經濟新常態下土地專項債券的管理與風險管控研究

向波

五峰土家族自治縣自然資源和規劃局

一、土地專項債券概述

土地儲備專項債券是指一種地方政府專項債券，主要是以國有土地使用權的出讓收入或以國有土地收益基金收入進行債券償還。這種債券是地方政府專項債券的一種主要形式，它與項目相對應，并且納入到政府性基金預算管理中，這一債券的發行是以土地儲備發行為目的。

地方土地專項債券是在財政部、原國土資源部明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款的情況下(財綜〔2016〕4 號)，通過省級政府發行地方政府債券以解決地方土地儲備融資需求的一種特殊融資方式。在中央推進以縣城為重要載體的城鎮化建設大背景下，土地專項債券儼然成為各大金融機構的主要業務，大量市場主體的涌入從一定程度上增加了土地專項債券發行后存在的風險，因此需要采取有效的防控措施，規避土地專項債券發行后存在的風險。自我國明確各地不得舉借土地儲備貸款后，土地儲備專項債券成為地方政府專項債券的首個細分品種。

根據土地儲備業務的實際需要，優化土地儲備專項債券在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面的內容，這種模式對土地儲備項目的合理融資需求做好保障，同時，發行土地專項債券本身能防范專項債務風險，這樣一來，可以妥善處理好市場中的穩增長發展需求和防風險現實需要之間的關系。

二、發行土地專項債券的意義

發行土地儲備專項債券，是嚴格按照預算法要求和國務院文件規定的基礎之上，深入貫徹落實黨中央的相關戰略部署推進，通過土地儲備專項債券的綜合管理，本身能有效規范地方政府融資行為，保障地方經濟的穩定有序進展。

是促進市場經濟平穩運行、健康發展的基本保障。在現實市場環境下，通過融合專項債券管理工作，促進土地儲備融資改革，能提升整體的保障價值。尤其是基于社會主義市場經濟的發展，當下，市場中各種形式的專項債券管理的創新，并通過市場運轉，侯建一種科學的資金保障機制，保證總量可控、動態可持續，從而實現支持地方穩增長、補短板，有序推進地方發展，并最終助力實現全面建成小康社會的最終目標。

可以深化財政與金融之間的互動。在實際的應用中，可以通過選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類的方式，優化專項債券發行。一方面，這種方式可以支持債券的科學合理定價，吸引更多社會資本投資地方政府債券，從而有效激發出民間市場的債券投資潛力。另一方面，也可以豐富地方政府債券的品種，進一步增強地方政府債券的透明度，保護投資者的合法權益。

可以遏制一些變相非法借貸行為。根據相關規定，不得將公益性資產作為資本金注入融資平臺公司，同時將明確用于償還專項債務的土地儲備資產和土地出讓預期收益。該辦法有利于債券資金從納入國土資源部目錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備業務。該辦法本身就從源頭上堵住了一些融資平臺公司等企業企圖以土地儲備的名義騙取土地儲備作為抵押融資的行為，防止了違規操作、違規借貸或變相借貸等問題，產生挪用土地儲備資金的情況。

可以完善政府專項債券管理。借鑒國外市政債券管理經驗，強化項目收入與融資自求平衡的管理理念，對發行土地儲備專項債券進行優化和管理，需要發揮出償債保障功能，能達到主動化解潛在風險的目標。

三、土地專項債券發行后常見的風險分析

(一)市場風險

土地專項債券融資中存在的市場風險，主要是在成本可控的基礎上，是否按照預先制定的計劃維持產品生產質量與數量，包括在市場需求變化及市場價格波動的情況下所帶來的不確定風險。由于地方政府掌握著土地出讓與供給的權利，在土地利用過程中實現價值最大化對提高地方土地財政收入有很好的保障，這可能會在土地出讓過程中出現故意提高土地標準價格的情況，在土地財政收入大幅增長的情況下，從一定程度上會提高地方政府對土地財政的依賴性。在土地專項債券發行后市場風險是首要面對的一個風險，在宏觀經濟出現大幅波動的情況下，倘若土地專項債券對市場還款的依賴性較強，會加大市場風險的影響。土地儲備通常要經歷收購、開發、儲備、出讓等各個環節，在土地儲備全過程中，地理位置、市場供需、土地開發成本等因素會嚴重影響土地價格，在土地價格大幅波動的情況下地方政府的償債能力容易受到影響。

(二)金融風險

地方政府土地收儲需要得到大量資金支持，當前，土地專項債券已經成為地方債務的重要構成。在地方政府性債務對土地出讓收入依賴性較高的情況下，倘若房地產市場以及市場經濟出現大幅的波動，必然會導致償還債券的潛在風險爆發，會對金融機構的資金正常運行造成影響，地方政府也必須進一步加強對土地市場的監管。在我國房地產市場內部，土地抵押貸款的比例較高，在經濟增速放緩的背景下，房地產抵押品價格持續下降，出現土地出讓金倒掛的問題，導致地方政府性債務壓力增高，這樣一來土地儲備融資風險就會轉移給金融機構。而在地方政府對土地專項債券相關項目缺少嚴格監管或預算管理不到位的情況下，間接導致土地融資出現較高負債率，在地方政府過度放大土地融資的情況下，在土地資源配置過程中可能會導致市場的作用被削弱。

(三)財政風險

在地方政府財政收入中，土地出讓金占據著較高比例，土地出讓收入都是一次性的資金收入，無論是將儲備土地作為直接債務的抵押物，還是將未來的土地出讓收入作為間接債務的抵押物，其用于城市基礎設施建設本身不會帶來額外的風險。

不過倘若地方政府將其用于其他運營項目的支出，可能導致財政資金收入對土地專項債券的依賴性過強，在這個過程中倘若土地價格出現巨大波動將會影響地方償債能力，尤其是在國內外經濟形勢及國家宏觀經濟政策的影響下，必然會使得土地收益出現大幅波動，在波動范圍超過土地實際價值的情況下，倘若波動屬于正面影響，地方政府除了具備一定還債能力外，還可以通過土地出讓獲得一定收益；倘若波動屬于負面影響，必然會加大地方政府的還債壓力，甚至容易陷入“資不抵債”的局面，這是各地政府并不愿意看到的一種現象。倘若地方政府在土地融資過程中較為追求規模效應，只注重土地融資規模擴張，爭取大量規劃用地用于發行土地專項債券，這會導致土地出讓收益被嚴重投資，在面臨價格風險的過程中會降低地方政府的償債能力，倘若地方政府財政資金收入對土地財政較為依賴，將導致地方政府陷入發展困境。在償債周期延長的背景下，土地收益變現可能無法產生穩定現金流，這就容易導致地方政府陷入債務危機，受土地財政影響將會給金融機構持續帶來融資風險。

四、經濟新常態下土地專項債券的風險管控措施

近年來隨著地方政府土地專項債券規模持續擴容，對其風險管控成為當前的重要課題。

(一)積極謀劃債券項目，夯實“借”的基礎

地方收儲機構應當根據土地市場情況和下一年度土地儲備計劃進行管理和分析，并依據相關資料，做好下一年度與土地儲備項目相關的收支計劃編制工作，通過有序的規劃，及時調整工作內容，結合工作實際，確定下一年實際的資金需求。在實際的工作中，相關自然資源和規劃部門、土地儲備機構等做好工作保障，需要及時分析發行地方土地儲備專項債券中需要的內容，為相關準備工作做好必要的保障，通過提供相關材料，及時準確做好資料分析，并積極配合相關單位做好信息披露、信用評級和土地資產評估等工作，能在自然資源和規劃部門中建立土地儲備項目庫，與地方政府債務管理體系做好銜接，確保儲備土地按期上市供應，最終實現項目收益和融資的雙向平衡。

首先，規范項目管理。做好專項債券項目儲備，充實完善專項債基礎庫；從基礎庫中選擇完成立項、可研、環評、用地等前期手續的項目納入儲備庫，作為債券發行的儲備項目；從儲備庫中選擇取得規劃、施工許可的項目納入發行庫，確保項目開工前置手續齊全，能夠順利開工，形成實物工作量。其次，確定項目要科學合理。針對一些投資權重大、綜合效益高、帶動能力強的項目更需要做好長遠規劃。對可以通過市場化方式融資的項目，需要嚴格安排舉借政府債務。再者，編制質量需要有效提升并落實。邀請專業人士對專項債券發行流程編制進行系統化培訓，通過細致化的宣傳、溝通和交流工作，有效提高部門項目材料的準備水平。最后，材料審核需要持續深化。由財政部門審核申報納入省級儲備、申報發債的項目材料，并完善審核中發現的問題，讓項目審核通過率有效提升。

(二)提高資金使用效率，確保“用”的有效性

首先是科學優化資金期限。通過對不同年份到期的專項債券本息、償債財力和融資成本等做好綜合評估，然后合理確定專項債券的期限，如此一來，能避免因為人為問題轉嫁償債責任的問題，從而降低期限錯配風險，避免了資金長期閑置或不足等問題出現。其次，可以加快資金撥付的速度。規在最短時間內將省級下達的資金撥付到項目單位專用賬戶，實行專賬核算，政府債券資金撥付流程和時限，防止出現資金長期滯留國庫的問題，以達到盡快發揮債券資金使用效益的目標。通過調度國庫在專項債券發行前進行資金周轉，在債券發行后需對國庫資金及時補充，從而加快已在預算中安排的債券資金項目的進度。最后，依法使用相關的資金。通過新增專項債券負面清單，嚴肅工作作風，有效保障資金使用有效，尤其是一些新增專項債券資金出現用于置換存量債務或用于經常性支出等問題，都需要做好有效規避，避免出現各種資金使用中的問題，而在這一過程中，新增債務要優先用于項目續建和收尾工作。

(三)強化債務風險管控，突出“管”的機制

確保土地儲備專項債券資金“專款專用”。首先，實行清單管理。建立專項債券項目清單，對已發行的專項債券項目資金支出進度實行銷號制管理，動態監管債券資金使用情況。其次，需要強化信息公開。依法加大專項債券信息公開力度，詳細公開發行專項債券對應項目信息，加快專項債券項目庫的公示，以公示促規范，以公示防風險。最后，在相關工作部門中，要不斷優化并完善監督機制。尤其是要對月度定期通報機制、績效評價目標和體系等進行全面優化，對資金支出緩慢的項目和單位進行約談，并督促項目單位依法合規使用資金，盡快形成對經濟的有效拉動。

(四)實現項目收支平衡，實現“還”的目標

發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應保持預期償債資金來源保持在穩定的水平，而通過相應的政府性基金收入，保障債券本息的償還工作能順利開展，從而在體系內部達到項目收益與融資之間的自求平衡目標。在工作中，一方面要隨時規范債務預算管理工作。因為日常的土地儲備專項債券工作具有一定的特殊性，因此，應將其和項目資產和未來收益形成嚴格匹配的關系，通過鎖定各項目風險，防控專項債券整體風險，確保項目全生命周期和各年度的收支平衡。另一方面要強化債務管理約束工作。守住不發生系統性風險的底線，嚴肅做好、堅決落實地方政府債務終身問責和債務問題倒查機制。

五、結論

綜上所述，經濟新常態下，我國現有土地融資模式下還存在一些風險因素，為保障地方財政資金來源，需要加強國家宏觀調控、實現政府職能轉變、促進社會資源優化配置，最終實現工作優化，提升土地融資的實際價值。