這一部分的預算編制難以控制，現有預算編制對于市場影響的預測能力較低，易導致資金缺口，造成工程結款的嚴峻問題，傳統的處理情況是依靠強大的政府信用維護企業的積極性，但長期的借款問題將極大的傷害政府公信力。

(二)預算執行缺乏統籌性、規范性

預算編制是一種對工程預算情況的預測，預測的誤差會隨著預算編制的各個環節逐步累積，在執行過程也是如此，因此預測編制與預算執行存在一定的出入是必然的，然而當前預算執行過程的隨意性較大，導致的后果對預算執行的難度大幅增加，這其中最大的問題在于信息流通不暢導致的各部門之間預算執行缺乏協調統籌，這種信息流通不暢一方面是由于不同部門的執行進度不同，另一方面是由于不同專業背景的技術人員對預算執行的不同，財務人員更傾向于對資金的管理，而工程人員則更傾向于工程質量，這中間就出現了信息流通的失效，而預算該有的約束作用也無法真正起作用，同時為了維護工程的順利運行，對于超出預算的部分會存在二次資金分配，預算執行與預算編制的差異沒有被有效反思與彌補，長期演化的結果解釋預算管理的粗顆粒與資金分配的不透明，由此還有可能滋生腐敗現象。

除了工程支出，相關的人員經費與公務經費也是重要的資金支出部分，與工程支出易受外部環境的影響不同，人員經費與公務經費的支出更傾向于一種季節周期性，但當這三方面的支出共同出現峰值時，就會出現資金之間相互擠占的現象，若將人員經費進行較多限制，不利于從業人員的積極性培養，若將創收資金更多的用于員工福利、醫療保險以及日常的公務支出，隨著消費水平的不斷攀升這一支出的資金壓力將越來越大，不具有可持續性。

(三)預算評價體系缺乏系統性、透明性

目前部分事業單位的預算管理與評價缺乏的定額體系與制定標準的公式，形式化的定額標準與實際出入較大，定額標準成為了應付上級考核或外部審計的工具，同時工程執行的評價體系也不夠具體，存在超概算投資、私填建筑面積或內容，聯合原材料企業抬高標準等系統性的漏洞，一些隱形的日常開銷還被處理為“非預算經費”，不被記入預算項目報告中，對于相關問題的追責沒有得到嚴格落實，因此預算超標的問題屢見不鮮、屢禁不止，評價體系也成為形式化的部分。

當前事業單位預算亂象的出現還往往與個人權力過高而產生的武斷決策有關，對于高級事業單位的管理層而言更是如此，部分管理層為了個人功績對超出收支能力的項目進行審批，并且不按照規定進行年度預算編制，同時有意指使項目人員不按照預算編制進行預算執行，無論是武斷的經驗論、上級的壓力還是個人對功績的追求，不按照預算的科學化流程進行預算編制，極大地削弱了預算編制、預算執行以及預算評價對事業單位資產安全的積極作用，上述問題的出現于預算編制缺乏系統性以及相關責任機制不健全有著直接關系，對預算執行的超額問題沒有及時追責是發生上述問題的根源。

四、事業單位預算績效評價體系改進

(一)明確預算績效評價體系的目標與原則

預算績效評價的目的在于對預算編制、預算執行兩個重要環節的落實情況與后續影響進行客觀的評價，從而通過對實際需求的分析對以后的預算編制與執行進行改進，同時對相關人員進行績效審核，嚴格執行后續的獎賞與追責。

根據財政部發行的《財政支出績效評價管理辦法》(簡稱《辦法》)設定，預算績效評價以資金作為重要的評價指標，同時追求單位資金的使用效率與總體資金使用率兩個部分，獲取效益是一切活動進行的根本出發點，所以事業單位一般的績效評價目標就是檢測該單位是否提高預算資金的支出效率，是否在追求社會效益最大時所付出對應的成本投入是最小的。

如圖1所示，進行預算績效評價體系的建立需要遵循協調性、科學性、可行性、客觀性、全面性五點原則，協調性是指預算績效評價應當協調總體與部分、工程與資金、效率與質量、業務與個人之間的協調關系，盡量實現個人利益與總體利益的一致性，這樣也有利于績效評價的有效性與正向促進性；科學性是指采用科學的方法進行預算編制與預算執行，科學性的方法不僅需要由財務或工程的相關專業方法，也要考慮相關的法律、倫理問題，實現經濟性與社會性的兼顧；可行性是指預算編制與預算執行不能違背工程的正常流程、市場的運行規律與人類的可接受程度，以防出現重大的資金安全隱患，同時也便于評價過程與結果的規范化；客觀性是指預算評價不能由某一執行部門來負責，同時也要保證收集的第一手數據具有絕對的客觀性；全面性是指預算評價能夠涵蓋事業單位的預算執行過程，防止“非預算資金”的出現。

圖1 預算績效評價體系的制定標準

(二)健全預算績效評價體系的指標

針對事業單位項目的經濟性與社會性，評價指標的選擇應當從經濟性、產出性、效率性、環保性四個方面出發，經濟性指標應當包括資金使用情況、資金轉化率以及對利潤率的評估，具體的指標設定應當與財務報表的制定直接關聯，這樣也有助于數據的收集與時間軸比較，指標應包含當期資金使用詳情、與預算編制相比的執行節約率、與往期相比的增量與效益轉化率、經費自給率等；產出性指標不同于經濟型指標的數字化表示，應當對項目執行周期、執行情況以及相關人員的專業考核等進行評估，同時在工程結束后長期追蹤項目投入成本的合理性、社會評價以及工程合格率、產值完成率、責任成本降低率等；效率性指標應當對各項目、各單位、各部門的負責人進行詳細考核，考核內容主要包括人員分配是否合理、資源利用是否高效、預算資金是否及時到賬、是否及時發放以及預算資金使用率、預算資金浪費率、預算管理制度健全率、預算管理制度執行率、人員服務差錯率等；環保性指標是指項目執行過程的能源消耗以及是否造成了環境污染，國家的可持續發展戰略為環保性指標的設定提出了總依據，事業單位在進行項目執行時還要嚴格監管環保專項資金的管理與流向，堅決杜絕由于經濟問題造成的環境污染。

根據各指標對于預算管理與預算執行情況的影響程度不同，最終的評價結果應該對各指標進行權重化處理，權重的設定應該結合主觀經驗與客觀實際，通過層次分析法、調查問卷或文獻查閱、專家咨詢的方法科學化的處理各指標的權重。

(三)規范預算績效評價體系的流程

根據事業單位的特點與一般預算周期的流程，預算評價應當設立準備階段、實施階段、評測階段與報告階段四個部分，如圖二所示，由于財政部負責事業單位的撥款，因此預算評價的發起者也往往是財政部，在財政部確定績效評價對象并下發績效評價通知后，事業單位的管理層應當對評價細則進行解讀并組件專業的內部預算評價與審計工作組，再由工作組進行詳盡的績效評價工作方案，上述部分為準備階段的全部流程。

在實施階段前，上級部門應該以書面形式下發績效通知書，隨后再召開全體會議再次強調績效評價細則并確定資料提交最終期限，各下屬單位在規定時間內以財務部門為核心展開與預算執行績效評價相關資料文件的準備，完成材料準備后，高級事業單位開始籌劃績效材料的收集、核實與評價，再通過全體會議的方式通知初次評估結果，在會議上各下屬單位有權進行問題的提出與自身情況的說明，高級事業單位通過意見的反饋進行評估結果的調整與最終書面報告的編纂，書面報告最終要反饋給財政部，同時自留于績效評價工作檔案中長期保存。

在各階段的具體實施中，預算評價應當始終貫徹經濟性、產出性、效率性、環保性四點原則，在準備階段，對于財政部的評價細則解讀要從上述四點出發進行歸類，同時結合本年度以及中短期目標進行進一步的拓展；在實施階段，各下屬單位應當進一步深化上述原則，通過數字反饋建立資金使用與效益產生的有利聯系，同時以環境恢復率、社會滿意率、增加就業率等多角度加以佐證，使得預算編制與預算執行的合理性更有說服力；在評價與報告編纂階段，也要以上述四點出發進行全面描述，并對于潛在問題進行明確討論，是的評價結果更具備科學性、綜合性與全面性。

完成預算評價流程后，對內應當執行有效的獎賞與問責，獎懲機制的制定要保證絕對的公平性與公開性，同時對于偶然因素造成損失的負責人進行明確，當出現重大問題時對負責人追究經濟損失的同時還要追究其法律責任，在造成欠款等問題面臨民事訴訟時，事業單位的負責人也要依法進行相應責任與義務的執行。

圖2 事業單位預算評價標準流程

五、結語

事業單位作為我國公共項目的重要執行者與承擔者，對于國民經濟發展與人民生活質量的提升具有十分重要的意義，同時事業單位的資產也是國有資產的重要組成部分，因此對事業單位預算績效的評價要從經濟、社會與法律三方面進行，預算評價應該能夠實現對整個運算執行情況的反饋調節，由“事后評價”轉向“事前、事中控制”，實現項目資金的配置效率和使用效益的提高，助力事業單位全面實施預算績效管理。