受教育權的公平實現

[摘 要]國家三孩政策出臺后，孩子的教育成本成為影響政策實施的重要因素。公平分配優質教育資源，讓學生家長在尋找優質教育資源過程中省心省力，為三孩政策助力。在不同階段政府權力的行使具有積極或者消極性質，應當強化對政府權力的限制、加強憲法監督、賦予受教育權司法救濟，實現受教育權的公平。

[關鍵詞]三孩政策；政府權力；權力限制；司法救濟

一、問題的提出

國家三孩政策放開，生孩子和養孩子成為人們熱議的話題。養孩成本成為人們是否決定生孩子的重要決定因素。不同于以往只要孩子不挨餓受凍即可的養育觀念，當下家長們不但追求“長高”還要求“長好”。學校教育作為培養孩子必不可少的“一環”，在養育孩子過程中發揮著重要作用。人們對教育資源的追求從古就有，古有“孟母三遷”今有天價“學區房”“擇校問題”等問題，一直都是家長關注的熱點，爭搶優質教育資源、選擇重點學校，成為家長的頭等大事。二孩、三孩政策的出臺并沒有使人口出生率得到質的變化。根據《中國統計年鑒2021》顯示，2020年全國人口出生率為8.52‰，首次跌破10‰，創下了數十年來的新低。養孩成本成為制約生育率的重要因素。如何保證公民的受教育權，合理降低教育成本，對國家三孩政策實施效果至關重要。

二、公民受教育權的法律規定

教育之于國民素質，乃基石也。我國憲法第四十六條確立了公民受教育的權利與義務。關于該條的文意有適用階段的爭議：有學者認為其僅適用于義務教育階段；有學者認為不能同時規定權利義務。首都師范大學教授鄭賢君認為：“受教育權在初等教育與高等教育兩階段的性質不同，國家保障也不同，初等教育強調平等，高等教育主張自由。[1]”公民有受教育的權利和義務，是國家提升公民文化素質的政策考慮，也是提高國民文化水平的必然選擇。一方面如果將權利義務的主體嚴格限定為同一個體，這樣的想法過于機械。如在民法領域，監護人的無過錯責任，對于責任的承擔就沒有賦予權利，其擁有的權利，只是籠統的對被監護人的監護權，而對于具體賠償案件中則沒有相應的權利，但卻不影響監護人承擔賠償責任。同樣在憲法領域，受教育的權利和義務也不必需要同一人擁有，亦可發生權利義務主體的分離。故，雖然履行義務和行使權利的主體不是同一主體，卻不存在學者所說的不適當。另一方面，對于憲法四十六條的規定，提出可以區分階段來認定義務和權利是明智的。基于我國教育的現狀，義務教育只到初中階段，高中和高等教育階段并不屬于國家義務教育范疇內。如果將受教育的義務像義務教育階段那樣貫穿到底，則沒有接受高中、高等教育的公民本人或其監護人則應當承擔法律責任，類似于交通罰款，違反了規則應受罰款，違反教育規則也應接受教育罰款，這樣的假設是明顯不符合法律設定的初衷的。因此，認為受教育權利貫穿公民一生，而義務則僅適用于義務教育階段才是對憲法第四十六條的正確解讀。

三、分配理論

現階段，我國義務教育階段、高中階段、高等教育階段的教育資源都不同程度存在優質資源稀缺的問題。對個人而言，如何獲得這些優質資源涉及個人權利是否受到侵害，公平受教育的權利是否能夠行使。對于社會而言，人們對正義的渴望、對公平的期盼，都希望優質教育資源的分配是陽光的，分配不均、過程不公開都會引發社會輿論，損害民眾對政府的信任。關于如何分配有限資源，邊沁的功利主義認為劫富濟貧的平均分配不能激勵人們努力工作，不能將資源的最大效用發揮到極致，強調公平，主張“效率優先兼顧公平”的分配原則。以羅爾斯為代表的學者將利益分配原則應當遵循的正義原則分為兩個層次，即：第一原則——平等自由原則；第二原則——機會公平、公正、平等原則與差別原則。第二原則主要適用于經濟利益的分配，“適合于最少受惠者的最大利益”原則，即不公平分配只有在確保處于最弱勢地位的社會成員也能從中受益時，才是正義的。牛津大學政府學院公共政策教授諾奇克認為不平等不可解決，但并不意味著一定不公正，“只要機會公平、程序公正，不平等就不需要糾正”[2]。邊沁的觀點緩解了絕對正義的剛性要求，追加對公平的追求，是對羅爾斯和諾奇克觀點的綜合，注重效率的同時關注公平，似乎兩者都兼顧了。教育之于不同民眾，是改變家庭命運、縮小貧富差距不可缺少的一步，當前應當更注重公平。羅爾斯的正義主義原則對于弱勢群體很友好，但很難落地實施。諾奇克的觀點則對精英階層更有利，這樣的精英化分配方案并不利于弱勢群體通過知識改變命運，登上精英階層的舞臺，應予拋棄。

筆者認為，應當采取公平優先兼顧效率的原則進行優質教育資源分配。第一，因為經過義務教育的實施，我國實現了人人有書讀、有學上。有學者以我國基礎教育的教育機會、教育資源配置、教育質量、教育成就四個指數項按照一定的體系構建模型，建立均衡指數體系進行研究，發現當前我國基礎教育階段呈現趨于均衡的發展態勢[3]。這樣的結果說明我國已形成了相對成熟的教育資源分配體系，解決了效率問題。第二，基于當前群眾對于公平正義的追求。公平正義應當在每個領域中體現，教育領域的優質資源分配尤應彰顯社會公平。第三，三孩政策來臨。通過公平配置教育資源，減少家長為尋找優質教育資源費時費力費錢，降低教育成本亦不失為一個有力的促進方式。

四、受教育權的屬性及公平實現路徑

（一）受教育權屬性

受教育權具有自由權和社會權雙重屬性。自由權要求國家不作為、不干涉，社會權要求國家積極作為。從我國《憲法》《義務教育法》《高等教育法》的規定來看，它們都對公民受教育權予以硬件和軟件保障，可以將公民受教育權視為國家義務。如果國家不履行或履行義務不恰當，應被認定為失職，只不過實踐中承擔責任的不是國家本身，而是具體的部門及個人。而受教育權的自由屬性體現則隨處可見，沒有接受高中、高等教育的公民并沒有被強制接受，上補習班的學生家長也沒有被要求承擔違法的責任，這類似于民法上的意思自治原則，在法律禁止的范圍外公民可以自主進行為或不為一定的行為，法律不得干預。國家義務根據受教育權的雙重屬性應細分為國家的尊重義務、國家的保護義務和國家促進公民基本權利實現的義務[4]。

（二）公平受教育權的實現路徑

從前述已知，我國基礎教育階段呈現趨于均衡的發展態勢。據2021年4月來自教育部的消息顯示：截至2020年底，我國縣域義務教育均衡發展已如期實現；全國累計已有26個省份、2809個縣實現縣（市、區）義務教育基本均衡發展，縣數占比96.8%，其中中西部縣數占比95.3%；有22個省份制定了省級優質均衡發展推進規劃，有20個省份確定了試點縣。《教育部辦公廳關于開展縣域義務教育優質均衡創建工作的通知》（以下簡稱《通知》）提出：“經過3—5年的努力，在各省（區、市）創建一批率先實現義務教育優質均衡發展的縣（市、區），探索義務教育優質均衡發展的實現路徑和有效舉措，形成一批可復制、可推廣的典型經驗。充分發揮創建示范引領作用，帶動各地加快推進縣域義務教育優質均衡發展，為到2035年全面實現義務教育優質均衡發展奠定堅實基礎。”一批規范性文件的出臺，為教育均衡發展提供了強有力的保障，我國已具備進階公平優質受教育權的基礎。

1.加強政府權力限制

一直以來，國家權力與公民權利都處在矛盾中，一方面公民權利需要政府權力保障，另一方面政府權力又會侵害公民基礎權利。有學者提出了“有限政府”主張，其具備三方面特點：一是實行透明行政和權力制約；二是政府職能的范圍取決于市場需要和社會需要；三是政府權力主要限定在公共領域。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（簡稱《意見》）提出，在地方各級政府工作部門全面推行權力清單制度。之后，各地積極落實，制定了政府權責清單。有權必有責，政府權責清單對于政府行政行為的合法與違法提供了參考，在不斷推進優質教育公平過程中，涉及未知政策出臺、未知情況處理等情況，政府行政應當嚴格按照清單進行，做到合法行政。對于政府權力限制，在教育不同階段應以不同方式進行。在義務教育階段，公民有受教育的權利和義務，而受教育權的社會屬性則更多要求政府積極作為。政府行政表現出更多的積極性，例如：確保偏遠山區適齡孩子按時上學，并為其上學提供各種便利條件（如父母阻攔等）；合理運用財政經費，不斷把教育資源的“蛋糕”做大，修建校舍、招聘、培養優秀教師；嘗試建立多維度評判教師能力水平的制度，不一概以“學術能力”作為評判教師水平的唯一標準，畢竟師德的傳承也是學校質量得以提升的重要推動力。同時，不斷探索新的評估機制，優化教育資源分配方案。對于優質教育資源的分配而言，擴大數量固然重要，不患寡而患不均，分配公正公平才是最重要的。對于非義務教育階段，政府權力行使更多體現的是消極性，允許公民權利行使的自由性。在保證不非法干預公民權利行使的同時，政府對于優質教育資源的分配則應當更多強調公平，秉承公平優先的原則，公開公正制定、實施、評估分配方案，嚴格審查資格審查，杜絕侵害他人受教育權案件的出現（如齊玉玲案）。這是對社會公平正義的體現，讓群眾在每個領域都能感受到公平正義的存在，減少時間、經濟能耗，解決公眾后顧之憂，亦不失為三孩政策的有力助跑。

2.加強憲法監督

我國憲法監督分為事前審查和事后監督。事前審查主要體現為法規等規范性文件經批準后生效。事后審查主要指某規范性文件頒布之后，人們對其合憲性產生懷疑，或者因特定機關、組織、個人提出合憲性審查的請求情況。目前我國已經形成了成熟的規范性文件備案審查制度體系，主動審查與被動審查相結合，對規范性法律文件生效前的合憲與否進行把關，對審查不合格的，可以撤銷或修改。在優質教育資源分配方案的制定中，不可缺少備案審查，制度文件直接進行合法性審查即可；如果涉及憲法性問題，則可以直接上升到合憲性審查的高度[5]。憲法原則中的法治原則要求用好制度、法律，依法行政，而人民主權原則明確指出權力來自人民，因此必須用權為民。注重審查過程的合法性是制度層面的要求，而合理性則要求行政機關合理行政，同樣政策制定也應當合理。任何規范性文件的制定、出臺、實施都會對公民權利造成影響，只有合法合理政策才能惠及人民。

3.受教育權的司法保障

我國司法裁判雖不能直接援引憲法條文，但并不意味著侵害公民憲法上的權利不會受到責任追究。在齊玉玲案中，最高人民法院以陳曉琪等侵害齊玉玲姓名權的手段侵害了齊玉玲的受教育權，判決陳曉琪等承擔法律責任。雖然最高人民法院并未直接援引憲法條文，但因憲法作為根本大法，其原則、內涵會在其他法律中有所體現，故未阻礙對受害人受教育權的司法救濟。權利與救濟向來相生相伴，有權利必有救濟，沒有救濟的權利不是真權利。無論是社會屬性還是自由屬性，都應當賦予公民受教育權的司法救濟。如在重點小學名額分配上，如果教育局等行政機關在分配過程中存在不合法行為，除應當賦予當事人舉報、信訪等司法救濟途徑外，還應對該違法行為進行法律規制。我國自古便有厭訟情結，“打官司”是老百姓不得已之舉，如果連最后的救濟也沒有，那權利則形同虛設，特別是在權利人窮盡救濟途徑后權利仍沒有得到救濟時。例如，在“高中分流案”中，當事人余亭亭訴諸法院卻被駁回，致使當事人權利處于無“法”管轄境地，實則不利于社會穩定和法治弘揚。其次，對于憲法權利的救濟不能用民事賠償進行補償，在法理上不應將二者混合，但如果不進行民事賠償，對于已成既定事實的侵權現狀，在憲法上是無法進行空缺填補的。例如，在齊玉玲案中，齊玉玲主張權利時雖然還可以通過考試進入高等院校學習，但無論是家庭責任還是學習能力已不同于往昔，再賦予其重返校園學習的權利已無濟于事，裁判最后使用民事賠償解決憲法權利救濟也是無奈之舉。應當允許憲法案件司法救濟，給予當事人對抗公權力的救濟途徑，與行政訴訟共同保障公民權利，無論是從法治發展還是人權保障來說都是有益無害的。

結束語

在人口紅利正在退卻的時代，提高生育率對國家未來至關重要。國家三孩政策放開后，我國人口雖有增長，但并不明顯。反思其中原因，擔憂教育成本是主要原因。不斷通過限制公權力、加強監督和提供司法救濟，維護公民獲得優質教育資源的公平正義，降低教育成本，減少后顧之憂，才能真正促進我國生育率的提高。

參考文獻

[1]鄭賢君.公民受教育義務之憲法屬性[J].華東政法學院學報，2006（2）：123-127.

[2]諾奇克[M].王天成，譯.哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999.

[3]翟博，孫百才.中國基礎教育均衡發展報告[N].中國教育報，2012-7-2（3）.

[4]李步云.人權法學[M].北京：高等教育出版社，2005：263-164.

[5]苗連營.合憲性審查的制度雛形及其展開[J].社會科學文摘，2018（12）：67-69.

作者簡介：朱孟云（1993— ），女，漢族，貴州貴陽人，西南石油大學，在讀碩士。

研究方向：勞動與社會保障法。